“村改居”社区秩序如何重建？——基于苏南的调查

吕青

（江南大学法学院，江苏无锡214122）

“村改居”社区秩序如何重建？——基于苏南的调查

吕青

（江南大学法学院，江苏无锡214122）

[摘要]因撤“村”建“居”，不仅使农村社区原来调节村民之间关系的非正式制度发生断裂，也使各种矛盾在新社区集中爆发，社区表现为无序状态，居民对政府的不信任影响其权威，复杂人口的不同利益诉求使社区团结难以实现，居民对社区的认同感缺乏使社区整合存在困难。面对无序的社区，在全能政府的社会大背景下，政府按照自上而下的行政逻辑构建出社区秩序，社区管理体制与社区秩序得以互构，然而，此种秩序构建依赖政府大量的投入，居民处于被动状态，很难持续，改革势在必行。目前，“村改居”社区开始了自下而上秩序构建的探索，它是社区内部力量成长和国家社会治理大背景要求共同作用的结果，初见成效。然而，其最终成功与否还在于各方力量的成长和博弈，因为社区既是社会的底部又是复杂变迁社会的缩影，其转型不会一蹴而就。

[关键词]社区秩序行政逻辑社会逻辑构建合作

“秩序”，在我国古代汉语中属于伦理行为范畴，“秩”，指人与人之间一般性的规范关系，“序”，指顺序。西晋开始将二者连用，当时是从伦理行为意义和人伦关系来认识，后来该词的含义扩展到社会生活、社会行为方面的规范，也与社会制度相联系。“秩序”，在西方可以从客观规律性方面去理解，也可以从行为的意义、价值、关系、信仰等方面去理解。①杨敏：《社会行动的意义效应》，中国人民大学出版社2005年版，第231页。社会秩序一直以来都是社会学家和一些社会思想家研究的主题之一，形成了结构的与结构功能的两大研究视角。结构的视角将社会秩序看成是社会结构内生的，认为只有社会结构合理，才会形成社会秩序，相反，没有合理结构的社会便不可能有良好的秩序，其只会是矛盾和冲突不断。亚里士多德、孟德斯鸠对此都有论述。结构功能视角则将社会秩序看成是社会有机体各部分协调、平衡的结果，各部分都承担相应的功能，为有机体系统的平衡做贡献，由此形成了社会整体结构均衡的结果，如果其中一部分发生变化，就会引起该体系的暂时失衡，带来其他部分乃至整个体系的改变，社会因而需要形成新的平衡，新平衡的形成就意味着新功能的产生。因此，社会秩序是社会结构合理、社会各部分功能协调以及整体功能协调的结果。奥古斯特·孔德、埃米尔·涂尔干、塔尔科特·帕森斯以及默顿等都是结构功能理论的代表人物。

本文探讨的秩序意指社会和谐的秩序状态，亦即一种有规则的状态。社区秩序就是社区共同体在变迁的过程中，其内部的各个方面或社区居民活动、相互关系的各个方面相对平衡、稳定与和谐的状况，也是社区共同体存在的一般正常状况。从这个视角分析，“村改居”社区在居民身份转变、土地所有权转变、集体经济管理方式转变、管理体制转变的过程中①李志刚、于涛方、魏立华、张敏：《快速城市化下“转型社区”的社区转型研究》，《城市发展研究》2007第5期。存在内部关系的巨大变化，其平衡、稳定与和谐状况遭到破坏，表现为秩序的断裂与失序状况。②吕青：《“村改居”社区秩序：断裂、失序与重建》，《甘肃社会科学》2015年第3期。

一、从“村”到“居”的秩序断裂

快速城市化中“村”的消失意味着原有村庄的平衡状态被打破，那种基于共同价值的由同质人口组成的富有人情味的、守望相助的“共同体”被拆散，原来调节村民之间权力、义务和日常生活的非正式制度发生断裂，现代化、市场化和城市化过程中的负面因素在“村改居”社区显现，矛盾集中爆发。我们看到在这些社区基于共享性道德的秩序失去了根基、流动使守望相助不再可能，市场摧毁了共同体及其规则，秩序变得混乱。

