新《预算法》：着力加强人大对政府预算全方位的审查监督

朱大旗

一、问题的源起

在现代国家治理中，政府预算作为有别于企业、家庭、个人等“私人”预算的公共预算，是对一国公共财政收入、支出的全面预估、统筹和择优抉择，是 “受民众之托、代民众理财”的公共选择行为。政府预算运行的好坏不仅事关国家机器能否正常运转、国家政治是否清明，关系到国家财政的稳健和宏观经济的稳定，关系到国家治理体系和治理能力现代化，更直接关系着一国民众的生活福祉和整个社会的和谐安定。从人民主权理念、从公共财政是一种服从和服务于市场经济的财政模式因而本质上是要服务于市场的最终主体人民大众的需要来看，政府预算的最终目的归根到底是要保障公共财政收入的来源者暨公共财政支出的受益人——广大的纳税人——的财政利益最大化，保障人民大众—的公共财政福利和社会公共需要最大化、最优化的实现。[1]

为确保政府预算最终目的的实现，现代民主法治国家大多建立了对政府预算全过程的监督、控制和保障体系，完善了相应的政府预算审查监督法律制度。从国际社会预算监督实践的总体情况来看，政府预算监督根据监督主体的不同一般包括立法机关的立法监督、行政部门的内部监督、司法机关的审判监督以及作为政府预算最高主权者——人民大众——的社会监督。监督的内容则涵盖政府公共财政收支活动的各个层面。在我国，人们过去习惯于认为政府预算监督就是指财政部门对政府财政收支活动实施的专门监督，相应的政府预算监督管理改革的重点更多地停留于行政体系内部、停留在技术性管理规范的完善层面，但其实施效果总体上不尽如人意。事实上，从政府公共财政资金的来源及其分配、使用的最终目的(追求社会公共需要、公共财政福利最大化) 来看，政府预算监督的最高主体、最终话语者当为一国的纳税人，也即全体国民或曰人民大众。而其监督的对象、监督的核心当属对财政预算资金分配、使用产生最直接影响的行政部门所实施的预算编制和预算执行行为。但是，在现代政府公共管理职能不断扩张、财政收支范围日益扩大、预算内容日趋复杂的情况下，一般社会大众对财政预算的监督显然力不从心。因此，在现代国家治理中，社会大众除保留广泛的公共财政预算知情权、重大公共收支行为的投票决策权[注]例如，在瑞典，虽然有政府、有议会，但是人民从未让渡征税权。新增税种、改变税种、加税等，议会只有提出动议的权力，必须付诸全民公决方可决定。1993年11月瑞士举行全民公决，通过了自1995年起以增值税(TVA)取代营业税的法案。、检举控告权和一定程度的财政预算过程的参与权外，更多的是通过其选举的代表——代议机构(权力机构) 及其专门(工作) 机构——来行使日常的、专业化的监督权[1]，也即主要通过间接民主、代议制民主加以实施和实现。

因此，立足于我国的现实国情，借鉴他国经验，完善各级人大及其常委会对政府预算全方位(全面性、全过程) 的审查、监督制度就成为我国修订《预算法》，“实施全面规范、公开透明的预算制度”、“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”[2]改革的重中之重、当务之急。

二、加强人大对政府预算全方位审查监督的目的

对政府预算进行审查、监督，是我国《宪法》、《预算法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》等[3][4][5][6]法律赋予各级人大及其常设机关(常委会) 的职权，其目的在于保障国家的最高主权者——人民大众——依照法律规定，通过其选举的代表规范、控制和监督政府的财政收支行为，以确保财政收支规模科学适度、财政收入课赋公平合理、财政资金支出使用公正有效，保障公共产品和公共服务的提供，进而保证人民大众的公共财政福利和社会公共需要能够得到最大化的实现。

政府预算作为现代公共财政制度的核心内容，是弥补市场失灵、服务于社会公共需要的公共预算。它是对某一特定期间政府收入和支出的预先估算，是由众多法定主体依法定职权、按法定程序和规则编制、审查和批准的政府年度财政收支计划，是统筹可得公共经济资源(即财政收入) 在潜在的支出项目中权衡、抉择以求社会公共需要最大化实现的公共选择行为。这种选择，从表象上看体现为经中央或地方立法机构审议批准的一系列静态纸面预算文件，是按一定标准分门别类地列入了政府财政收入和财政支出的特定表格及相应文字说明； 而从实质内容审视则体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态决策过程。[7]政府预算的编制、审批是对政府财政收支计划的安排，预算的执行是对财政收入的筹集和支出的使用，财政决算是对预算执行情况的总结，预算的调整与监督则是对预算编制、执行的调适、变更与监控、纠正。对政府预算的理解必须从静态的纸面形式和动态的活动过程两方面来整体把握，否则就有可能流于片面。[1]因为，如果没有全面编列的纸面预算及其执行结果的公布与公开，没有人民大众及其代表对预算收支编制的科学性、合理性、公平性加以全面掌控，没有人民大众及其代表对预算执行过程的合法性与执行结果的真实性、效益性加以审查、评价与监督、问责，列示于纸面的静态的收支项目和数字又有何价值和意义? 相反，正是借助于纸面预算的全面编列和人民大众尤其是其代表对预算过程的全面审查、监督和控制，现代国家政府公共预算的授权和财政问责功能、总额控制功能、优化配置功能、运作效率功能等四大基本功能才能得以有效实现。[8]

