新型城镇化背景下农民工社会保障问题研究

程杰　刘筠婷

摘要：辽宁城镇化建设进程加快，城镇化水平提高。新型城镇化背景下，失地农民不断增加，进城务工人员比重逐步增大。大批农民工涌向城市、前期农民工的老龄化问题突显，这也使农民工社会保障问题愈发成为社会关注的重点。城乡社会保障制度对接困难、用人企业对政策的扭曲、农民工参加社会保障的积极性不高以及社保基金运营效率低等问题，均在不同程度上加剧了政府财政支出的负担。完善社会保障体系自身的问题，解决执行过程中出现的漏洞，提高基金保值增值功能，不但可以减轻政府财政负担，还有利于推进城镇化建设，达到事半功倍的效果。

关键词：城镇化；农民工；社会保障；基金保值增值功能

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）18019203

农民工，即农民工人，主要是指具有农业户籍，但从事着非农业的工作，生活工作在城市的社会劳动群体。改革开放后大批农民从土地中解放出来形成了第一代农民工，中国作为新兴市场在加入世贸组织后提供了大量制造业就业岗位，农民工数量持续稳定增长，2010年1月31日，国务院发布的2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中，首次使用了“新生代农民工”的提法，并要求采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题，让新生代农民工市民化。

新型城镇化建设进程中，辽宁省城镇化覆盖率逐年提升。辽宁省统计局统计数据显示，2013年，全省城镇化覆盖率由2012年的65.7%上升为66.5%，城镇化覆盖率居全国第二位，大大超过全国平均水平。并预计2015年城镇化覆盖率达到70%左右，2020年达到75%。城市化覆盖率提高的同时，造就了大量的新市民。辽宁省第六次人口普查数据显示，全省人口中，居住在城镇的人口为27167928人，占62.10%；居住在乡村的人口为16578395人，占37.90%。同第五次全国人口普查相比，城镇人口增加3898886人，乡村人口减少2536975人，城镇人口比重上升7个百分点。大量的农村人口向城镇转移，农民工比重也逐年增长，完善农民工社会保障问题，实现城乡社会保障对接，已成为推动城镇化发展的关键所在。

1 完善农民工社会保障问题的必要性

1.1 农民工老龄化问题凸显，“裸老”问题备受关注

随着时间的推移，第一代农民工已步入老龄阶段，农民工的平均年龄也处于上升态势。据国家统计局统计显示，2013年全国41岁以上农民工已占到农民工比重的40.7%，30岁以下的农民工比重仅为36%。农民工的老龄化趋势必然引发社会养老问题。国家统计局发布的另一组数据显示，全国农民工养老保险参保率只占农民工总数的16%，其中退保率却高达40%。农民工“裸老”问题严重。而辽宁作为东北老工业基地的龙头，是国家重点建设地区，也是第一代农民工集中涌入的地区之一，农民工老龄化问题更加突出。完善农民工社会保障体系，提高农民工的参保积极性，更是当务之急。

1.2 辽宁社保资金缺口严重，社会保障制度改革任重道远

我国最初的养老保险基金运作模式为现收现付制，但是随着老龄化社会问题的日益凸显，自1993年开始了部分现收现付和部分积累相结合的基金运作模式。2007年1月辽宁更是首批试点坐实基本养老保险个人账户的试点省份。但是社保基金的缺口使得辽宁只得挪用个人基金账户以解燃眉之急。为了保障社保金的发放，辽宁将“扩面”作为社保资金的主要来源，即将逾百万农民工纳入社会保障体系，基金收入连续四年增长。但随着缴费水平的逐年提高，作为低收入群体的农民工往往存在参保有心无力的情况。欠保、断保现象频发。扩面资源“枯竭”。社保基金保值增值能力大幅下降，基金缺口进一步增大。周而复始，形成恶性循环，使政府财政压力逐年增大。辽宁省人力资源和社会保障厅统计公报显示：2014年，各级财政补贴基本养老金为234.5亿元。可见辽宁社保基金缺口之大，财政负担之重。严重的社保资金缺口、亟待解决的老龄化问题以及新型城镇化进程中出现的新市民问题是社会保障制度改革的重中之重。

2 农民工社会保障问题的历史根源

新型城镇化背景下，农民工社会保障面临的主要问题，追根溯源，在于长期以来形成的制度结构及思想观念问题。从整体上看，辽宁省农民工的社会保障主要存在以下障碍：

2.1 农民工自身参保积极性不高

（1）自身素质偏低，参保意识缺失。

长期以来，受“养儿防老”观念的影响，大多数农民工偏好家庭养老的养老模式。又因为农民工受教育水平偏低，其自身对社会保障相关问题的认知程度不够。由此帶来的参保意识薄弱、维权意识不强，是农民工“裸老”问题的根源。