1.征地拆迁及由此引发的信任危机

拆迁是中国市场化过程中地方政府的主动参与，绝大多数地方政府将撤“村”建“居”作为推动城乡一体化、城镇化和新农村建设的重要任务来抓，确实，村“改”居在短时间内提高了苏南等地的城市化水平，但是在实施过程中，由于地方政府实际上是作为市场主体参与其中，得到了“好处”，增加了地方财政收入，扩大了自己的行动能力和利益，这样，政府就与开发商站在一起成为强者，将其触角伸向市场和社会的各个角落，伸向处于弱者地位的村民，其结果是造成村民对政府的不信任甚至敌视。笔者调查的T村在20世纪末期曾经是苏南乡镇企业发达、经济富裕的“亿元”村，前几年征地后成为有名的贫困薄弱村，征地后村民极度不信任政府，他们认为政府（在村民眼里，以村书记为核心的领导班子就是政府）在其中得到了“好处”（利益），包括与征地和乡镇企业改制相关的“好处”，所以干群关系一度非常紧张。在笔者调查的另外一个H社区，虽然经济状况较好，但社区工作人员坦言，在社区刚成立时，居委会工作人员不敢上门走访，进入小区都有心理压力，因为村民冷嘲热讽、怒目相视的情况时有发生，虽然现在情况有所改变，但是仍然不敢在村民中提及“拆迁”等相关话题，他们认为因为拆迁而积累的矛盾要经过一代人才能逐渐消解。

征地之前，村民的生活也许并不富裕，生活困难之事也会时有发生，但是在一般情况下他们不会埋怨政府或把矛头指向政府，征地拆迁之后的情况就不一样了，他们认为目前的生活困难都是政府造成的，是政府改变了他们的生活，所以，这些由村民变为市民的人对于政府既有不信任、敌视，也有强烈的依赖。

2.撤村合并、人口流动及由此引发的内部秩序混乱

苏南撤村有两种形式，一种是整村拆迁，集中安置，还有一种是拆迁后分散安置。在笔者所调查的苏南地区，以后一种形式居多，新成立社区的人口中既有原村居民也有外村安置在此社区的居民，在这种社区不仅原来村民之间的纠纷调节机制失去了作用，而且新的矛盾冲突也在不同村民之间显现，调节起来难度很大，前述的H社区就如此。

撤村之前，村民之间虽然也有纠纷，但是大多可以通过村庄内部的村干部、族人、有权威的长辈充当调解人和仲裁人加以化解，惯例在其中发挥重要的作用，集中居住后，原来的邻里关系被打散，遇到纠纷时惯例的作用消失，原来的调节机制也起不到太大作用，再加上居民将问题归咎于政府行为，民间自我调节意愿又下降，所以混乱容易产生。

“村改居”社区居住的人口结构较为复杂，流动性较强，一方面表现为原村民的分化上，在城市化和社会的转型过程中，居民分化为不同的层次，收入高的群体大多数移居到附近成熟的商品房小区，融入城市社区，但同时保留原来的“村籍”和集体经济带来的分红，收入较低的居民留在原社区居住，但由于“村改居”社区的房租低，吸引了大量的外来人口居住，有些社区本地人口与外来人口严重倒挂，如笔者调查的S社区就是如此，在这类社区产生的新矛盾是本地人不接受外地人，认为他们“脏、乱、差”，在屋内乱拉电线，存在安全隐患，外地人很难认同融入社区。社区居民交往少，社区内部不同群体之间存在界限，本地人与外地人、不同地域的外地人之间交往的频度和深度都比较低，容易造成社区公共空间的紧张和生活共同体意义的缺失。

3.城市生活不良及由此引发的认同危机

因征地、拆迁而住进新社区的居民，虽然已是城市户口的居民，但他们中的大多数并没有转变原有的行为习惯，心理归属感并未建立，他们常常称自己是“村民”，适应城市生活显得漫长而被动，他们原来的社会关系因为地理空间的转移而被隔断，现有的居住模式又不如过去有利于邻里交往，这样不仅使原有乡土亲情逐渐丧失，也不容易建立新的亲密人际关系，对于社区的认同感自然下降。

