论合作治理与当下政府角色定位

徐翔

摘要：在全球治理的话语体系下，传统的“管理型”政府模式已经不能适应具有高度复杂性与不确定性的后工业社会的现实，改变以往的治理方式、促进政府与社会组织及公民的合作共治、推进中国治理体系与治理能力的现代化已成为具有划时代意义的议题。在合作治理的框架下，政府应致力于完善引导型社会管理职能的同时继续推进服务型政府建设，以此走出一条具有中国特色的治理之路。

关键词：合作治理；引导型职能；服务型政府

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）18018602

1 治理理论概述

自上世纪八十年代末期世界银行提出“治理危机”这一概念后，治理理论作为由西方国家首先提出来探寻治道变革、促进社会良善发展的新路径而备受学术界的关注。20世纪后半叶，在全球化浪潮不断涌进的大背景下，多国政府在处理与他国关系、化解国内公正问题、有效促进公共服务合理配置等方面越发力不从心，治理理论作为新时期化解危机之道的良方为多国政府解决上述问题提供了崭新的视角。作为一种分析框架的治理理论也在很大程度上为各国政府的变革起到了借鉴作用。自中国共产党第十八届三中全会以来，党和国家领导人将推进国家治理体系与治理能力的现代化正式提上改革议程，这一举措让合作治理再次成为社会热议的焦点。

1.1 概念之辩

治理一词在中西方均有其渊源，英文中的治理（governance）源于希腊语和拉丁文，本意为操纵，控制。汉语中的治理有控制、管理、整治之意。传统意义上的治理曾一度与统治交叉出现在国家管理的过程中，甚至不加区分。现代性话语体系下的治理已经完全跳出统治管理的窠臼获得了新的时代内涵。

在处理何为治理的问题上，作为治理理论主要创始人之一的罗森瑙以及研究治理理论的著名学者罗茨、斯托克等人都对治理的概念进行了梳理，国内的俞可平教授以及诸多学者也对治理的概念作了大量的研究工作。本文借鉴全球治理委员会对治理的定义，即治理是个人和各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

1.2 治理与统治

获得了现代性的治理其核心要义可概括为：政府与社会组织、公民合作共治，通过灵活的方式促进公共利益的实现。这与传统的统治观大相径庭，并且进一步来讲，治理与统治的差别可以概括为以下几方面：首先，享有权威的主体不同。在统治理论背景下，权威完全由政府垄断，其他公民与社会组织不具备与政府拥有相同权威进而进行公共事务管理的合法性身份。而在治理理论中，公民、社会组织、政府都是治理的主体。其次，权力的运行向度不同。在传统的统治背景下，权力运行严格遵循由上而下的单行线，而在治理条件下，权力运行向度变得丰富起来，不仅有自上而下的顺势，更有自下而上甚至是交叉多向的互动，公民、社会组织充分行使参与公共管理的权力。再次，实现管理目标的方式不同。统治理论中的政府管理是建立在政府是唯一合法性主体基础之上，政府管理可以用原始、人治、随意来概括；治理理论中的公共管理建立在政府与其他公民及社会组织合作共治的友好互动基础上，更加强调服务性。最后，两者的导向目标不同。传统的政府行政模式把善政作为其追求目标，并且从客观上来说善政一度促进了社会的发展。然而从本质上讲，公民及社会组织由于缺乏独立的人格并未参与到这一过程中，善政并未从根本上促进公民精神的培育与发展。治理理论把公民、社会组织以及政府的合作共治作为理论要义，在价值取向上，它所追求的是让全体成员普遍受益的善治。善治有效克服了治理理论的不足，并进行了更进一步的完善。纵观专家学者对善治的研究，可以把善治的要素概括为一下六点：合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、法治（rule of law）、回应性（responsiveness）、有效性（effectiveness）。

然而，面对许多社会问题的不可治理性并且治理理论由于其自身缺乏相应的合法性论证，多元主体的责任界定不明等缺陷，治理理论曾一度遭受责难并显示出其不成熟性，但是作为一种新的分析政府角色或行政改革的框架，治理理论无疑提供了崭新的视角，并且善治理论的提出让治理理论得到了进一步完善。

2 合作治理背景下政府角色的定位

经过二十余年的发展，治理理论无论是在国际还是在国内，都形成了丰富的理论体系。假如说先前国内对治理理论的研究更多地是基于理论研究层面的话，那么十八届三中全会后的治理研究则被赋予了更多的实践色彩，尤其是十八届三中全会提出完善国家治理体系的目标，这一目标让合作治理从应然走向实然，也更让政府在合作治理层面下的角色扮演成为社会关注的焦点。

