我国非政府组织参与城市社区治理的问题与对策

李飞飞，王胜本

（华北理工大学 管理学院，河北 唐山063009）

1986年美国约翰·霍普金斯大学莱斯特．萨拉蒙教授运用五个特征法来定义非政府组织得到了国际社会认可，他指出具有 （l）组织性；（2）非政府性；（3）非营利性；（4）自治性；（5）志愿性的组织可称为非政府组织。国内权威学者王名对非政府组织的定义是：不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。它有三个属性非营利性，志愿性，非政府性。

一、社区治理现状

目前，城市社区治理的主体主要包括：代表政府部门的街道办事处，具有准行政性的居民委员会，以营利为目的物业公司和非政府组织。随着社区居民需求日益多样化，政府和企业已无法满足社区居民需求，而非政府组织以其灵活性和公益性提供社区服务方面具有越来越重要的作用，因此，社区亟需能够提供各种便民服务的非政府组织。

在多元主体参与社区治理的过程中，非政府组织由于其使用资源少，灵活性强等优点在社区慈善救济，医疗卫生，心理咨询，吸纳社区失业人员，社区环保等方面起到了重要作用。社区非政府组织主要有为儿童、老年人、残疾人等弱势群体提供救助的儿童少年基金会、老年人幸福联盟、慈善总会、红十字会等，提供维修、环保、医疗、文体娱乐等便民服务的汽车维修协会、环境保护协会、康复协会、艺术协会等，提供再就业服务的就业促进协会等。然而，我国非政府组织由于兴起较晚，发展水平低，支持性的政策较少等不足，在参与社区治理的过程中存在许多难题，因而造成了非政府组织在社区治理中角色缺失严重。

二、非政府组织治理角色的缺失造成的后果

（一）社区服务难以满足

由于政府职能发展存在自身的局限性，对日益多样化的社区服务要求难以满足，而企业的追求只是利润的最大化，因此在社区医疗、心理咨询、法律支持和再就业等政府难以满足、企业不愿触及的方面，非政府组织可以代理政府满足这些社区服务，而如果没有这些非政府组织，那这些社区服务要求必然得不到满足，进而在严重影响社会发展进程的同时也给广大居民带来极大的不便。

（二）群众基础缺乏

作为一个触及人民生活各个方面的组织，非政府组织具有天然的凝聚力，可以增强社区人民的社区理念和社区认同感，而这也会使社区居民更加团结地对社区建设贡献力量。非政府组织的缺失会使社区建设丧失这样的良机，社区建设各自为战，缺乏集体意识，更多的人对社区建设视为不见，最终导致社区发展缺少群众基础。

（三）社会秩序紊乱

非政府组织在服务社区的同时也作为一个桥梁对政府和居民的沟通有着不可替代的作用，当缺少非政府组织时，社区居民缺乏诉求表达的途径，居民诉求亦无法满足，进而出现法律知识淡薄的居民以不正当的方式与政府交流，典型的表现有业主在政府部门聚集以反映诉求，这样的诉求方式不仅使得诉求问题更加复杂，同时也严重影响了社会秩序。

三、针对现状进行原因分析

根据是否是非政府组织自身的因素，本文从外在环境和内在管理两个方面对非政府组织参与社区治理的现状进行分析，探索非政府组织参与社区治理过程中遇到的问题。

（一）非政府组织参与社区治理的外在环境因素

（1）公民缺乏参与理念。在中国几千年的历史文化的影响下，我国人民更习惯于自上而下的管理模式，很多社区居民习惯性地认为提供公共服务只是政府的责任，因此缺乏主动参与社区治理的意识，不能自觉参与非政府组织的建设和公民社区自治当中来。另外，居民缺乏社区认同感，加之非政府组织出现了一系列严重的信用缺失现象，也是造成公民对非政府组织进行社区治理的参与度较低的原因。

（2）政府越位承载。根据政府失灵理论，政府职能转变的新时期，在社区治理过程中，政府本应负责宏观指导和政策制定，让渡部分职权，将社区治理的具体事务交由非政府组织来实施。而实际现状是我国政府一方面鼓励非政府组织的发展，一方面出于政治安全的考虑又对非政府组织的发展有一定限制。导致政府和非政府组织职能划分模糊，政府在负责宏观层面的同时对微观层面也不放手。社区治理中应当由非政府组织承担的职能，政府却大包大揽，这样既没有充分利用非政府组织的资源，提高了行政成本，又降低了社区服务效率。

（3）法律制度不够完善。我国非政府组织参与社区治理的法律法规不健全，目前只有三个与非政府组织相关的登记管理条例。立法层次较低，缺乏权威性，各类法律法规之间衔接不配套，缺乏具体的可操作性的规范。没有法律来确定非政府组织参与社区治理的合法定位，无法保障非政府组织参与社区治理的合法权益。在非政府组织参与社区治理的具体执行过程中缺乏可依据的可操作性的具体规范。