居住在“村改居”社区的外来人口，他们有不同的地域观念，疏离感较强，共同关心的话题和利益少，参与社区活动的意识和积极性较差，难以形成对社区的归属感和认同感，城市化与现代化的过程，本来就是利益多元化和个人理性化的发展过程，撤村建居加快了其发展步伐，价值观日益多元化，以“亲情”和“道德”为基础的约束力逐渐减弱，自然会导致社区凝聚力日益涣散，社区的结构性紧张和压力增大。

二、“村改居”社区秩序重建的行政逻辑

面对上述社区的矛盾与问题，苏南“村改居”社区的管理者一开始是在“管控”理念的指导下，依靠行政动员的方式和行政管理的逻辑，自上而下构建社区秩序的。

1.社区的矛盾与困境启动了政府的干预机制

由于在征地、拆迁过程中，政府事先并没有进行充分的调查和研究，村民处于被动状态，没有发言权，他们的生活需求和权益没有得到应该有的尊重，生活出现困难。土地被征用后，一些青壮年劳动力在企业找到了工作，但是一些年龄偏大又无一技之长的人就业较困难，面对自己的困境及赡养老人、抚养子女的困难自然会产生不满情绪，由于他们认为这些困难都是政府造成的，所以“有事找政府”、“有困难怨政府”就成为一些居民的心态和行动逻辑，如T社区的书记说，他来社区（他是征地之后的第五任书记）时感觉压力特别大无法正常工作，居民找书记来就是诉说困难，居民间相互攀比的是如何拿到更多的救助金，找书记来吵闹就是为了得到政府的更多帮助。在这种情况下，政府出面解决居民的困难就成为理所应当之事，久而久之，政府承担无限责任成为社区管理的惯性，政府也因此身陷其中。

就拿物业管理费来说，在“村改居”社区，由居民自己缴纳的物业费占小头（不到总费用的30%），而社区承担了大头（大多由股份合作经济的收益来补给），即便如此，物业费还是收缴困难，居民的理由是他们原来居住在村庄时根本不需缴纳物业费，是政府拆了他们的房子，是政府惹的祸，当然应该由政府承担。而对于物业公司来说似乎也没有好的办法收缴物业费，物业费拖欠影响小区的物业管理，居民怨声载道，事情闹大后还是政府出面干预或兜底补齐拖欠的物业费，久而久之也就形成了恶性循环：居民要求享受好的物业服务却不去履行缴纳物业费的义务，物业公司入不敷出降低服务质量，居民不满意找政府闹，政府兜底解决问题。

M社区是一个非常有秩序的社区，居民的满意度较高。社区工作人员坦言，这个社区全靠有一个好书记，书记兼任村集体经济——股份合作公司的董事长，由于他把股份合作公司经营得好，所以可以拿出较多资金用于社区建设，从补贴物业管理费到给居民办福利，样样都非常到位。不仅如此，这个社区的书记还利用自己的人脉关系拉来企业赞助支持居民搞活动。这个社区就像一个小型的福利社会，社区书记为居民办了许多实事，居民也乐在其中，社区秩序在一个“好”书记的管理下得以建构。苏南许多管理有序的“村改居”社区都与M社区类似，M社区可谓是其中的佼佼者。T社区的管理方式与M社区类似，只是因为T社区长期以来没有一个如此能干又有公心的书记。无论是M社区还是T社区，居民都是被动的，有困难有问题就找政府是他们的行动逻辑，社区书记兜底解决问题也是理所应当。

2.全能政府管控到底的制度依赖强化了由上而下的秩序建构

在一个社区为什么会形成“强政府、弱社会”的行政逻辑，与制度背景分不开。如果采用孙立平、王春光等学者的观点，从改革开放前到现在，我国经历了总体性社会、市场社会和行政社会，在不同社会阶段，资源掌握主体和分配机制不同、解决社会问题的方式也不同，形成了政府、市场、社会三部分不同的互动机制。

在总体社会中，国家掌握着绝大部分稀缺资源，结构性的社会活动空间也被国家垄断，社会各个部分具有高度的关联性；在市场社会中，国家释放出空间，形成新的、自由流动的资源和社会空间，市场成为解决一切问题的手段和“灵丹妙药”；在行政社会，政府弥补自己的空缺，通过行政动员和集中资源的方式缓解社会问题。