因此，各级人大及其常委会作为人民的代表对政府预算实施全方位的审查、监督，或称全口径、全面性、完整性预算管理，其实质要义是指政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实施规范化、法治化的动态管理、监督和控制。换言之，各级人大对政府预算全方位的审查、监督，不仅要求将政府的全部财政收支技术性地、规则性地列示于统一的静态预算文件，其更深层的要义在于要借由动态的预算过程将政府的一切财政收支活动纳入规范化、法治化的轨道，纳入人民大众及其代表(人大) 的监控视野，实现现代民主法治国家的最高主权者、预算资金的来源者暨预算支出的受益者——人民大众——对政府财政收支活动的直接或者间接的参与、控制和监督，实现现代国家的公共财政暨公共政策治理，进而实现对政府施政范围、施政方向和具体施政行为的规范和控制[注]有关“预算的实质要义是规范、控制和监督政府行为”的论述可参见朱大旗：《实现公共需要最大化》，载《中国改革》2010年第4期；朱大旗：《预算法修订应特别关注五大问题》，载《法治周末》2010年4月8日；刘剑文：《预算的实质是要控制政府的行为》，载《法学》2011年第11期。，保证政府施政行为不越位、不缺位，保障政府公共预算委托人暨受益者——人民大众——的公共财政福利最大化、最优化实现。[9]

为此，要真正实现各级人大对政府预算全方位的审查监督，就必须高度重视和依法确立预算的全面性、完整性原则，同时对此原则又绝不能仅仅从静态的纸面来理解，而是更应从人民大众及其代表是否能够切实对整个预算过程实施规范化、法治化的动态监督和控制来予以评断，应从政府预算“静态纸面编列全面”与“动态过程监控完整”来全面把握这一原则，并据此统筹设计，改革和完善我国相关的预算审查、批准和监督方面的具体制度。[10]

三、我国预算审查监督的制度实践及存在的问题

对政府预算的全面性、完整性管理，不仅是国际货币基金组织向我国政府推荐的预算法的10大良好原则的重要内容[注]国际货币基金组织财政事务司在其向中国政府提交的《中华人民共和国预算法课题研究报告》中推荐的预算法的10 大良好原则，包括(1) 权威原则；(2)责任原则；(3)透明原则；(4)年度原则；(5)广泛原则；(6)单一原则；(7)细化原则；(8)平衡原则；(9)稳定或可预见原则；(10)绩效原则。笔者认为，全面性、完整性预算管理原则实际上涵盖了这10 大良好原则中两大原则的内容，即“(5)广泛原则:所有的财政流都以总额的方式体现在预算中，支出不冲减收入，没有在预算之外发生的财政活动;(6)单一原则:预算代表的和批准的是同一时限内的所有收入和支出，通常也只有一个预算文本。”参见国际货币基金组织财政事务司 : 《中华人民共和国预算法课题研究报告》，载预算法( 修订) 起草工作小组编 : 《中外专家学者预算法研究》 ( 内部资料) ，185 页。，是2004 年经济合作组织(OECD组织)推崇的现代预算的10大原则之一[注]这10条原则是 OECD( 2004)组织在对各成员国预算立法体系及其变革进行详细比较、梳理后，就现代各国制定预算法体系的原则给出的推荐性意见，其内容分别是授权原则、以年度为基础原则、全面性原则、一致性原则、严格性原则、平衡预算原则、可问责性原则、公开透明原则、稳定性原则、绩效原则。其中尤以授权原则、全面性原则、可问责原则最为重要，属于应当被写入各国宪法的预算原则。，更是国际上众多市场经济国家的预算法治实践。如英国早在1866 年实施《国库和审计部法》时即要求所有政府收入都应进入统一的基金，而该基金的所有支付均需经立法机关批准拨款。在美国，1787 年通过的《宪法》第1 条第9 款第6 项将一切公款支出的拨款权赋予了国会；1921年的《预算和审计法案》正式规定了预算过程、创设了总统预算局，要求总统及预算局负责制定完整的政府年度预算，并经特定的程序提交给国会。而从1968 年起，约翰逊总统依据总体预算概念委员会“编制一个单一的、统一的联邦预算”的建议，将包括社会保障在内的所有信托基金包含在1969 财年的“统一预算”中，自此编制统一预算在美国成为惯例。在德国，1945 年公布、2001 年修订的《联邦德国基本法》第110 条第1 款规定: “联邦之一切收支应编入预算案。”1968 年通过的《德国联邦和各州预算法律基本原则的法律》第8 条和《德国联邦预算法》第11 条均规定了完整性和统一性原则，即：每个预算年度均应编制预算案；预算案应包括该预算年度的所有预期收入、所有预计应给付的支出和所有预计必需的债务授权。在日本，1947 年3 月通过的《日本财政法》第14条明确规定，“所有财政收入与财政支出都必须编入预算”，即使是皇室费用也必须列入预算，而且这些年度预算必须由内阁向国会提出并经其审议通过；预算预备费的设置须依国会决议，预备费之支出须事后取得国会的承认，处理国家财政的权限必须根据国会的决议行使之等。[注]前列具体内容请依次参见1946 年通过的《日本国宪法》第88 条、第86 条、 87 条、第83 条的规定。此外，芬兰、希腊、西班牙等国的宪法也都明确规定政府的一切收支必须列入年度预算，接受议会的审议批准。从上述各国的立法规定可见，预算的全面性、完整性原则不仅仅是一国财政法、预算法规定的内容，在很多国家它还是该国宪法所确定的宪制原则。

