加强财政存量资金监管 提高财政资金使用效益

●李志刚 祝 崇 刘 慧

加强财政存量资金监管 提高财政资金使用效益

●李志刚 祝 崇 刘 慧

盘活财政存量资金，是创新宏观调控的重要内容，对于稳增长、惠民生具有重要意义。加强财政监督检查，盘活财政存量资金，提高资金使用效益是财政部门的重要职责。今年3-4月份，河南省财政厅监督检查二处检查组对部分市县开展了盘活财政存量资金专项检查。检查组结合当前经济财政形势，在摸清基本情况、检查发现问题的基础上，深入分析资金沉淀成因，提出完善盘活存量资金长效机制及深化预算管理改革的政策建议。现结合工作实际，从财政存量资金的基本内涵、存在问题、形成原因及盘活建议等方面进行分析探讨。

一、财政存量资金的基本内涵

盘活财政存量资金，是2013年6月李克强总理在国务院常务会议上首次提出来的，他强调要研究激活财政存量资金，提高资金使用效益，把积极财政政策发挥好、运用好。所谓财政存量资金，通俗地说就是在历年预算中已安排的财政支出，但未在当年实际花掉，不断积累下来的财政资金。财政存量资金涵盖范围广，总量规模大，资金性质多样。客观上讲，由于我国长期坚持“收支平衡，略有结余”的财政收支原则，各级财政部门以及预算单位为了保证下一年度的年初或者以后年度某一时期必需的财政预算支出等留存适量的财政性资金或预算指标是正常的也是必要的。但长此以往，造成财政资金的大额沉淀则是对财政资源的极大浪费，同时也间接反映出相关部门有可能该做的事没有做到位，该花的钱没花到位，表现出预算执行力度不够，财政资金使用效益不高。

根据 《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）要求，盘活的财政存量资金主要包括：一般公共预算结转结余资金、政府性基金预算结转资金、转移支付结转结余资金、部门预算结转结余资金等。

二、检查发现的主要问题

经检查发现，一般公共预算结转结余资金主要存在违规采用权责发生制方式虚列支出、无依据调减一般预算支出等问题；政府性基金预算结转资金主要存在2014年底结转规模超过当年收入30%等问题；转移支付结转结余资金主要存在未按规定由同级政府收回统筹使用、结转结余资金收回情况未按规定及时汇总报送上级财政部门和业务主管部门备案等问题；部门预算结转结余资金主要存在2012年及以前年度结转结余资金未按规定由同级财政收回使用等问题；财政周转金主要存在长期挂账等问题。此外，检查还发现往来款长期挂账未清理、未按规定上缴暂存款、预算款应缴未缴、截留预算收入、未按规定清理撤销财政专户、违规借款等问题。

三、财政存量资金的成因分析

（一）预算编制不够细化完整，造成结转结余资金数较大

一是由于部门预算编制内容粗放，不够细化，致使部分预算单位多编预算财政多拨资金，年底大量资金支不出去，形成预算结转结余。同时，年底形成的结转结余资金未纳入下一年度部门预算统筹安排，导致部门预算内容不完整，结转结余资金像“滚雪球”一样越滚越大。二是项目立项、申报与资金使用脱节，导致存量资金产生。部分项目由发改部门负责立项、申报，财政部门负责项目资金筹集、监管、实施，但某些项目资金由于资金性质所限，地方政府不能根据当地实际灵活安排使用，只能按上级指定用途使用，在资金使用上缺少灵活性和主动性，只能在条件成熟时才能按上级要求实施，从而使部分专项资金存留账上。另外，部分专项转移支付项目不能及时立项实施，也易造成资金滞留结转。

（二）预算执行不规范，预算执行进度缓慢，增大了财政存量资金规模

一是在预算执行方面缺乏相应的约束机制，一些单位巧立名目获得财政资金但在使用上却不加重视。部分单位存在预算调整随意性大的问题，年中追加预算的现象比较普遍，长此以往也造成了财政资金的大量沉积。二是预算执行进度缓慢，预算安排和资金拨付进度不够合理导致结余。年初预算安排了一些重大工程项目资金，而在实际执行时受到建设条件等一系列因素制约，实际工程进度与财政资金安排进度存在差异，形成新的结转结余。