总体性社会中，政府是“统分统配”物质资源和全面控制社会生活的“超级管家”，社区仅仅是单位制的补充，居委会则是政府管理、控制非单位人员和地区社会生活的组织。市场社会中，政府放弃了自己本应该承担的公共职责和功能，伴随着下岗工人的大量出现和流动人口的大量涌入，社区的重要性凸显，它由单位制的补充逐渐成为公共服务的重要单元，承接由单位剥离出来的越来越多的事务。行政社会中，国家开始走到了社会建设的前台，并开始了一系列社会新秩序建构的行动，社区成为和谐社会建设的基础，“单位制”式微，使得国家将基层社会治理的重心由单位转向社区，原来的“条条管理”为主逐渐转变为“条块结合，以块为主”，社会管理权限也逐渐下放到处于基层的街道甚至社区，社区开始承担大到维护稳定、综合治理等政府各职能部门延伸下来的工作；小到邻里纠纷调解、生活互助网络建立等解决居民生活问题的工作，社区的职能不断扩大，原来由单位扎口管理的“单位人”越来越多地成为“社会人”。街道办事处作为区政府的派出机构，原来只履行一部分行政职能，但在实际的执行过程中，区政府把经济发展、社会管理等各项任务都下派给街道办事处，使街道办事处成为一个集行政管理、社区治理与服务的综合性机构，区政府的相关职能部门往往把社会建设和社区治理工作直接“二传”给街道，街道面对各自为政的相关职能部门和繁杂的工作难以应付，又将职能直接转移给社区，社区居委会原本是自治机构、受街道指导，在实际中却承担了大量行政职能，自治功能日益萎缩，与街道办事处之间的关系兼有“领导——被领导”和“指导——被指导”关系。社区面对大量繁杂的事务，大多延续了“居委会——典型群众——普通群众”的传统工作路径，从上到下下派完成任务，政府控制到底的制度依赖和行政权力的理性自我扩张都强化了自上而下构建秩序的逻辑。

3.社区管理体制固化了行政管理的逻辑

“村”改“居”之后，社区管理体制发生了变化，传统的农村管理体制是由党组织、村委会和集体经济管理组织三个机构组成，变革后的社区管理体制是由党组织、社区居委会、社区服务中心和集体经济管理组织构成，目前大多数村改居社区成立了社区事务工作站，由其承担政府的公共管理事务，社区居委会在社区独立挂牌，但笔者调查的大多数社区其工作人员是与社区事务工作站交叉任职，两个机构的工作很难分清，所以，如前所述居委会就被赋予了越来越多的行政功能，行政化的特征非常明显。其原本的工作，如按照民主协商的方式，组织居民、代表居民群众管理社区事务等往往被弱化。目前社区较为流行的网格化管理也是在强化行政管理，因为它是从上到下按照政府的规划进行管理，从网格的划分、人员的配备都带有浓厚的行政管理色彩，通过网格化管理将政府的行政管理触角延伸至户，从而固化了社区的行政管理体制，它进一步突出了政府的主导作用，弱化了居民的自治。

依靠行政逻辑，“村改居”社区秩序得以构建，但是这种秩序的构建是建立在政府大量投入的基础上，也是建立在社会力量没有成长的社会基础上，甚至是依靠社区书记强有力的治理能力而实现，政府管控和维持的压力都很大，这种秩序构建模式是否可以持续呢？实事上，无论从大的背景来分析还是从社会内在力量的成长来考量，它都面临着转型。

