促进财政绩效审计发展的对策探讨

●李银香

促进财政绩效审计发展的对策探讨

●李银香

一、引言

绩效管理是一项系统工程，其在企业中的应用早于在政府管理活动中的应用。20世纪30年代的经济危机促使政府加强了对经济的干预，随着政府投资的增加，绩效管理逐步被应用到公共管理活动中。目前，西方国家已经将绩效管理广泛应用于政府公共支出管理和对预算的考评。绩效审计是绩效管理的内容之一，绩效审计对规范政府财政活动意义重大。

理论和实践都表明,公共财政体制的有效运行需要相应的绩效考评制度,但我国在这方面的认识起步较晚。近年来，绩效评价逐渐被政府重视，同时也受到公众越来越多的关注，与之相关的财政绩效审计问题也随之受到理论界与实践界的广泛热议。财政资金是政府向公众提供公共产品的财力保障，在公共财政体制下，越来越多的公众关心财政资金是否合理有效地运用到了公共领域。

财政绩效审计作为一种监督政府行为的手段可以为公众提供有效的信息，同时也能制约政府行为。但我国在财政绩效审计制度的研究方面起步较晚，还未建立起一套适合我国国情的绩效考评制度体系。绩效审计作为维护财政安全的一个重要手段存在诸多问题，因此，在公共财政制度下探讨财政绩效审计十分必要。

二、财政绩效审计存在的问题

（一）财政绩效审计独立性不强

目前我国政府部门的审计模式仍然是行政性模式，审计部门是政府的一个组成部分，因此政府审计仍然发挥着内部审计的作用，而内部审计所能发挥的监督作用是较弱的。财政审计是政府审计的核心内容，关乎整个国家的财力安全和政府的正常运转。政府是财政预算的执行者，也是执行过程中问题的责任主体，如果审计机关在责任的认定方面不独立，那么对于发现的问题则有可能隐瞒不报，更难以对外界披露。财政绩效审计除了对目前的财政资金活动进行监督外，还要对过去以及未来的财政支出和项目的有效性予以考评和监督，如此一来，往届政府的财政支出活动也可能被纳入监督的范围。在现行的行政性审计模式之下，财政绩效审计由于缺乏独立性，对本届政府的财政活动都难以起到实质上的监督作用，那么对过去或是未来财政活动的监督也只能是流于形式。

（二）财政绩效审计指标体系不健全

任何考评体系都需要有一个标准，标准越具体、越科学就越有利于执行，财政绩效考评也需要相应的评价标准。目前，我国财政绩效考评的标准大多是财政部门自行设计的，有一部分来自行业规定或技术标准。这样的评价标准存在弊端，具体而言财务指标较多，虽然有部分非财务指标但是非财务指标不明确，难以用于具体的评价活动中；评价标准不客观，会直接导致评价结果失真。财政绩效考评体系的弊端直接影响到财政绩效审计的结果，具体有两个方面的影响。一是绩效考评标准的笼统性导致绩效审计标准不具体，难以有针对性地开展审计工作；二是绩效评价的标准不客观导致绩效审计的结果缺乏客观性和参考性。财政绩效审计标准与绩效考评的标准密切相关，标准不明确、不详实使得绩效审计工作难以开展。

（三）缺乏有效的绩效审计成果利用机制

政府绩效审计不仅在政府部门引起了重视，也受到了公众的广泛关注。公众除了关心绩效审计中查出的问题，更关心这些问题的处理结果。互联网的发展为公众关注政府行为提供了便利，同时也促进了民众权利意识的觉醒，公众对政府绩效审计的关注更突显了政府审计对于财政安全的重要性。绩效审计成果利用的好坏、利用效率的高低直接影响绩效审计活动在全国范围内的开展。目前，我们缺乏一套有效的绩效审计成果利用机制，即使在审计中查出了问题，也没有后续的程序和机制去跟踪问题的处理结果。财政绩效审计的结果并没有与干部的选拔任用以及奖惩真正结合起来，其对于腐败分子的威慑效果微弱，也未能起到规范政府行为、提高政府运行效率的作用。因此，为了将审计的监督作用落到实处，建立一套有效的审计结果利用机制极为必要。