在我国，虽然从制度规定上看，依据《宪法》、《预算法》、《立法法》和《各级人大常委会监督法》等法律，我国各级人大及其常委会也拥有年度预算草案、预算执行情况报告的审查权、批准权，预算调整方案和决算的审查权、批准权，对预算执行的监督权( 包括听取和审议预算的执行情况报告、审计工作报告等) ，财政和税收的基本制度的立法保留权，对与宪法、法律相抵触的有关预算、决算行政法规、决定、命令和地方性法规、决议的撤销权，听取和审议政府专项报告权，询问和质询权，等等，可以说在法律制度架构中作为国家权力机关的人大基本上具有了预算中的最高决策权，处于预算主体中的至高地位。但是，权力的规定是一回事，而权力能否在预算实践中实施和实现则是另一回事。因为预算审查权、监督权的实施、实现还受着一系列要素的制约，那就是观念、能力和包括时间资源在内的程序。[1]

长期以来，我国由于深受计划经济和国家主体分配论思想的影响，财政领域的国家中心主义、预算管理工具论观念盛行，缺乏对在市场经济体制条件下政府预算应是公共预算、民主预算、法治预算的清醒认识，缺乏对现代预算不仅仅是政府管理社会的工具更应是民众及其代表管理政府财政收支行为( 及其反映的施政行为) 的工具的清醒认识，加上我国现行各级人大及其常委会的人员构成、会期制度、辅助机构设置状况等方面原因导致的权力机关预决算立法、审查、审议、批准能力的严重不足，特别是作为我国根本法的现行《宪法》和作为预算基本法律的《预算法》未能明确规定预算管理的完整性原则及相应的全口径政府预算体系等，导致在《预算法》中有关预算编制、审查、批准、执行、调整、决算等预算程序在制度设计上更多地凸显了政府的行政主导，而民众及其代表——人大——对预算的全方位、全过程的监督控制的细化规定及相应的组织保障则明显不足。[注]具体体现为：我国2008年10月28日通过、自2009年5月1日起施行的《企业国有资产法》虽然以专章第六章规定了国有资本经营预算制度的建立、编制内容、编制原则、编制机构、报请人大批准等，但因其第62条规定“国有资本经营预算管理的具体办法和实施步骤，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案”，从而在实际试行国有资本经营预算期间，各级财政部门商国资监管、发展改革等部门编制国有资本经营预算草案，报经本级政府批准后下达各预算单位。各预算单位具体下达所监管( 或所属) 企业的预算，抄送同级财政部门备案，进而使国有资本经营预算脱离了人大的监管。而在社会保险预算、决算草案的编制、审核和批准方面，虽然依据 2010年10月28 日通过的《社会保险法》第 67条的规定，要“依照法律和国务院规定执行”，但由于国家权力机关并没有制定相应的法律，实践中是依据国务院2010 年 1 月2 日发布的《关于试行社会保险基金预算的意见》在行政体系内部进行的。