三、“村改居”社区秩序重构的社会逻辑

1.社会逻辑始于社会治理的大背景

党的十六大以来，加强和创新社会管理和社区治理逐渐成为我们党和政府治国理政的重要任务。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要创新社会治理，要提高社会治理水平，满足和维护广大人民的根本利益，增强社会活力，建设平安中国。①习近平：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月13日。作为基层的社区无疑要承担新的历史使命，即创新社区治理，提高社区治理水平，通过社区治理创新探索社会建设新路径。而社区建设的目的正是要在“单位制”衰落以后达到基层社会的治理与善治。通过社区治理的实践探索解决自主性社会形成以后如何提高政府的行政能力问题；要解决社会组织兴起后如何有序管理社会的问题；要解决社会精英崛起后如何实现社会的公正和正义问题；要解决单位制解体以后居民的参与危机问题。在大的社会治理背景下，各级政府对“村改居”社区治理提出了新要求，无论是发展社会组织的任务，建设社会工作人才队伍的要求，还是社区治理创新的要求都为“村改居”社区探索一种不同于过去行政逻辑的构建社区秩序之道营造出社会条件。

2.创新办法源于社区内在的矛盾与困境

“村改居”社区较城市社区而言，社会矛盾冲突更突出，因为“村改居”社区内部社会结构复杂，人员容易产生分化，利益诉求众多。本地居民的诉求一方面是要求享受与市民的同等待遇，不断提高物质生活水平，享受优质的城市服务；另一方面则要求继续获取集体经济的收益，降低各种服务性的收费。流动人口的诉求是获得同城待遇，解决公共服务均等化的问题。由于“村改居”社区的物业等各项服务与城市社区相比存在较大差异，并不能满足各类居民的需求，居民容易产生怨言。农民身份转变为市民身份，其行为方式转变滞后，容易出现高空抛物、毁坏绿化草坪、乱停车等问题，进而引发居民纠纷；由于流动人口众多，所以不能享受城市基本社会保障、教育、医疗等公共服务的人数居多。这些需求非社区单方面的力量可以解决，解决不好又容易引发社会矛盾，影响社区的安定。另外，不同人群之间利益诉求不同，行为习惯不同也容易产生摩擦和矛盾，这些都对社区管理提出了挑战。

众多矛盾和困境的解决如果只是依赖社区几个工作人员从上到下的管理，肯定是不现实的。所以，如何理顺党务、行政、社区自治、经济管理各系统的相互关系，尤其是发挥社区居民内在的力量参与社区治理，成为摆在社区管理者面前的现实任务。只有形成一种合作共治的格局，才能改变政府身陷其中难以为继的局面，多元力量才有利于满足复杂居民多样化的需求。如T、H等社区已经开始这样的探索。T社区通过成立爱心协会（已注册为社会组织）的方式汇集企业、居民、爱心人士等方面的资源解决困难人群的问题，为60岁以上的老人发放尊老金，通过社会工作者的介入扶助弱势群体，爱心协会的资金来自企业家和社区普通居民的捐赠，爱心协会的作用不仅仅是汇集资源进行社区救助，爱心协会还通过公益活动和爱心救助倡导公益之风，改变社区居民有困难只有找政府的状况，因为爱心协会是在现任居委会书记的积极倡导和行动中成立的，村民与政府之间的关系有所改善。H社区通过成立“同心议事会”、“同心理事会”和“同心自组织”，建立“居民事居民议”、“居民事居民接”和“居民事居民定”的机制，使得原本矛盾重重的社区居民能够坐下来共同商议老年活动室的建造及停车位的设置等问题，居民间之前的吵闹逐渐有所缓和，社区的凝聚力在提高，居民与社区工作人员的关系也逐渐亲近。

要解决“村改居”社区的矛盾和问题，单靠政府是不够的，发展居民自组织，扩大基层自组织的代表性，吸纳本村居民以外的外村居民及流动人口参与，才能减少因分化造成的矛盾。政府的公共服务往往难以满足社区所有居民的需要，所以引进非营利组织参与，为特定人群提供服务必不可少，社区居民的互助服务亦是相当重要。当然，政府需要建设一个与社区内外各种非营利组织进行合作的治理网络。

3.成功与否在于各方力量的成长和博弈

“村改居”社区治理的社会逻辑不是政府一元主体的管制的治理，而是多元主体的合作共治，它是政府与居民对公共生活的合作管理，也是政府部门与私人部门之间的合作互动。它有赖于国家和社会间以及国家、社会内部建立良性的合作机制，这种合作，既是各个主体内部的合作，也是不同主体间的合作；既是政府的行政管理与自治组织的有效衔接，也是政府公共服务与市场服务、志愿服务的协调整合。①赵守飞、谢正富:《合作治理：中国城市社区治理的发展方向》，《河北学刊》2013年第5期。各方合作的基础是各个主体的成长，合作的过程是共治机制的构建过程，也是新秩序的重构过程。

