域内终身教育立法的比较研究

范晓峰

(河北广播电视大学，河北 石家庄　050071)

域内终身教育立法的比较研究

范晓峰

(河北广播电视大学，河北 石家庄050071)

摘要：虽然国家层面的终身教育立法尚未制定，但地方立法的相继出台还是弥补了一些缺憾。福建立法具有宣誓性意义，具有开创性；上海立法相对成熟，具有较强的可操作性；太原立法具有地方特色，在教育机构设置、投入经费量化标准方面较为明确；河北立法吸收了前述立法中的经验，规范的事项较为齐全。但是也存在一些问题和遗漏，如公民终身教育权利仍未明确规定，经费保障仍不明确，实践中难以运作。对于带薪学习制度仅仅是鼓励而没有强制，学分积累、认证与转换的规定还不够到位，难以实现制度本身应有之意义等。这些需要在今后立法中加以完善。

关键词：终身教育；立法；比较研究；完善建议

2014年7月1日，《河北终身教育促进条例》正式实施，自此包括台湾地区在内，我国已有福建、上海、太原等五个地方性的终身教育立法出台，标志着我国终身教育法制化进程进入了一个新的发展时期，终身教育的理念传播和实施将进入发展的快车道。

从目前我国已有的几部终身教育专门立法来看，由于各地经济教育文化发展水平不同，立法的先后时间不同，导致立法体系、制度内涵也有所差异。因此，对我国的终身教育立法进行梳理比较，有利于发现经验取长补短，为以后的地方立法甚至国家立法提供借鉴。本文试图从法规的结构、组织实施、保障措施等方面进行比较，以期发现规律，寻找答案，解决问题。

一、篇章结构

标准的立法框架是编(或总则、分则)、章、节、条文结构，我国的主要法律都是如此，也有一些部门法章目下面直接是条文，没有设节。可能是由于我国终身教育活动开展的时间较晚，一些成熟的经验还没有得到总结，也可能是出于立法技术层面的考虑，一些初期立法在结构上不分章节，简单直白，分条直述。如我国台湾地区2002年的《终身学习法》总共只有23条，归纳起来主要有四方面的内容：一是明确界定了与终身学习有关的名词含义，二是规定了政府以推展终身学习的职责和要求，三是落实相应的组织和制度，四是建立推动终身学习的一系列管理和激励制度。虽然立法篇幅不长，也基本涵盖了推动终身学习的基本事项。但是这种立法结构的缺点也是明显的，主要是各个方面的内容没有章节标题加以明确，层次不够清晰，原则性的规定和具体的执行规范相混杂，影响到了立法的严谨性。[1]

2005年的《福建省终身教育促进条例》基本沿袭了台湾地区的立法体例，没有做章节区分，采取了逐条表述的方式，但没有采用“终身学习”的概念而是采用的“终身教育”。内容上主要包括政府在终身教育中的责任，各类社会组织在终身教育中的职责义务，如何组织开展各类教育和培训活动，以及发展终身教育基本原则和制度等。

上海市作为经济教育发达地区较早地接受了终身教育理念并积极开展终身教育实践活动。因此，2011年颁布的《上海市终身教育促进条例》相比以前的立法，在条目和内容上丰富了许多，除台湾和福建立法已有规范外，还增加了以下内容：一是强调各级人民政府应当将终身教育经费列入本级政府教育经费预算，二是整合终身教育资源形成开放的学习平台并且明确由本市开放大学主导建设，三是学分积累与转换制度，四是终身教育教师队伍的专业化发展及相关权益保障。其中将开放大学建设与终身教育联系起来在立法上是第一次，并且首次引入了终身教育学分积累与转换制度。

2012年12月施行的《太原市终身教育促进条例》与上海相比在方法措施和实现路径方面没有大的变化，但在技术形式和内容方面体现了自己的一些地方特色：一是首次以章的形式把条例分为总则、组织实施、保障措施、监督管理、法律责任、附则六大块，使得条例结构更加清晰，组织和实施路径更加明确；二是提出广播电视大学承担太原终身学习网和数字化学习资源建设；三是建立四级社区教育网络基地，在市、区(县)、镇(街道)、社区居委会分别设立社区大学、社区学院、社区学校、社区分校。