（二）非政府组织参与社区治理中的内在管理因素

（1）资金缺乏。社区非政府组织的资金来源主要包括政府拨款，社会募集和政府购买服务所得。我国财政预算很少为非政府组织设置专项资金，加之，非政府组织对募集来的社会资金管理不当，资金使用情况公开不及时，透明度低，导致难以募集到社会资金。另外，我国政府还未大面积实施向社区非政府组织购买公共服务的政策，使社区非政府组织失去了筹集资金，发展壮大的一种重要途径。而资金的缺乏是造成非政府组织缺乏独立性和对政府依赖的重要因素。

（2）缺乏专业性技术人才。专门性技术人才是发展社区非政府组织，提高社区服务水平的关键因素。而由于薪资较低，社会认可度低等原因，社区的非政府组织对专门性技术人才的吸引力较低。当前，我国社区非政府组织的人员构成现状是志愿者占绝大比例，专职人员较少甚至没有。据清华NGO研究所统计，6．9%的非政府组织没有专职人员；33．5%的非政府组织专职人员为1～4人；38%的非政府组织的专职人员为5～9人；44．3%的非政府组织兼职人员为1～4人。而专职人员中从年龄结构上来分析，年龄在15－39岁之间非政府组织专职人员比例仅占9．2%。从专职人员的学历水平上看，71%的非政府组织专职人员是大专及以下水平。缺少专门性技术人才严重阻碍了社区非政府组织的发展壮大。

（3）缺乏有效的内部运行机制。根据志愿者失灵理论，由于非政府组织具有公益性的典型特点，所以非政府组织管理者不会像企业管理者一样考核社区非政府组织专职人员，尤其是志愿者的工作绩效考核难度较大。加之，考核标准很难量化确定，增加了考核难度。公益性应该成为了内部管理松散的理由，缺乏激励性机制。

四、解决对策

鉴于我国非政府组织参与社区治理的现状，结合我国简政放权，变政府主导为积极培育引导非政府组织发展的要求，从外在环境和内在管理两个方面提出解决非政府组织参与社区治理难题的解决对策。

（一）外在环境

（1）培养社区居民公民意识。政府应当加强宣传，使公民增加社区认同感，自觉参与到社区治理中来，发挥非政府组织的凝聚作用。使社区居民自觉自愿地以主人公的身份加入到社区发展中，为社区贡献力量。

（2）治理主体创新。政府与非政府组织在参与社区治理过程中应该是平等交流，共同协作。即政府一方面培育非政府组织，一方面让渡权利，使非政府组织逐步成为社区治理的主体。在制定决策时，政府应该与非政府组织平等协作，共同承担社区治理主体。在实施决策时，政府应该把属于社会的权利交由非政府组织，由其负责具体的执行。

（3）法律制度保障。我国目前只有三个关于非政府组织的条例，立法层次较低，权威性较差严重阻碍了非政府组织参与社区治理的进程。应该提高关于非政府组织的立法层次，增强权威性，另外要注重法律法规之间的衔接，制定具体的可操作性的法规，使非政府组织参与社区治理的过程有法可依，有具体的规范用来指导参与治理的过程。

（二）内在管理

（1）增加资金筹集渠道。首先应当建立购买服务机制。社区治理服务项目可分为公益性项目和非公益性项目。对于公益性项目，政府出资，鉴于非政府组织的公益性特点，应尽可能向非政府组织购买；对于非公益项目，可以采用非政府组织和市场竞争性购买服务机制，这样不仅可以提升社区服务的水平，提高效率，也有利于激发非政府组织的动力，加快其发展壮大的速度。再者，增加财政部门的预算，提高政府资助力度；其次，非政府组织是非营利性的组织，应给与税收减免优惠，使其把更多的资金投入到组织的发展壮大上来；增加非政府组织用于社区治理项目的银行贷款，为非政府组织的发展提供资金支持；另外，美国的社区基金会在社区治理中的关键作用为我国社区资金筹集提供了很好的范例。

（2）人员构成体制创新。根据深圳市非政府组织“社工＋义工”成功的治理模式，吸纳社会技术人才加入非政府组织社区治理是重要的突破点。专门性的技术人才可以提高非政府组织的服务水平，采用社工考试制度，达到考核要求的人员可以取得社工证。得到社会的认可。每个社区设置社区服务中心，根据具体的情况设置社工岗位，每个街道设置街道非政府组织联络员，负责及时把公民的需求汇报给社区治理机构。

（3）考核评价机制。对参与社区治理的非政府组织每年进行年检，建立信用评价机制，并及时把信用评价结果公布于社会。对评价不合格者取消提供社区服务的资格。采取定期与不定期相结合的财务审计制度，对非政府组织的经费利用情况进行审核。建立月度和年度考核相结合制度，激励工作人员提高工作效率。

五、结语

在“小政府，大社会”的背景下，以政府失灵理论理论为依据，政府让渡空间和权利，并培育非政府组织的发展，为非政府组织发展壮大并参与到城市社区治理中提供了良好的条件。随着非政府组织在社区治理中主体地位的不断提高，及实地发现非政府组织参与社区治理的问题并找出相应的解决对策，对于我国未来的社区治理具有非常重要的指导意义，是转型期的中国面对的重要课题，有待进一步深入研究。

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