在预算实践中，我国1995 年生效的《预算法》及《预算法实施条例》要求按“政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”编制复式预算的规定并未得到全面实行，有的已经实行的内容也与原初设计出现了较大背离。总体情况是：我国较为规范地编制了完全预算管理意义上的政府一般公共预算、纳入财政管理视野的非完全预算管理的政府性基金预算及中央政府预算中的债务预算，而国有资本运营预算( 即原规定的国有资产经营预算) 于2008 年才开始试编，社会保险( 障) 预算的编制在2009 年刚刚起步探索，且后两者只在行政系统内部运作而并未纳入立法机关的监督和审议批准范围。[注]突出表现在全国人大及其常委会曾对国务院先后作了两次税收立法方面的授权，一次是 1984 年 9 月《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》(目前该决定已经废止) ;另一次是1985 年4 月《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》(目前该决定依然有效)。正是依据这两次授权， 国务院先后制定了众多的税收条例草案和税收暂行条例，作为我国财政预算最基本收入——税收——的征管依据。而 1993 年12 月发布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》更以决定的形式，就包括税收立法权在内的有关中央和地方之间的事权、财权、财力等根本财政管理体制问题做出了规定。2000 年发布实施的《立法法》，其第 8 条虽然明确规定有关“财政、税收的基本制度事项”只能制定法律，但依该法第9 条的规定，该等事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。但因授权决定的目的、范围并不明确，实践中形同对国务院的空白授权。而国务院又往往将这些权力转授给其他政府部门、地方政府行使。2015年3月修订通过的《立法法》虽然在第8条第9项、第6项重申了财政、税收基本制度应该法定并对税收法定做了相对细化的规定，同时在第10条授权立法方面从“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则”等施加了限制，但其具体实施效果仍然有待观察。我们的财政、税收基本制度立法空白授权给行政部门，我国政府部门较为普遍地存在预算外资金、制度外“小金库”，我们的预算每年有多达四五个月的执行依据空档，我们多达4 万亿元的经济刺激方案的实施、多年来巨额预算超收入的支出使用、政府部门尤其是地方政府的隐性举债等不经人大或其常委会审议批准，凡此种种给非规范的财政收支开启了便利之门。我国预算文件编制的关键时间节点不是由《预算法》直接规定或由权力机关主导确定，而是由《预算法实施条例》规定，预算报批初审的时间依《预算法》第37 条的规定又仅仅只有一个月的时间，预算的审议、批准因时间紧迫只能流于形式。要知道权力的行使必须经由时间、程序过程才能发挥作用，谁掌握了预算审议的关键时程谁才真正掌握了预算的控制权。我国财政部门预算人员有限而又要审核、汇编涉及13 亿人、数以20万亿元计的预算，其编制、汇总的预算文件不可能不粗疏简略。我国各级人大会期很短，代表又为兼职，其常设机构的实质审查、审批权无法律的明确授权，其专门机构、工作机构的人员编制、专业素质又十分有限，因此无能力对预算进行有效的实质审议。我国审计机关最主要的职能是审计政府各部门及下级政府的财政收支，但在组织体制上却要隶属于本级政府首长开展工作，其审计的独立性、公正性不能不令人置疑。

上述种种问题，必然导致预算的全面性、规范性、权威性、严肃性受损，企业、家庭和个人财税负担失真，国家财力分散，预算收支随意，财政资金流失、使用低效、浪费，乃至公款消费、挪用、贪污等腐败现象屡禁不止。这需要我们通过修订完善《预算法》等一系列财政法律，通过相关财政体制机制的配套改革，健全人大对政府预算的全方位审查监督制度，花大力气加以解决。

四、新《预算法》：着力完善和加强人大对政府预算的审查监督制度

事实上，自1995 年《预算法》生效实施以来，特别是1998 年我国明确提出建立“公共财政”目标以后，我国深化财政预算管理体制改革、完善人大对政府预算全方位审查监督制度的步伐就一直未曾停歇。在政策层面，2003 年党的十六届三中全会首次明确提出了“实行全口径预算管理”、“加强各级人大对本级政府预算的审查和监督”的改革目标；党的十七大报告进一步提出“深化预算制度改革，强化预算管理”；党的十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”；党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又明确提出“改进预算管理制度”、“加强人大预算决算审查监督职能”的要求，这为我国加快推进全口径预算决算改革奠定了政策目标和前进方向，也为强化人大对所有政府预算收支行为的审查监督提供了法治化契机。而在改革实践层面，1999 年我国试编部门预算、《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》发布实施，2001 年实施国库集中收付、深化“收支两条线管理”改革，2007 年生效实施《各级人民代表大会常务委员会监督法》，2008 年试编国有资本经营预算，2009 开始编制社会保险预算，2011 年起将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理，2013 年全面编制并提请全国人大审议包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径的中央和地方预算草案等，所有这些都深刻表明我国人大对政府预算的全方位审查监督在不断加强[1]。

特别是2014年8月31日，实施将届20载、启动修订也已逾10年的《预算法》修正案(期间两度成立修订起草小组，历经三届人大，启动四次审议)终于获得第十二届全国人大常委会第十次会议以高票审议通过，并自2015年1月1日起施行。至此，作为党的十八届三中全会决定中确立的财税改革三大任务之一、作为财政法律制度核心的预算法制度改革，终于率先破茧，迈出了走向现代公共财政、法治财政的可喜的、难得的一步。本次审议(也是第四次审议)通过的新《预算法》与原《预算法》相比，法律条文从原来的79条增加到101条，增加了22条，合并4条变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除4条，是在总结吸收《预算法》实施近20年的经验特别是新世纪以来财政预算改革成果基础上的一次比较全面系统的修改。其不仅在修订预算法立法宗旨、确立预算公开制度、规范财政转移支付、建立跨年度预算平衡机制[注]有关跨年度预算平衡机制的规定，可参见新《预算法》第12条、第41条、第66条之规定。另外，《预算法》第34条、第35条关于中央、地方举债的规定，事实上也和跨年度预算平衡机制的运作密切相关。、赋予地方政府有限度的发债权、增订民众对预算过程的一定程度参与[注]参见新《预算法》第45条、第91条。、细化预算违法行为的种类及相应法律责任等方面取得了可喜的进步，更在确立预算的全面性完整性原则、着力加强人大对政府预算的审查监督职权方面做出了不少改革性、创新性规定。其主要表现在：

