当代瑞典社会保障制度改革特征与启示

刘丽伟,高迪

摘要：作为福利资本主义世界中社会民主主义福利国家的典型代表，瑞典为全民创造了“从摇篮到坟墓”的社会保障制度。在漫长的瑞典社会保障制度发展与改革中所取得的经验和成果对于我国这样一个挣扎于社会保障制度改革路上的发展中国家而言意义重大。本文就当代瑞典社会保障制度的改革及特征进行了简要的分析，指出了当代瑞典社会保障制度存在由于较高福利待遇所带来的通货膨胀、财政赤字乃至人民失业和不满等问题，以及针对问题所采取的降低福利水平、改变筹资模式等改革措施。在此基础上提出了我国在面临社会保障问题时应采取的“以人为本”、加强立法等方面的启示，从而建设一个具有中国特色的社会保障模式。

关键词：瑞典社会保障制度；福利国家；高福利

当代瑞典社会保障制度在发展水平、覆盖范围和福利待遇方面都是福利国家的典型，对于正处于发展中国家的我国来说，瑞典在社会保障方面所取得的成就无疑是我国的典范。瑞典的社会保障制度框架由养老保障、医疗保障、失业保障、基本生活保险、住房和教育保障以及社会服务的福利制度构成。瑞典的这种社会保障模式即政府按照与工业化社会的需求，基于公平给付的原则，利用国家的再分配、社会服务功能促进社会保障计划的设计和实施，为全体社会成员提供维持一定标准生活质量的物质生活需要。

一、 当代瑞典社会保障制度的建立和发展

十九世纪中期，随着科学技术和工业化的发展以及社会经济的变化，加之受民主社会主义思潮的影响，为解决失业和贫富不均问题，瑞典先后颁布了相关的福利政策和法案。二十世纪20年代，政府通过社会立法使社会保障基本构架逐步形成。二十世纪30年代的全球经济大萧条成为瑞典社会保障制度发展的转折点。瑞典在失业、养老、住房等方面取得了很大的进步，并为二战后福利国家的形成打下了良好的基础。二战结束后，瑞典社会保障制度框架基本形成并得到快速发展，福利国家社会保障制度全面确立，并与经济形成了良好的互动，这一时期瑞典的社会保障制度取得了显著的成功，亦是福利国家的骄傲。高税收、高福利、高增长的经济社会发展模式受到各国关注，并被称之为“瑞典模式”。

二十世纪70年代，世界性经济危机的影响以及石油危机的爆发，资本主义经济出现“滞涨”，经济危机的出现以及外部环境的变化使得瑞典长期稳定的政治环境受到动摇，高福利所带来的诸多问题开始显现出来，财政负担沉重，生产率低下。高福利成为制约经济发展的因素，引以为荣的“瑞典模式”反而被称之为“瑞典病”，改革势在必行。二十世纪90年代瑞典又遭遇了前所未有的社会保障危机，同其他福利国家一样陷入困境，并不断的遇到由于高福利所带来的问题，国内政治局势动荡、经济发展缓慢，国际竞争加剧，改革不可避免。鉴于人口老龄化、失业率不断上升等来自于社会各方面的问题，瑞典采取了令人瞩目的养老金改革等重要措施，成功地缓解了瑞典社会保障制度所面临的困境。

瑞典社会保障制度的特征主要包括：（1）社会保障水平高、覆盖面宽、内容广。在养老、医疗和福利方面支付的比重较大，范围也相对广泛很多，这样的支付模式也就保证了支付的水平，同时也大大地提升了人民的生活质量和水平。瑞典政府也正是本着确保社会保障的高水平，以及照顾社会成员的方方面面的宗旨来开展相关工作。（2）瑞典本着在社会福利制度实施中坚持公平优先、兼顾效率，在建设中坚持与国别特色相结合的社会保障原则，形成了与收入相匹配且内容涉及人民生活各方面的社会保障制度。“2002年瑞典的基尼系数（衡量居民贫富差距的指标）仅为0.250，世界排名第二，收入差距非常之小；2006年瑞典的基尼系数为0.258，世界排名第三，依然名列前茅”。[1]（P.63-64）如此之低的基尼系数说明了瑞典贫富差距之小，也进一步的说明了瑞典社会保障制度的公平性。（3）现收现付制和高税收的社会保障制度。现收现付制这种以支定收的支付方式在一定程度上避免了通货膨胀的影响，能够根据物价不断的调整，具有一定的灵活性，并与瑞典宽松的经济环境相适应。这种现收现付的支付模式配合了保证社会保障水平的高税收，以高税收来维持高福利。（4）瑞典的社会保障体系中政府一直是处于主体地位，在各项费用的支付中雇主占主体地位。经过社会保障制度的不断发展，瑞典社会保障制度经历着在责任中强调政府占主体到雇主占主体的过程，最终将政府、雇主、个人三者相结合，强调三者之间的相互协调与配合。