政府要建立制度化的合作机构，改变内部条条分割导致的碎片化状况。这个问题不解决，社区的许多问题都难以解决，如社区缺乏公共活动场所的问题，如流动人口的公共服务问题等仅靠社区自身的力量很难彻底解决，政府职能部门如果只在乎部门利益，有利益就争，有困难就躲，相互之间不能协调合作，那只会使问题越积越多，甚至还会影响社区组织在公民中的公信力。如笔者在社区调查中了解到的居民反映强烈的问题都是社区自身力量无法解决的问题，他们却把矛头指向社区管理者。

从政府内部而言，不仅条条之间合作机制欠缺影响到“村改居”社区的治理，而且政府层级间关系理不顺也影响到社区治理的成效，政府职能部门权大而责小，街道办事处权小责大，本该由职能部门承担的事务，“理所当然”地下派给街道办事处，街道办事处作为“二传手”再下派给居委会，在这种关系网中，社区居委会无法脱身搞自治，而社区工作中的信息采集重复、失真、不能共享，社区上级管理部门职能不分、多头管理等问题都与政府条块分割、各自为政、横向不协调、纵向不畅通有关。所以，要合作共治，首先要在政府内部建立合作机制。

城市化带来了传统关系纽带的断裂，从“村”到“居”，熟人社区变为陌生人的世界，再加上市场经济的影响，人们的个人理性会极度膨胀，只关心自己的事情而不关心公共事务，社区容易呈现出原子化的状态，公共理性会衰落。如何将分散的个体凝聚起来？发展社区草根组织，将分散的个体凝聚起来是路径之一，组织活动可以促进居民之间的交流，有利于建立信任关系，信任是合作的基础，合作机制的建立又能促进社会生活共同体的成长。

“村改居”社区居民的异质化和需求多元化不能只靠政府或社会组织或市场任何一方单独提供，因为其中任何一方都不可能单独拥有足够的资源和能力来解决社区所有的公共问题，所以需要多方的合作，通过各个主体之间交换资源、共享知识和协商合作来解决问题。当然，合作治理也会促使行动主体相互间反复博弈，逐渐建立一种持续的互动关系；在合作治理过程中要通过协商建立一套行为规范来约束行动主体的不合作行为，减少交易成本；合作治理的过程也是行动主体间相互学习、改进先前运行模式、提高适应能力的过程，只有在相互尊重的基础上长期合作才能实现共同利益。

当然，“村改居”社区依据社会逻辑构建秩序的过程还在实践过程中，其中具有许多不确定性和偶然性，它所呈现出来的形态也会各具特色，但是毫无疑问在这个过程中新秩序正在构建。

（责任编辑：徐澍）

How to Reconstruct Order in“Villagers into Neighborhood Committee”Community：Based on the Investigation in South Jiangsu

LV Qing
（School of Law，Jiangnan University，Wuxi 214122，China）

Abstract:Due to the demolition of“village”and house building，the informal institutions used to adjust villager relationships have been broken，and various problems break out in the new community as well. The community is out of order，and the authority of which is influenced by the distrust of villagers against the government. The villagers，who are lack of identity of community，are hard to organize. Confronted with the community without order，the government builds up community order according to the top -down administrative logic under the circumstances of omnipotent government. Therefore，the community administrative institution and community order are benefitting the constructions of each other.

Key words:community order；administrative logic；society logic；construction；cooperation

[中图分类号]C916

[文献标识码]A

[文章编号]1008-7672（2015）06-0050-07

[作者简介]吕青（1964-），女，山东昌邑人，江南大学法学院社会学系教授，无锡社区建设与社会工作研究中心主任，研究方向主要为：社区发展、家庭社会工作等。

[基金项目]本文是教育部人文社会科学研究规划基金项目“社会工作服务体系与社区治理秩序协同构建研究”（项目编号14YJA840007）的成果之一，并得到“中央高校基本科研业务费专项资金资助”。