一是规定了“预算全面性完整性原则”，着力将政府全部收支都纳入预算、置于人大审查监督之下。

新《预算法》不仅在第1条立法宗旨中明确规定要“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，而且新增第4条规定:“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”新增第5条规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”同时，删去原《预算法》第76条有关预算外资金管理的特别规定。这四个条文的增删修订，确立了预算管理完整性原则和全口径政府预算体系，从法律规定上消除了政府财政资金预算内资金和预算外资金的区分，为将全部政府收支纳入预算、置于人大审查监督之下奠定了坚实的法律制度基础。

二是通过新《预算法》的明确规定，强化了人大及其常委会对预算编制、执行、调整和决算的全过程监督。

新《预算法》不仅新增第2条明确规定“预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行”，也即强调一切预决算行为应依全国人民代表大会制定、全国人大常委会修订的《预算法》的规定执行，而且在有关预算编制、执行、预算调整、决算、监督等《预算法》各章中均增加或调整了一些规定，以体现各级人大对预算管理全过程、全方位的监督。其突出表现在：

(1)关于预算编制。针对一般公共预算外的三类预算管理相对薄弱、缺乏立法监督的状况，新《预算法》专门增加规定“政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支”、“国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算”、“社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡”(第9、第10、第11条之第2款)等编制原则，以强化对这三类预算编制的规范和约束。同时，新《预算法》还增加规定，要求“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，……按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”，“各级政府依据法定权限做出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中做出相应安排”，“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案”(第32条第1、第2、第3款)，“各级预算收入的编制，应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接，各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列”(第36条)，“各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出，各级一般公共预算支出的编制应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出”(第37条)，“县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达给下级政府。地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算”( 第38 条第2、3款)，等等，对预算收支编制的依据、方法、严格控制和重点安排的预算支出等问题进行了相对明确、细化的规定，强化了人大立法对预算编制的规范和约束，进而防范和避免了各级预算编制过程中的行政恣意。

(2)关于预算审查和批准。新《预算法》增订第46条，规定“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项”。增订政府各级在人大举行会议时，不仅要向大会做预算草案报告，而且要做预算执行情况的报告(第47条)。同时，新订第48条对各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查的内容也做了全面规定。这些规定，对于加强各级人大对政府预算的实质性审查，保证预算的完整、合法、真实、可行、效益，具有非常重要的意义。

(3)关于预算执行和执行过程中的预算调整。针对“预算草案批准前支出安排”中存在的执行依据空挡、现行规定过于抽象的问题[注]1995年1月1日开始实施的原《预算法》第44条规定：“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”，新《预算法》第54条明确规定将“先按照上年同期的预算支出数额安排支出”改为严格控制在“上一年度结转的支出，参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出，法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出”等部分支出，并要求安排这些支出的有关情况应当在年度预算草案的报告中做出说明。关于预算收入的征收，新《预算法》规定“必须依照法律、行政法规的规定”执行，“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”(第55条)，“政府的全部收入应当上缴国家金库”，只有“法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户”(第56条)。关于国库管理，新《预算法》明确规定，“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”(第61条)，“已经缴入国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付。按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理”(第60条)。对于预算年度执行中的超收、结余资金、短收的处理，新《预算法》第66条也做出了明确的规定：“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。”关于预算调整，新《预算法》与原《预算法》的规定相比，不仅扩大并进一步明确了应当报经各级人大常委会批准的预算调整范围( 第67条) ，而且原则规定不得轻易进行预算调整(第68条)，并对政府各级预算调整的程序做出了明确、细化的规定(第69条)。同时强调：“经批准的预算调整方案，各级政府应当严格执行。未经本法第六十九条规定的程序，各级政府不得做出预算调整的决定。”(第70条第1款)这些明确的立法规定，对于规范政府预算执行、强化预算约束、增加预算刚性、严肃预算法纪意义十分深远。

(4)关于决算审查。新《预算法》要求编制决算草案应做到“收支真实”、“决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款”( 第75 条)；明确规定对决算草案应重点审查的内容和结合审计工作报告审查决算草案(第79条)等。这些新增规定对于客观、全面、真实地揭示和反映预算执行情况及其效果，发现和解决预算编制、执行中存在的问题作用重大。

三是各级人大对政府预决算草案的实质审查能力得到加强。

为了克服我国各级人大会期短，人大代表又多为兼职、预决算审查能力不强等方面的问题，保证各级人大预决算审查监督职权的落实，我国新《预算法》较大幅度地增加了人大及其常委会有关专门机构、工作机构对政府预决算初步审查的操作性规定，使其开展的审查有法可依、有法律的明确授权。如新《预算法》增订第22 条明确了各级人大有关专门委员会、常委会有关工作机构有权对预算草案初步方案及上一年预算执行情况、预算调整初步方案和决算草案进行初步审查，提出初步审查意见，要求政府财政部门研究处理并反馈意见；并在第44条、第69 条、第78条等条文中，分别明确规定各级政府财政部门向人大或者人大常委会相关专门机构、工作机构报送预算草案初步方案、预算调整初步方案和决算草案等的时间，尤其将财政部向全国人大财经委报送预算草案初步方案的时间由提前一个月修改为提前45天，使各级人大及其常委会对政府预决算的审查监督职权得到了相对具体的落实，各级人大对政府预算进行实质性审查迈出了很有意义的一步。