《河北省终身教育促进条例》是目前我国最新出台的地方终身教育立法，该法充分吸收采纳了前述立法的经验，同时也弥补了已有立法的一些不足，充分结合河北当地实际情况，在立法体例和内容上有些新意。主要表现在：一是篇章结构方面采纳了太原立法的做法，共分为总则、组织实施、保障措施、监督管理、法律责任、附则六章；二是条目数最多，达到了39条，规范的内容和方面更加丰富，比如在组织实施中提到了新型职业农民培训问题，以及对残疾人的教育培训工作问题，此外，在法律责任的规范方面规定得更为细致，对承担行政、民事以及刑事责任的情况进行了例举。

通过以上对比可以看出，我国目前的立法形式主要是两种：一是条文表述式，不分篇章平铺直叙；二是采取章节形式，按照功能和组织结构分为几个篇章。前者的优势在于简单明了，重注原则性和宣言性，便于以后的调整、增加和完善；后者的好处则是内容更加清晰条文更加明确，突出要点便于理解。在初期或层次较低的立法中往往采取前一种方式，但是随着规范事项的增多，涉及面越来越广，仅仅靠原则性的规范已不够，需要更加清晰的组织结构和职能划分，甚至具体的实施细则，没有章节区分通篇条文直述已经不能达到立法的技术要求。因此我们看到，从太原立法开始，河北立法也采取了篇章结构的立法表述，将法规中具有相同功能作用的条文归纳在一起，并以总则、组织、保障、监督、责任等章命名，表现了立法的完整性和技术性，提升了立法的档次。

二、组织实施

1.组织

终身教育的实施是个系统的工程，涉及文化、教育、企事业单位和社会组织等多个领域，需要来自国家和社会持续的政策鼓励和财政支持，尤其是来自政府部门的主导和引领。在这方面国内的立法是一致的，都将各级政府以及主管部门作为终身教育组织实施的第一责任人。例如台湾地区终身学习法总共23条，其中有13条都是关于规范各级政府在推进终身教育方面的义务和责任，包括制定政策、筹措经费、设置机构、开展活动等。

大陆的几部立法也无一例外地将政府在终身教育方面的主导作用置于首位。福建省的立法通篇主要讲的是政府的职责，包括将终身教育纳入国民经济和社会发展规划，在政府内设立终身教育促进委员会以及政府部门的相关职责作用等。上海市和太原市的立法则对包括教育促进委员会在内的政府部门如何统筹、推进、协调以及指导终身教育工作做了较为详细的规定。

河北立法充分吸取了前几部立法的成功经验和做法，除详细规范政府部门在终身教育中的主导地位和作用外，对各级政府以及相关部门面向社会不同人群开展各类终身教育活动制定了更为细致的规范。但不同的是没有像其他省市一样设立专门的终身教育促进委员会来负责统筹、协调和指导终身教育工作，而是规定县级以上人民政府教育行政部门负责本行政区域内终身教育工作的统筹协调和综合管理，并会同有关部门编制终身教育发展规划。

是否需要在原有的政府教育主管部门之外再成立专门的终身教育促进机构，国外的做法也有不同。如韩国是在教育部下设置终身教育协会，作为终身教育的专门管理协调机构，但是美国却没有设置专门的协调管理机构，只是在原教育行政部门增设了相应管理机构。[2]设置新的专门的机构进行管理和统筹协调是目前立法的一个趋势，因为终身教育工作是一个全新的工作，涉及国家机关、企事业单位、社会组织等多个部门以及文化、宣传、教育、培训等多种领域，没有一个专门机构加以推动很难想象，因此包括我国在内多数立法都规定应设立终身教育促进的专门机构。但是目前设立这种专门机构的做法也存在问题，由于政府内设置的终身教育促进委员会的成员实际上基本来自政府各部门，有各自部门的利益束缚和条块分割，很难形成合力，最后可能形成一个虚设机构，反倒不如仍由原来的教育主管部门组织实施更加专业更加顺畅。

2.实施

在我国的立法中，终身教育的实施主要包括以下几种方式：

一是建立健全各级各类教育培训制度。国内立法普遍规定了机关和企事业单位以及其他组织应当开展职工培训活动，并鼓励建立带薪学习制度。台湾地区的立法还规定政府对于积极推动员工带薪学习单位或雇主予以奖励，有针对性地开展农民教育培训、进城务工人员培训、老年人教育、残疾人教育等。