（2）保险费率偏高，加重农民工负担。

第一代农民工渐渐迈入老龄化的同时，新生代农民工正步入社会，并日益成为城镇化建设的主力军。为与当前国家建设相适应，辽宁省将农民工纳入城镇社会保障体系，并针对新生代农民工市民化问题进行了一系列改革。但由于收入差距，以城镇职工平均工资为计算标准的社会保险缴费基数大大超过了农民工的承受能力。2015年，辽宁省规定，先行参加社会保险的农籍职工缴纳社会保险缴费基数的最低标准为2109元，而目前辽宁省农民工月平均工资尚不足2000元，用于日常生活消费的支出为980元，若再扣除社会保障部份的支出，农民工的工资所剩无几。较重的缴费负担，不但会影响农民工自身参保积极性，甚至对社保基金的收入稳定造成影响。

2.2 建立在中国特色二元结构基础上的社保制度与农民工自身特点

（1）长期存在的城乡二元结构。

建国之初，为了巩固国家政权、加强经济建设，我国也实行二元户籍制度。在这种特有的二元结构下，一方面农村居民的自由迁徙受到限制，另一方面，由于城乡间资源配置的不对等，也使城乡间社会保障的覆盖面积和福利水平存在不小的差距，最终导致农民工不能享有充足的保障。尽管2009年5月，辽宁省政府出台《辽宁深化户籍制度改革若干规定》中表明，全省取消农业与非农业户口限制，统一登记为居民户口，但改革并没有涉及社会福利和资源配置层面，对缓解农民工社会保障固有问题，并没有起到实质性效果。

（2）农民工自身高流动性的特点，增大城乡社会保障对接的难度。

与城镇职工不同，农民工具有高流动性的特点。从整体上看，农民工的流动大体可分为两类。一类是流动于各省市之间的农民工，此类农民工大多受工作性质、收入水平、生活成本、以及地区经济发展和变化等因素的影响。目前，辽宁省农民工大多分布在建筑、采掘、加工制造、捕捞、以及餐饮服务等行业。这些行业的工资收入普遍较低，受季节性和经济状况的影响大，稳定性较差。另一类则是基于自身年龄、家庭状况以及传统观念等影响的“返乡”农民工。逐步迈入老龄化的农民工则是这类群体的有力代表。在“新老交替”的时代背景下，城乡二元结构和具有显著“区域性”特点的社会保障制度，并不能与农民工高流动性的特点相适应。各省市间、城乡间社会保障制度对接困难重重，在面对实际保障水平大打折扣的情况下，多数农民工持有一种观望的态度，认为社保和自己并无关系。农民工参保积极性不高，缴费不足以及断保现象的频繁出现，大大影响了社会保障的可持续性。

2.3 用人企业对农民工社会保障政策认识扭曲

当前辽宁省农民工主要集中于第二、第三产业，农民工大部分工作属于私营企业，在国有企业工作的农民工仅占这一群体总数的10%左右。受国家政策和企业性质的影响，私营企业以盈利为主要目的，聘请农民工的根本原因是通过降低工资成本而提高企业自身的竞争力，这会使企业本身对农民工存在偏见。近年来农民工“用工荒”现象严重，受市场上劳动力的供求关系影响，工资上涨，企业人力成本提高，再加上连年上调的社保缴费标准，私营小企业缴费负担加重。此时企业为了压低经营成本往往扭曲国家相关政策，在农民工社会保障实施方面大做文章，而长期以来政府对农民工社会保障监管方面的疏忽，使当前农民工的保障问题陷入窘迫境地。

2.4 社保基金运营层次和运作效率低，增大政府财政压力

（1）社保基金管理分散，基金运作效率低。

目前辽宁省社保基金实行的是“地方统筹，地方管理”的管理方式。首先分散管理的运营模式，使社保基金的平均规模缩小，投资风险和运营成本增加。省内各地区之间发展存在差距，社保基金的运作能力也有所不同，实行分散管理的管理模式，大大降低了基金整体运作的效率。其次，分散的管理模式易形成地方利益。由于社会保障基金的管理费用是从社保基金本身提取的，而并非财政预算，国家对社保基金的管理费用只规定参考数值而并没有统一的标准，这就会使各地方通过提高管理费用的方式而形成地方利益。另外，社保基金地方管理的模式，也易导致管理部门利用职权之便动用社保基金，造成财政亏空。这也在无形中增加了政府的财政压力。

（2）基金投资渠道单一，影响保值增值能力。

我国社会保险基金投资的渠道主要是存入银行或购买国债。然而，如果存款准备金率和国债利率双双下调，社保基金保值增值能力势必大大减弱。存款准备金率下降，国家实行宽松的财政政策，量化宽松的政策下，通货膨胀率也会节节攀升。在高通胀的影响下，物价水平持续上涨，货币贬值，社保基金的实际收益则会下降。甚至会出现通货膨胀率高于社保基金投资收益率的情况。尽管目前我国允许社保基金中一部分投资于证券投资基金和股票市场，但我国目前仍处于计划经济向市场经济转轨时期，资本市场发展尚不完善，市场运作和监管机制并不健全。震荡的资本市场会加大社保基金的运作风险，再加上各地投资能力的不同，社保基金的保值增值功能也會受到极大影响。