四是细化、明确了预算违法行为的种类，强化预算法律责任追究。

我国原《预算法》关于预算违法行为责任追究的条款只有寥寥三条，预算违法行为种类规定过于抽象简单、预算违法行为责任形式单一(仅为行政责任) 且过轻，实践中更多的预算违法行为的查处是依照低位阶的《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行的。这种状况使得对预算违法行为惩处的威慑性不够、责任追究又总体上停留在行政体系内部，人大及其常委会对预算审查、监督的权威性、有效性未能借助于相应的法律责任设定、责任惩处追究机制加以确立。而新《预算法》与原《预算法》相比，不仅从形式上看关于法律责任的规定由原来的三条增加到了五条，从实质内容而言，其也克服了原《预算法》法律责任规定过于抽象、难于执行的弊病，非常明确地规定了预算违法行为的种类(总体上涵盖了财政预算收支活动的各个层面)，同时相应细化了预算违法行为的行政责任种类，新增了严重预算违法行为构成犯罪的应依法追究刑事责任的规定。这种由国家权力机关立法来明确规定预算违法行为种类及其相应法律责任的做法，与原来主要依赖《财政违法行为处罚处分条例》等低位阶行政法规、部门规章相比，其权威性、严肃性、可预测性都大为提高，有利于《预算法》的规定在预算实践中贯彻落实，切实加强了权力机关意志对预算行为的规范和约束。

五、落实新《预算法》关于人大对政府预算审查监督制度规定应进一步解决的问题

新《预算法》的上述修订内容，改革方向无疑是正确的，具体制度规定也具有较好的现实针对性。唯从进一步落实和完善我国各级人大对政府预算的全方位审查监督考量，我国《预算法》的未来修订及相关改革实践还应重点解决以下问题。

一是预算编制的全面性、完整性的规定仍应进一步细化和完善，预算编制部门应予以大力充实和加强。预算编制的完整、准确、真实、统一是实施有效的预算审查监督的重要前提和基础，与全面预算审查监督是相辅相成的。我国新《预算法》虽然在预算编制规定方面取得了长足的进步，但严格说来这些规定主要是针对最狭义的一般公共预算编制而言的，而对于我国现已数额巨大的政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，其收支范围按照新《预算法》第28条规定仍然可依规范性很弱的“国务院的规定”执行(这也与《立法法》规定相悖)，其具体的编制、执行和实施步骤在法律层面仍然形同空白，这实际上仍然存在使这三类预算有游离于人大监督之外的制度性风险。再加上我国新《预算法》对预算编制的时间缺乏规定，各部门、各单位在预算实践中编制预算草案往往只有很短的时间，我国财政部门审核、汇编预算的人员又非常有限，所以政府提交给人大审查监督的预算草案简陋粗疏也就可以想见。对此，我们需要进一步细化各类预算编制的具体程序和规则，延长预算编制周期，大力充实现有预算汇编部门力量，最好是新设专门预算编制部门。笔者建议在国务院成立正部级的行政管理与预算编制办公室，在各预算部门亦成立相应的预算编制办公室，在总理、各部门负责人的直接领导下开展工作。预算编制办公室应实行公务员和专业技术人员相结合的管理制度，以吸引优秀专门人才。同时，为做好财经规划和预算工作的组织协调，建议成立国务院财经规划和审核委员会作为跨部委的财政预算决策协调机构，其职责是规划中长期总体财经政策、确定跨年度和年度财政预算整体方针和方案、审查各预算部门预算草案、在特别情况下协调部门预算编制工作。

二是各级人大对预决算实质审查规定的相关配套制度仍然有待改革和完善。新《预算法》新增了不少规定，诸如要求报送各级人大审查和批准的预算草案应当细化；人大有关专门委员会、常委会有关工作机构对预算草案初步方案、调整预算初步方案、决算草案初步方案提前审查，提出初步审查意见，要求政府财政部门研究处理并反馈意见；结合审计报告审查决算等。这为各级人大及其常委会克服会期短、代表审查能力不足而又需要实质审查预决算草案提供了较为现实的解决办法。但现实存在的问题是，我国各级人大财经专门委员会和常委会有关预算工作机构的人员职数很少、职权任务过重、预决算审查能力严重不足。对此，建议在各级人大新设预算委员会专司预决算草案审查、审议、监督、绩效评价等方面的工作，同时，应大力充实现有各级人大常委会预算工作机构中的专业人员，增强其预决算审查、政策分析的能力。另外，本应作为人大重要依靠力量的预决算专业审查机构——国家审计机关——在我国现行体制上却隶属于政府，这让各级人大对预决算草案的实质审查深受影响，与国际上较为通行的惯例是隶属于国会或直接对法律负责也相左，从长远发展看我国应将审计机关改属人大，但这需要修改我国《宪法》、《审计法》等法律的相关规定。