二是加强社区教育工作。台湾地区立法规定设置或委托开办社区大学，为社区居民提供终身学习服务。大陆地区的立法也都有类似的规定，只是将社区教育机构表述为社区学校或社区学院，太原市的立法对社区教育机构还做了分类，分别在市级、县级、乡级、社区居委会设立不同的社区教育机构，并且在场所、教育设施和教师方面给予配备。

三是通过开放大学或广播电视大学作为开展终身教育的平台。开展终身教育可以借助普通高校的平台和资源，但是依托现代远程信息技术开展教育的广播电视大学以及转型后的开放大学则更有优势。上海的立法首次提出要设立本市的开放大学，将其建成能够整合成人高等教育资源且开放学习的平台。河北立法是第二个提出由本省开放大学建设终身教育公共服务平台以及学习资源库的，立法之初，就已经考虑到了要将原有的广播电视大学转型升级，以适应终身教育对开放学习、多层次学习、高水准多资源学习的平台需求。该法的出台对河北开放大学建设将起到重要的推动作用。太原市的立法虽然没有提及举办开放大学，但是仍然强调了广播电视大学在终身教育方面的作用，包括完善终身学习网上平台，加强数字化学习资源建设，发展远程和社区教育等。

三、保障措施

1.教育经费

台湾地区的立法对于终身教育经费规范了两种渠道：一是政府筹措经费，在财政预算中增添项目；二是接受民间团体和个人捐赠。福建省的立法对于经费的规定比较原则化，仅规定地方各级财政根据本地终身教育开展以及财力情况，安排相应的经费支持。上海市的立法除要求政府将教育经费列入财政预算，还要保证预算资金能够逐年增长，同时规定政府的相关部门也应当提供相应的经费支持，企业或其他组织也应当按照规定提取职业培训经费。虽然上海的做法看来要具体一些，经费来源显得多元化，但投入的预算比例还是不明确，标准难以掌握。之后的太原市立法相比上海要好了许多，除了政府主导的多渠道投入原则外，对教育经费的数额和标准也做了具体的规定，如按照本行政区域内常住人口每人不低于两元的标准安排社区教育经费，企业应按照职工工资总额1.5%至2.5%提取教育经费等。这样的规范便于实施掌握，提升了立法的可操作性。河北的立法吸收了上述地方立法的有益经验，主要是借鉴了太原市的做法，对于终身教育经费的来源渠道除坚持财政投入外，也强调机关单位企业等社会组织投入的多元化，对企业的经费投入采取了免税政策，加强了财政支持力度。

终身教育离不开长期持久的经费和物力支持，没有物质基础作保障，终身教育只能停留在宣传和口号的层面，难以取得实质性的效果。在这方面发达国家政府的投入较大，取得的效果也较为明显，但我国目前受经济发展所限，不可能仅靠政府的投入，应发挥全社会的力量，鼓励和激励企业、个人和其他组织投身于终身教育活动，这也是我国各地立法的普遍特点。[3]

2.教育机构和教育工作者

台湾地区的立法对终身学习机构进行了认定，对它们的活动任务提出了明确的要求，对其监管评价也做了原则性规定，但是对相关教育工作者的资质和权益等没有进一步的规范。福建立法对终身教育的机构仅有简单的界定，对其应完成的工作任务有一些原则性的规定，着重于协调统筹和鼓励各类教育培训机构开展终身教育。

上海立法除对开放大学的性质和工作任务予以原则性规定外，对经营性和非经营性培训机构的设立条件提出了具体要求，对擅自开展活动恶意终止办学等行为要追究相关责任，这是上海立法的新意所在。同时，对终身教育工作者的地位予以了明确，规范了从业人员的资质、管理和权利，也是本法的一大亮点，如规定从事终身教育的专职教师应取得教师资格，专职教师享有与普通学校教师同等的待遇权利，对社区教育机构专职教师的职务评聘增加专项设置等。太原的终身教育机构设置规定的较为细致，除按政府隶属关系分别设立社区大学、社区学院、社区学校、社区分校外，还利用原有的广播电视大学开展数字化信息资源和学习网建设，对于专职教师和管理人员的权益予以相应的保障，但是对于终身教育机构的设置条件以及监管方面缺乏相应的规范。河北省的立法在教育机构设置方面凸显了本省开放大学在终身教育中的地位和作用，在鼓励举办各类教育机构开展各种形式的终身教育活动的同时，立法还规定了对机构工作的监督和评估制度，强调了检查的程序和可采取的监管措施，对于未能履行办学承诺、发布虚假招生信、乱收费以及恶意停止办学的，追究相关的法律责任。