如果说传统的由政府主导的管理治理模式极大促进了工业社会的发展的话，那么在后工业社会，随着知识经济、网络信息技术的高速发展，由政府担任决定性角色的传统管理模式已经陷入尴尬的境地。放眼全球，恐怖主义、环保问题、人权问题……此起彼伏的挑战俨然已经让风险社会悄然而至。作为最大的发展中国家，当下的中国方方面面都在转型，社会所呈现出的高度复杂性与不确定性更让当前中国的改革举步维艰。如何有效应对转型阶段的困境，学界以及政府都做了极大努力。结合现阶段理论研究成果，并且从我国实际出发，笔者認为，当下中国在由工业社会向后工业社会过渡的进程中，需要继续推进服务型政府的建设进程，重新界定政府手中的权力，促进政府、社会组织与公民合作共治局面的形成。

2.1 推进服务型政府建设进程

服务型政府的建设是一个宏大的话题，在这一进程中更是有这样或那样的问题，然而无论现实情况多么复杂，政府必须把“服务”二字作为核心要义。从新公共管理所提倡的“掌舵而不是划桨”再到新公共服务所要求的“服务而不是掌舵”，学界以及政府自身也越来越认识到在提供公共服务解决社会问题的同时政府应扮演的角色。当前的中国已经走过统治型与管理型政府的两种模式，正在努力构建服务型政府，然而上两种模式的影子还残留在当前服务型政府的构建进程中。如何最大限度的促进政府服务功能的实现，剔除统治型与管理型模式的糟粕，在治理背景下实现最好的服务角色扮演已经成为当前政府不得不慎重思考的问题。

2.2 完善政府引导型社会管理职能

三十多年来的改革开放进程见证了中国在经济、政治等多发面的腾飞，可以说在中国崛起的过程中，政府社会管理职能从主导向引导角色的转变为中国社会的高速发展供给了巨大的动力。在具有高度不确定性的社会中，政府要么沿用传统的管理型治理模式下政府主导的路径处理政府与社会的关系问题，要么重新厘定两者关系，将政府定位在服务与引导角色上。西方自由主义在发展过程中构建了两类政府角色，一类是自由放任的“守夜人”，另一类则是积极干预的“划桨者”，中国政府在这个问题上选择了构建服务型政府与引导型社会管职能模式。引导型社会管理职能模式与主导型模式有重大区别，最为显著的是政府从主导、控制的角色转变为服务、引导的角色，并且伴随角色转变的是政府由垄断权力的集权模式向社会多主体平等享有权力的分权模式转变。“引导型社会管理职能中和了政府干预和社会自主等内容，这一职能不仅赋予干预以引导的形式而且在培育社会实现自主、自由方面既关注法律支持又包含对行动上的道德自由的保障。”在合作治理的话语体系下，政府必须继续坚持引导型社会管理职能的运用，处理好政府与社会的关系，充分调动社会主体的积极性，共同应对后工业社会的挑战。

2.3 构建合作的治理体系

伴随着人类社会由农业社会走向工业社会再进一步过渡到后工业社会的进程中的，是人们的活动方式由互助向协作进一步转变为合作的变化。在农业社会中，人们基于血缘、亲缘关系，以家庭和家族为单位，开展一些不计得失的互助活动。然而到了工业社会，由于社会分工、专业化等因素，完成一项任务必须通过人与人开展的具体的协作才能得以顺利完成，以家庭与家族为单位的活动远不能满足社会化生产的需要；后工业时代的来临让协作向合作的转变。在后工业社会，高度的复杂性与不确定性是这一社会的典型特征，要解决这一社会的发展难题，就必须通过社会多主体合作的方式来解决，因为“后工业化已经造就了新的社会形态，在社会治理的意义上，已经呈现给我们多元治理主体并存的局面。从这一现实出发，我们需要建构的是一种合作治理模式”。

從合作共治的角度看待治理理论与马克思的国家消亡说，两者在某种程度上具有相当的契合性。在后工业社会中，治理的目标——善治追求的是还政于民，在追求善治的进程中必然要改变政府的家长角色，让促进合作的多主体充分参与到公共事务的处理中。也正是在这一过程中，政府在完成其历史使命后，走向消亡。当然，在后工业社会下，政府以及国家的消亡是一个漫长而持续的过程，在后工业社会的大门刚刚开启的当下，政府仍然在促进合作共治的进程中有着不可替代的作用。

在工业社会由政府扮演元治理角色或家长角色的模式下，政府是主导者，社会组织处于治理的边缘地带，在这种中心——边缘模式下，社会主体参与治理的合法性身份没有得到确立，并且由于长期处于权力的边缘地带，社会主体参与治理的有效性在短期内也难以保证。作为弥补治理理论不足的善治理论从根本上撼动了政府包揽治理的地位，这一理论的实质就是从国家回归到社会，还政于民，还权于民。构建好合作共治的体系，政府就必须放弃传统治理模式的路径依赖，重新界定社会与政府的权力。政府要把以往过度集中的权力返还到社会多主体中去，一方面，政府要扮演积极的促进角色，调动社会主体参与治理的积极性，当然这并不意味着政府主导，而是政府通过引导性方式进行。另一方面，政府要自觉，不得多管，多做。合作共治的体系构建要求政府与社会组织、公民拥有平等的角色，否则就会有回到传统治理模式的危险。

参考文献

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