三是应加快财政、预算、税收等财税立法步伐，提高立法层次，切实实现人大及其常委会对预算全过程的立法监督。立法监督是人大对政府预算全方位审查监督中十分重要甚至可以说是最重要的一环，只有健全和完善了财政、预算、税收、公债、规费等方面的法律法规，减少对政府部门立法的空白授权、概括授权，真正做到财政、税收事项的“法律保留”与“法律优位”(即落实“财政、税收法定原则”)，确立财税法律的权威，才有可能切实实现预算编制、执行、监督、责任追究等严格依法进行，才有可能把人大及其所代表的人民的意志贯穿在整个预算过程的始终，保障人民大众的公共需要最大化实现。我国目前财税、预算领域立法薄弱，高层次法律屈指可数，许多财税、预算方面的事项通过行政法规、行政决定、部门规章甚至更低层次的非规范性文件来规定，政府财政预算收支活动处于极不规范、极不稳定的状态，大量政府收支游离于人大预算监督之外，私人部门的财产权保障、老百姓的福利处于很不稳定的状态，对此我们必须抓紧改变。从人大代表的兼职性与非专业性状况短期内不可能发生根本改变的现实国情出发，从人大收回财税领域空白授权立法的现实需要考虑，要想加快财税预算立法步伐、提高立法层次，比较可行的途径是在全国人大增设(或者说从财经委分拆)一个专门委员会——公共收入委员会，广泛吸收全国人大代表中经验丰富的老领导和财政、税收、预算、法律、会计等专业领域的专家，专司财税立法工作，与法律委员会等其他专门委员会相配合，切实加强财政、税收、公债、规费、福利彩票等方面法律的研拟工作，强化财税薄弱环节立法，进而为各级人大及其常委会加强对政府预算决算的全面审查监督提供坚实的法律制度基础。

四是引入公民参与预算，强化公民对政府公共收支的社会监督以及对人大履职的再监督。现代预算是公共预算、民主预算，赋予公民对预算结果享有知情权、对预算决策过程享有一定形式和程度的参与权，不仅是预算民主( 直接民主) 的逻辑必然，也是克服代议制民主弊端( 即在间接民主中公民个人能力不能得到充分发挥、代议者人大代表有可能怠于行使或者滥用预算权力) 的现实需要，这不仅有利于公民直接监督政府的公共收支行为，而且可以通过对监督者人大的再监督督促其切实履行审查监督的职责。这在我国当前各级人大预算监督普遍乏力的情况下尤其具有重要的现实意义。我国新《预算法》第14 条增订的“预算公开制度”、第45条增订的“基层人大审查预算草案前听取选民和社会各界意见制度”、第91条增订的“公民、法人对预算违法行为的检举、控告制度”，已经在一定程度上反映了公民对预算的参与。但公民对预算事务的参与不应仅仅停留于“预算结果知情权”、被动听取意见权的浅表层次，而应通过在预算决策、执行与绩效评估过程中安排相应的公众参与制度，如预算征询制度、预算草案会议前公开制度[注]譬如，我国如果能够在各级人大召开会议前一定时间(如一个月)将年度预算草案(不能够公开的部分除外)在各级人大网站上公开以征求意见，则对预算感兴趣的公民、专业人士等可以直接通过网络提出意见(如同对法律草案提出意见一样)，这多少能在一定程度上体现预算直接民主的要求；而我们各级人大代表(他们虽然是各行各业的杰出代表，但其中有的代表对预算并不一定十分熟悉、专业)则可以在会议召开前事先做“功课”，基于预算草案去进行广泛的群众调研、民意座谈、专家论证等，这样在会议进行预算草案审查、审议、批准时才可以真正发表切实、中肯的看法、意见，不至于使各级人大会议对预算草案的审议审批流于形式、流于走过场，才能真正进行实质性预算审查；这样也才能真正凝聚广大人民群众的智慧，代表和反映民众的利益诉求与意愿，切实搞好各级政府预算的审批，人民通过各级人民代表大会制度体现间接民主、管理国家事务的要求也才能得到具体体现和落实。、人大会议旁听制度、预算听证制度、预算绩效公众评价制度、纳税人公益诉讼制度等，来实现社会公众参与预算的程序化、规范化。