3 对于完善辽宁省农民工社会保障问题的几点建议

3.1 提高农民工参保积极性，调整缴费基数

（1）加大宣传力度，提高农民工参保意识。

农民工社保存在诸多问题的根本原因，在于其自身文化素质和受教育程度偏低，参保意识薄弱。提高农民工群体素质和参保积极性，解决社会保障中存在的一系列问题，需要农民工自身和社会共同的努力。对于农民工，应时刻关注国家政策，充分了解与自己相关的法律法规及政府规定，树立维权意识。了解社会生活动态，改变传统观念，提高对社会保险的认知程度和参与程度。对于社会，首先，民众应破除原有观念，以平等的眼光对待农民工群体。其次，政府应加大社会宣传力度，在不断提高农民工社会保障水平的同时，可以鼓励那些在社会保险中受益的农民工深入民工群体进行宣传，用自身的实践经历和事实证明社会保障的重要作用，减轻农民工对是否能够从社保中受益等问题的疑虑，增强农民工群体的信心，提高参保积极性，保证社保基金来源稳定。

（2）制定两个缴费方案，减轻农民工缴费负担。

为保障农民工利益，提高农民工参保积极性，可以参照个人收入所得税累进税制的办法，对农民工缴费实行递减缴费制。即根据农民工目前的工作性质和收入状况，将农民工进行分类。对于那些工作稳定，收入水平较为乐观的农民工，按照城镇职工缴费标准收取保险费。而对于那些工作不稳定，收入偏低的农民工，建立一套独立的核算系统。以此类群体的平均工资为标准，计算其应缴社会保险的缴费基数，减轻其缴费负担，减少因缴费压力而断保的现象。

3.2 加快推进城乡二元结构改革

长期存在的城乡二元结构使农民工身份陷入尴尬境地，严重阻碍了社会保障制度的进步。对此，辽宁省应加快推进改革的步伐。首先，要从政策上对农民工的身份予以肯定，将他们统一纳入城镇社会保障体系。其次，加强农村基础设施建设，改善农村地区医疗、卫生条件，缩小城乡差距，使“返乡”农民工能够得到和城镇职工相当的福利待遇和保障水平。实现城乡社会保障制度和保障条件的有效对接，增强社保基金的可持续性。

3.3 规范监督机制，加强对用人单位的监管

针对当前现状，辽宁省政府应健全农民工社会保障监督机制，加强对用人单位的监管。规范企业用人制度，加大对企业用人合法性的监管，监督企业与农民工劳动合同的签订，并将农民工社会保障相关权益明确写入合同。确保农民工拥有维护自身合法权益的法律依据。另外可专门设立“农民工社会保障巡查组”，对用人单位为农民工参保情况进行随时抽查，对于违规企业，根据情节轻重，给予不同级别处罚。切实保障农民工的平等地位和合法权益。同时也有利于扩大社保基金的规模。

3.4 提高社保基金运营层次，充分发挥基金保值增值的功能

（1）提高社保基金运营层次，实行相对集中的分权管理模式。

当前辽宁省社保基金由各地方分散管理，实行的是“统账结合”的管理方式。个人缴纳部分归入个人账户，企业缴纳部分则归入统筹账户，二者均由地方社保部门统一管理。这就容易造成社保基金运营效率低，管理过程中形成资金缺口等问题。为解决基金管理中的诸多问题，辽宁省应提高社保基金的运营层次，建立相对集中的分权管理模式。首先，提高基金运营和管理层次，减少资金规模过小而帶来的运营成本，同时避免因地区发展差异而形成的基金运作效率的差异。其次，实行相对集中的分权管理模式。辽宁省可尝试将统筹账户和个人账户管理权分离，社保基金由政府统一筹集后，将统筹账户与个人账户分开，政府设立专门的社保基金管理部门对统筹账户进行管理运作。而将个人账户的管理权下放到基金管理公司管理。这样一来，既可解决由于集中管理带来的缺乏竞争，效益低下的问题，也可避免肆意挪用个人账户，以及权利滥用等现象的发生。

（2）拓宽投资渠道，加强金融监管，提高基金保值增值功能。

辽宁省社保基金投资收益较低，投资渠道较为单一，保值增值能力弱。这大大加重了财政压力。当前，辽宁省应拓宽社保基金投资渠道，在国家规定的投资比例下，尽量减少对银行存款和购买国债的投资，增加社保基金投资于资本市场的比重。适当增加其在金融衍生品中的份额。同时加强对资本市场的金融监管，在确保社保基金稳健、安全的前提下，提高基金保值增值功能以减轻财政压力。

财政是社会保障的核心组织者和保障资金的重要提供者，在社会保障中起着十分重要而独特的作用。在十八大积极稳妥推进新型城镇化的同时提出社会保障全民覆盖，这必将造成各级财政部门社会保障财政支出面临新的问题。新城镇化背景下，农民工是社会保障全民覆盖的重点对象。只有通过完善农民工社会保障体系建设，提高农民工参保率的方式，才能保持社保资金的规模和资金来源稳定，提高基金保值增值功能。从而减轻财政部门社会保障支出的压力，推动新型城镇化又好又快发展。

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