二、 当代瑞典社会保障制度存在的问题及改革

瑞典社会保障制度的高水平也带来了一系列的负面效应，加之国际竞争的加剧、金融危机的影响，以及国内政治局势的动荡，瑞典社会保障制度所存在的问题不断凸显。为解决日益严重的社会保障问题，瑞典采取了一系列的改革措施。

（一）当代瑞典社会保障制度存在的问题

首先，财政和人民负担沉重。社会保障的管理部门繁多、机构重叠、开支庞大。税收种类多、税额高，“由于福利开支的扩张和失控，使得瑞典的公共开支在GDP中的比重不断上升，从1960年的35%上升到1980年的63%和1990年的70%，福利开支的增长速度大大超过经济增长速度，成为国家的沉重负担”。[2]（P.38-41）这样虽然在一定程度上保障了较高的福利待遇，但是却带来了财政赤字，致使人民的负担过于沉重。

其次，高福利制约经济发展。瑞典的公共退休金占国民生产总值的比例不断上升，随着退休人数的不断增加，比重还会不断的加大。虽然国家投入了大量的资金来发展公共退休金，但仍难以摆脱依靠高税收和国债的命运。长期巨额的财政赤字迫使瑞典不得不大量举债，不仅带来了高额的公债利息，而且也加剧了财政赤字的破坏性，通货膨胀的进一步发展，经济发展缓慢。

第三，人民劳动积极性下降。在享受高福利所带来的成果的同时，一方面使人民的惰性不断增长，淡化了自我保障的意识，滋生出了满足现状、不求上进的风气。另一方面则产生了“抑挫积极性”的效应，人民劳动的积极性不高，经济增长缓慢和通货膨胀促使失业率不断提高、劳动力素质下降，进一步导致生产率得不到提高，加之国际竞争的加剧和传统产业的衰败，瑞典的经济结构正经历痛苦而又无可避免的改组。

最后，民众态度推动改革。国内通货膨胀、经济效率低、工人罢工，国际上竞争局势加剧，最终将改革社会保障的问题推到了风口浪尖，据调查“二十世纪70年代以前，对社会保障制度基本表示满意的人数比例为64%，认为不太令人满意的占33%，多数人支持应该进一步改革社会保障制度，提高民众的社会福利水平。1978年，对社会保障制度基本表示满意的人数比例下降为59%，认为不太令人满意的上升为36%。1968-1979年，反对提高社会保障与社会福利水平这所占的比例从42%增长到67%，赞成增加社会保障与社会福利水平者的比例从51%下降到27%”。[3]（P.30）民意态度的转变成为了推动社会保障制度改革的主要力量。

（二） 当代瑞典社会保障制度改革的措施

当代瑞典社会保障制度改革的主要措施包括以下四个方面。

首先，紧缩社会保障支出、降低福利水平。改革的首要措施就在于降低社会保障的支出，“1980-1995年，瑞典社会保障水平在主要西欧国家中增长幅度最低，仅从35.5%增加到35.8%”，[4]（P.235）可见瑞典控制社会保障水平力度之大。改革社会保障的给付办法并且降低给付标准，其中包括降低了健康保险的津贴、延缓获得养老金的退休年龄等方面。此外，严格控制和压缩社会保障行政管理机构的费用，加强了对公共开支的限制，减少了国家对于个人的补贴。

其次，社会保障筹资方式的改变。在筹资方面瑞典政府改革了社会保障基金的缴费模式、改革了税收、增加了个人缴费的份额，这一点成为了此次改革的重要内容。既减轻了政府的财政压力，也缓解了企业的困难，并且加强了个人的责任感，增强了劳动的积极性，同时提高了生产效率。调整收益原则，引入“工作福利”制度。努力实现了经济增长，改变了依靠高国债、高赤字来维系高福利的政策。通过筹资方式的改变，严格控制和压缩了社会保障行政管理机构的费用，改变了资金来源单一化的困境。

再次，在改革中加强了地方职能。为了改善地方政府实施社会服务的环境、激发地方政府采取措施提高各种社会服务资源的利用率、促使地方政府采取措施降低社会服务支出、同时提高社会服务效果，“1993年， 接受免费老年病治疗的人数下降60%，与老年病相关的病床数减少884张，相当于此类病床总数的13%，地方政府用于老年保健服务方面的支出减少4. 35亿克郎”[5]（P.146-147）瑞典政府在改革中采取了加强地方职能的举措。与此同时，进一步的促使地方作用得到了充分的发挥、实现了地方的独立、强化了地方在社会保障中的责任。

最后，在社会保障中引入竞争机制并向私有化方向调整。在医疗保险方面，“瑞典建立270个私营老年护理机构，占瑞典全国老年护理机构的三分之一，71个地方政府和6个郡政府已经就老年和儿童照顾与私营社会福利机构签定协议。通过社会保障私营化，促进社会保障领域竞争机制形成，提高制度效率；社会保障改革趋势走向了市场化，实现消费者选择的自由化，社会保障提供者之间的竞争化”。[6]（P.149-152）在养老金方面，职业养老金的迅速发展为国民创造了更多的养老选择和养老关怀。引入竞争机制不仅提高了社会保障的效率，也使社会保障不断走向市场化，消费者逐渐由被动走向主动。