三、促进财政绩效审计发展的对策

（一）积极借鉴发达国家财政绩效审计的经验

对政府活动进行绩效管理起源于西方发达国家，西方发达国家从20世纪30年代就开始通过绩效管理考评政府行为，其中包含用绩效审计监督政府公共支出活动。在发达国家，绩效审计的工作量占政府审计工作量的比重不断上升，其中澳大利亚绩效审计的工作量占政府审计工作总量的比重超过了50%，美国这一比重超过了90%，这说明绩效审计在这些国家被重视。美国通过财政绩效审计在提高政府工作效率、降低行政运行成本、加强机构管理等方面取得了良好的效果，这值得我们借鉴。随着经济大环境的变化以及公众认知意识的不断提高，社会对政府的关注越来越多，对政府的要求也相应越来越高。针对公众普遍关心的财政问题，财政部从2000年开始探索绩效考评制度和绩效审计制度，与发达国家相比，我国起步较晚，在制度的设计和方法的选择上可以借鉴发达国家的做法，逐步提高财政绩效审计的实用性。

（二）牢固树立绩效理念，执行并维护新修订的《预算法》

《预算法》被称为“经济宪法”，是财政领域的“基本法”，新修订的《预算法》从2015年1月1日起开始实施。新《预算法》在老《预算法》的基础上修订之处有八十多条，被修改的条文占老《预算法》条文总数的78.4%。新《预算法》多处强调绩效管理，预算的编制要参考有关支出绩效评价结果，在第12条预算原则中增加了“讲求绩效”原则，第57条第三款指出“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。这说明绩效管理的理念已经被法律吸纳。此外，李克强总理也指出增加投入的难度很大，但提高绩效的潜力也很大。因此，我们需要牢固树立绩效理念，加强绩效管理，科学设置绩效评价机制，有效开展绩效评价，提高绩效评价结果的可信度，维护新《预算法》的权威，为完善财政绩效审计工作提供合理依据。

（三）科学设置有效的财政绩效审计体系

绩效审计制度的构建应当从一个系统的观念出发，不能将绩效审计与绩效评价以及绩效管理中的其他内容孤立，而是应当把这些内容看作一个完整的系统进行构建。此外，绩效审计也应有一个体系且须分层次进行。首先，要打造一个有利于实施绩效审计的社会环境。西方国家能够比较早实施绩效审计的一个重要原因是由于当时这些国家已在企业中广泛实施了绩效管理制度并且成效显著，为政府部门开展绩效审计工作做好了铺垫。目前，绩效审计已受到了社会广泛关注，但是，在企业中的运用还不成熟，因此，绩效审计环境的形成还需要企业和政府部门共同努力。其次，要确立绩效审计的目标。目标为行动提供方向，绩效审计需要确定目标才能便于工作的开展。再次，要完善绩效审计评价体系。这是开展绩效审计的标准，没有标准，审计活动就缺乏参照，无从下手。

（四）积极创新，搭建财政绩效审计平台

目前，开展绩效审计工作有《审计法》作为依据，但是，审计机关开展绩效审计的具体权限和职责并没有在法律中予以明确。因此，有必要通过法律对审计机关开展绩效审计工作的具体职责、权限、程序等作明确规定，从而便于审计机关开展工作，为财政绩效审计平台的建设确立好执行的主体。新修订的《预算法》已经明确提出了对预算支出情况进行绩效评价的要求，这为开展财政绩效审计创造了良好的条件；反之，财政绩效审计的结果能为以后年度预算的编制提供参考。此外，财政绩效审计能重点反映被审计单位在财政资金管理方面存在的问题，因此，要建立审计成果运用机制，使监督作用落到实处。随着公众对绩效审计关注热情的提高，绩效审计的结果应逐步全面向社会公开，接受公众的监督。当财政绩效审计的主体确立、权限职责明确、监督成果能恰当运用并能及时反馈给社会公众时，意味着财政绩效审计平台的真正建立。■

（作者单位：湖北工业大学管理学院）

（本栏目责任编辑：阮静）