终身教育需要全社会的参与，但还要有严格的监管处罚措施，要扶植依法依规的办学机构，也要防范以投机牟利为目的损害学习者权益的违法办学。同时对于从事终身教育工作的教师和管理人员来说，既不降低对他们的业务素质要求，也要保障其相应的待遇和权利。目前的立法对从事终身教育的教师还是按照传统的要求管理的，以后要考虑到其工作的特殊性，对特殊领域以及特长教师，只要在终身教育工作中能发挥教师作用且达到教学效果的，也应给予专门的教师资格和权益保障。[4]

3.学分积累、学分转换与认证制度

学分积累、转换与认证是开展终身教育的一项重要制度，是实现各级各类教育机构间的互通、激励学生自由学习流动学习的重要举措。在发达国家和地区这项制度已日益成熟，如英国、澳大利亚和我国香港地区的“资格框架”制度，美国和加拿大的“协议联盟”，韩国的“学分银行”等，都为我国开展这项制度提供了范本和经验。

台湾地区的立法确立了学习成果认证制度的原则，但是未规定具体实施细则。福建立法未提及此项制度，但是提出了终身教育培训合格可按国家规定给予证书，且证书可进入公共信息查询系统在社会上得以确认。上海立法明确了要逐步建立终身教育学分积累与转换制度，除规定成人高等教育机构间同等水平同类课程学分互认互换外，普通高校的学分也可向成人高校同等水平课程的学分转换。上海的提法在国内无疑具有创新意义，但是这种学分转换还是不够完整，只能是普通高校学分向成人高校转换而不能实现双向转换。太原和河北的立法虽然也提出了要逐步建立公民学分积累、转换与认证制度，但仅仅是一种理念提倡和原则，也没有确立具体的实施方案和步骤。

在我国制定和实施学分积累、转换与认证制度，首先要搞好顶层设计，加强法律及政策上的支撑力度。其次要建成统一的终身教育公共服务平台，不同学校不同种类不同层次的专业和课程能够像商品交换一样实现学分认定和转换。此外，还应制定终身教育机构办学和培养标准，增强课程学业的透明度，从技术层面设定统一的学分标准，通过厘清不同教育类别间相同或相近课程的替代关系，实现同等级别和水平的课程学分互换和认证。

参考文献：

[1]蒋楠晨，陈丽，郑勤华．中外终身教育比较研究[J]．现代远距离教育，2013(5)：32.

[2]孙毅．国外终身教育立法的经验与启示[J]．中国远程教育，2013(10)：21-22.

[3]黄欣，吴遵民，池晨颖．终身教育立法的制订与完善[J]．教育发展研究，2011(5)：15-17.

[4]吴遵民，黄健．国外终身教育立法启示——基于美、日、韩法规文本的分析[J]．现代远程教育研究，2014(1)：18-20.

收稿日期：2015-01-17

作者简介：范晓峰(1962-)，男，河北保定人，教授，主要从事法学理论、远程教育教学研究。

中图分类号：D922.16

文献标识码：A

文章编号：1008-469X(2015)02-0029-04

ComparativeStudyonLegislationsofLifelongEducationinChina

FANXiaofeng

(HebeiRadio&TVUniversity,Shijiazhuang,Hebei050071,China)

Abstract:Although national lifelong education laws have not yet been enacted, new local legislations in succession have made up for some deficiencies. Legislation of Fujian province takes on significance of vowing and pioneering. Legislation of Shanghai is comparatively developed and highly operable. Legislation of Taiyuan has local characteristics, with more specific setting in educational institutions and quantitative criteria for investment funds. Legislation of Hebei learns form experience of the others and sets a range of codes of nearly all sides. However, some problems and omissions still exist, such as citizens’ lifelong education rights are not clearly formulated, the guarantee of funds remains unclear, which is difficult to operate in practice. The institution of paid learning is encouraging but not compulsory, and rules about credit earned, credit admitted and credit transfer are inadequate, so the significance of the rules is not reflected. All above should be improved in the future legislations.

Key words:lifelong education; legislation; comparative study; improvement suggestions