三、 当代瑞典社会保障制度改革之于我国的启示

瑞典社会保障制度通过降低福利水平、改革筹资模式等方面的改革使社会保障制度取得了显著的成效，虽然瑞典社会保障制度所取得的成功和其有利的外部环境有很大的相关性，但是借鉴前人的经验成果无疑是我国进步的砝码。我国社会保障制度的建设应立足国情，从当下的经济水平以及社会环境出发，改善社会保障制度。

首先，社会保障水平与经济发展水平相适应。二十世纪70年代，瑞典福利国家的危机证明，福利制度或社会保障制度的发展往往受到既得利益集团的驱动，从而使社会保障水平不断的膨胀，当社会保障水平与经济发展水平不相适应时，就会导致社会保障的制度性危机。这说明社会保障制度的水平并不是越高越好，它是与社会环境相适应、与经济环境相协调的。因此，我国在建立与完善社会保障制度的过程中，必须立足于我国的现实国情，从现阶段的经济发展水平出发，社会保障制度模式选择和待遇标准的确定要与经济发展水平相适应，既要体现社会保障的普遍性原则，也要充分认识到社会保障的层次性和差别性，从国情出发，保证社会保障水平与国家、企业、个人的承受能力相互协调。

其次，从宏观角度运用社会保障调节贫富差距。社会保障制度的改革和完善并不是孤立的，它是经济和社会发展的重要组成部分，社会保障制度的改革和完善是综合而又具体的，甚至它可以影响到经济和社会发展的全局。从辩证关系上看整体与部分是不可分割的，而整体又处于统帅的决定地位，这就要求我们要树立全局观念，从整体着眼寻求最有目标。因此在社会保障制度的改革与完善中不能就事论事，应从一个宏观的角度来考虑社会保障的模式及水平、从宏观的角度来运用社会保障解决我国目前面临的贫富差距过大的问题，针对我国特有的国情和特色来健全社会保障制度，积极稳妥地运用社会保障的有效措施调节收入分配的功能，对社会财富进行公平的再次分配，缓和社会矛盾。在改革中向低收入群体倾斜，充分发挥社会保障制度在促进公平收入分配中的重要作用。

再次，把“以人为本”作为社会保障制度的核心。“社会保障最主要的功能就是维护社会和人的全面发展， 完善的社会保障建设应体现在理念上，而不是仅限于具体制度操作的层面”。[7]（P.59-62）以瑞典为代表的西方发达福利国家强调福利的“普遍性”和“全民性”，包括“从摇篮到坟墓”的一切福利保障需求都体现着以人为本的原则。纵观行政管理思想的演变和发展也无不是更加注重人性的需求，无论是新公共行政的注重社会公平和伦理，还是新公共服务的追求公益和民主，都是为了最大限度的满足人民的利益，促进社会的和谐发展。正义之师罗尔斯也提出了“正义即公平”的理论，由此可见我国在现阶段市场经济转型的过程中应坚持科学发展观、坚持以人为本，关注民生、低收入群体，最大限度的实现社会公平，保障每一个社会成员的社会保障利益，把福利带进千家万户。

最后，注重社会保障立法、建立透明的信息系统。瑞典社会保障的立法内容详尽，比如年金保险法、国家保险法等，并且有一套完整的社会保障法律体系。“二十世纪70年代以来，瑞典国家社会保障局建起了一个强大的电脑信息系统，有7 500个软件，1.5万台计算机同时工作，每年发出3 000万份电子邮件，这是由中央财政投资建设全国社保系统共同使用的系统，完全实现信息共享，每个人的收入情况，多少人参加社会保险，多少人缴费，多少人到了领取养老金的年龄等信息都由税务机关掌握，社保局定期从税务局取得，社保部门与税务局之间也完全实现了信息共享”[8]（P.25-26），健全透明的信息系统为瑞典社会保障制度的顺利运行奠定了良好的基础。相比较而言，我国的立法还不是很健全，所以建立一套完善的社会保障立法体系成为重中之重，从而为我国社会保障制度的建设打下坚实的法律基础。同时，建立一套透明度的信息系统也是确保社会保障发展的重要环节，当下网络与每个人的生活都密不可分，如何恰如其分的将信息科学技术运用到社会保障之中，成为了社会保障政务透明化、公开化的一个重要的环节。

总之，社会保障的建设是一项关系民生的大计，更是推动社会和谐与稳定的助推器，研究瑞典的社会保障制度分析其经验和教训，对于我国社会保障制度的构建意义重大。从瑞典社会保障制度的特征和改革中我们不难得出，社会保障制度的发展与政治、经济、文化是密不可分的，因此我国社会保障制度的建立与完善一定要立足国情，吸取瑞典社会保障制度改革的有利经验和诸多启示，形成一套有中国特色的社会保障制度。

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[责任编辑：褚永慧]