（三）受往来“过渡性账户”影响，财政存量资金难以清理

一是暂存款余额较大。财政年初安排的支出预算在年底并未支出，采取列支转暂存的形式形成支出，但实际上财政资金仍然存在金库、专户，导致产生财政存量资金。二是存量资金与暂付款并存。当建设项目较多时，资金需求量和投入量较大，造成暂付款余额较大，而项目建设占用的大量现金主要由结转结余的部门预算存量资金提供，市级财力无法消化该部分暂存款，难以清理，形成结转结余。

（四）财政资金监管不到位，监督问责机制不健全

一是国库部门在财政收入缴库管理方面存在漏洞。主要表现在由于疏于管理，造成部分非税收入、项目结余资金等未能及时收回入库，致使预算内账户反映的财政收入不够真实完整，影响财政资金的重新归集使用。二是专户资金的管理有待加强。出于地方利益考虑，各级政府倾向于向上级申请更多的专项资金，但对资金的管理和使用则不够重视。违规设立财政专户问题依然存在，造成大量资金结存在专户内，脱离国库监管。而专户资金在存放商业银行的选择上，有一定的随意性、不透明性，影响了财政专款的使用绩效，造成专项资金使用效率不高。三是财政内部监督不到位，尤其基层财政部门监督弱化，基本上未对同级预算国库部门存量资金进行过清理检查，同时对审计等部门发现的预算管理方面存在的问题缺乏必要的问责机制。

四、盘活财政存量资金的意见建议

（一）细化部门预算编制，强化预算稳定调节机制

一是按照新预算法要求细化具体项目预算编制，加大对资金支付计划的科学预测和安排，编制三年预算滚动规划，减少预算代编和预留项目，减少年初预留空间，提高预算年初到位率，提高项目预算编制的科学性、准确性。二是强化预算稳定调节机制，将当年未使用完的结转结余资金用于安排预算稳定调节基金，实现预算跨年度平衡，用于下一年预算安排，实行无预算不支出，减少项目结转。此外，对没执行完的结余资金收回重新安排，并着重安排民生项目。

（二）加强预算执行管理，加快财政资金拨付进度

进一步完善预算执行监控制度。对于未下达的专项资金要定期进行梳理分析，要加强与部门、单位的沟通协调，下达预算指标后，及时跟踪后续执行进度，督促加快项目审核和资金支付，当年不能形成支出的、不能确定执行的项目，及时调整用于其他急需项目，盘活存量资金，提高财政资金使用效率。因此在今后的财政管理工作中，要将加快预算执行进度放在更重要的位置。

（三）建立定期清理机制，压缩结转结余资金规模

对于财政专户要着力清理整顿。一方面针对专户职能进行专户数量的精简，强化财政专户的透明监管。同时，按照相关法律法规须纳入财政专户管理的资金转入专户管理，除此之外的预算资金应全部实行国库集中支付，严格审批管理，防止脱离监管。另一方面，清理和控制暂付款、暂存款。每年要定期组织清理本级财政暂付款、暂存款，财政暂存款每年要在上年的基础上只减不增，对于挤占挪用、虚列支出和“以拨作支”等违规方式转入财政专户等违法违规行为要坚决杜绝。

（四）加强国库资金管理，保证资金安全和效益

财政部门要切实加强财政资金管理，全面落实国库集中收付制度，减少资金进出中间环节，提升资金周转效率；国库部门内部操作要进一步完善规范，根据有关规定及时拨付。强化财政结余资金管理，实现财政资金的统一调度、对于相关重点支出项目、民生项目等资金需求要优先满足；国库资金管理方式要进一步改进创新，在保证资金安全的前提下，科学运作国库资金，实现国库资金的保值增值，增加财政资金收益。■

（作者单位：河南省财政厅监督检查二处）

（本栏目责任编辑：尹情）