五是应当补充预算法律责任种类规定，尤其应当明确预算法律责任追究实施主体、追究机制程序方面的规定，保证预算法律责任追究的落实。如前所述，我国新修订的《预算法》取得的成绩：一是非常明确地规定了预算违法行为的种类，并相应细化了预算违法行为应承担的行政责任；二是新增了严重预算违法行为构成犯罪的应依法追究刑事责任的规定。但其存在的最大问题、最明显的缺失是在预算违法行为行政责任的追责实施主体、追责的程序机制方面没有做出任何相应的规定。这实际上存在预算违法行为法律责任追究尤其是行政法律责任追究不能实施、无从落实的制度性体制性风险。虽有“责任利剑，但无掌剑之人”，要想实现预算行为的规范行使、树立预算法律的权威是无从谈起的。因此，我们有必要通过全国人大常委会制定专门规定，从长远看应通过《预算法》的进一步修订，对此做出完善规定。就责任追究实施主体的确定而言，笔者认为总体原则是由预算违法行为主体的享有直接任免、主管或者监督权力的主体来担任，具体可以做如下设计：对于各预算单位的预算违法行为，可由政府及有关部门(主要是财政部门、审计部门、监察部门和主管部门等)进行追究；对于国库及经理国库的银行的预算违法行为，由政府及有关部门进行追究；对于政府各部门的预算违法行为，由财政部门、审计部门、监察部门根据《预算法》及《中华人民共和国审计法》等有关法律进行追究或建议本级政府予以追究；对于包括政府财政部门、审计部门和监察部门等专门监督部门在内的各级政府部门的预算违法行为，由同级政府进行追究；对各级政府违反预算审查、批准程序等侵犯权力机关职权的预算违法行为，由同级人大及其常委会进行追究，其他预算违法行为由上级政府进行追究，中央政府的预算违法行为由全国人大及其常委会进行追究；对于主管人员和其他直接责任人员预算违法行为的追究，由各级人大及其常委会、各级政府等相应的人员任命机关进行。[11]此外，我们还应在行政责任、刑事责任之外适当增加一些其他形式的责任种类，如经济责任[注]预算法上的经济责任，是指预算法主体在实施预算违法行为并造成相应的经济损害后果时应为赔偿或补偿所承担的责任。我国原《预算法》及修订后的《预算法》中均未规定经济责任，但有学者建议，我国《预算法》的修订中应当引入经济赔偿的责任形式(参见徐孟洲：《论公共财政框架下的(预算法)修订问题》，载《法学家》2004年第5期)。在国外立法实践中，苏联财政法中有赔偿损失的物质利益责任的规定(参见李建英编译：《苏联财政法》，北京，中国财政经济出版社1985年11月第1版，第94页)，其后，俄罗斯也延续了这一做法，在《俄罗斯联邦预算法典》第238条、第239条中规定了拨款单位在拨款不足和拨款延误情况下应承担经济赔偿的责任。此外，经济责任中还可考虑规定罚息、支付违约金等形式。笔者认为，由于很多预算违法行本身带有谋求非法经济利益的动机，对这些违法行为课以经济赔偿等责任形式，既可有效地防止违法行为的发生，又可对不法行为造成的损害结果进行有效补救，其事先防范和事后补救的效果都非常明显。因此，在进一步修订《预算法》时，宜考虑将经济责任这一责任形式纳入预算法律责任体系当中。、 宪治责任[注]预算是现代国家治理的公共平台，是一个有效的宪治改革工具。从财政宪法的视角来看，财政控权为权力制约之本，财政权力监督制度是权力制约宪治体制的核心和关键(参见周刚志：《论公共财政与宪政国家》，北京，北京大学出版社2005年3月第1版，第158页)。因此，许多现代市场经济国家都非常注重从宪治的高度对预算行为进行监督和控制，不当的预算行为甚至可能导致政府或其领导人被弹劾、被要求道歉甚至引咎辞职，而这些正是宪治责任的典型表现。在我国，现行《宪法》、《选举法》等宪法规范中鲜有关于宪治责任的规定，质询、罢免等有关规定也比较笼统、模糊，欠缺对相关事由的制度化规定，其适用也非常有限；对于道歉、弹劾、引咎辞职等责任形式更是缺乏规定。在这样的立法背景下，要对预算违法行为追究宪治责任，显然缺乏规范依据。因为，预算法毕竟并非宪法规范，不可能在其中创设规定宪治责任。如此，则我国当前几无对预算违法行为追究宪治责任的法律空间。但是，随着民主法治观念的普及和我国宪政的发展，随着财政立宪主义的盛行，我国未来宪治责任立法与实践之发展也是必然趋势。党的十七大报告即明确提出，我国要健全质询、问责、引咎辞职、罢免等制度。因此，通过修订《宪法》、通过进一步修订《预算法》，将宪治责任纳入预算法律责任体系的范畴之内，也并非遥不可及之事(参见朱大旗、何遐祥：《预算法律责任探析》，载《法学家》2008年第5期)。。另外，在《预算法》的进一步修订中还可根据预算违法行为的具体形式对其相应责任种类进行创新。如针对不按用途支出和使用预算资金、骗取预算资金、不足额上缴或拨付预算资金等违法行为，采取核减或停止划拨预算资金、返还预算资金[注]在我国，国务院1991年10月发布的《国家预算管理条例》第71条至第73条即有对特定违法行为要求清还违法所得、追回被侵占的国家资金的规定。但该规定比较模糊、笼统，未来我国《预算法》的进一步修订中可考虑此一制度渊源，并对其以规范的法律责任形式加以确认和完善。、补足预算资金等责任形式。