构建法治中国必须维护宪法权威

李 建 勇

(上海大学 法学院，上海 200444)

构建法治中国必须维护宪法权威

李 建 勇

(上海大学 法学院，上海 200444)

依法治国首先是依宪治国。法治是依据良法治国，法治的前提是宪治,法治的核心是制约公权力。党对法治的领导，就是党带领人民制定宪法和法律，也带头信仰和遵守宪法、法律。从构建法治国家的宪法基础和宪法原则出发，达到法治国家状态的路径和措施可以包括：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建立我国的“阳光法律”体系；加大宪法的实施力度；加强和完善对公权力的宪法监督；进一步淡化司法体制的行政色彩,确保合议庭独立。强化全国人大的违宪审查机制，建立和完善违宪行为追究和惩罚机制，是立法、执法和司法体制改革的重要工作，也是实现依宪治国、维护宪法权威、坚持宪法至上的必然要求。

法治国家；依宪治国；宪法权威

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)，深化了十八届三中全会提出的法治中国的目标阐述，提出必须坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；提出推进依法治国、依法行政，确保有法必依；推进司法体制改革，确保公正司法；继续推进反腐制度设计，规范约束权力运行等等重大决策和措施。要建设法治国家，实现依法治国，首先要依宪治国。要实现依宪治国，就必须维护宪法权威，坚持宪法至上。

一、必须厘清的几个概念和关系

1.国家的含义

首先要厘清国家、政治国家、政权和政府等几个基本概念。政权(regime)，亦称“国家政权”，通常指国家权力，有时也指体现这种权力的机关。[1]1653一个国家在同一个时间单位可能会有若干个政权,如上世纪30、40年代，我国有国民党民国政权和共产党的红色政权。而政权不等于国家，只有当政权变为唯一合法政府时才能代表国家。政府(government)，即“国家行政机关”。按管辖范围区分，单一制国家有中央政府和地方政府，联邦制国家有联邦政府和邦(州)政府。政府的具体组织形式和名称，各国不尽相同。[1]1653政府有执政的政府和流亡政府之分, 执政的政府在执政期间代表其国家。政治国家(state),指一定的政治权力结构和政府运作系统，通常与国家的专政机关相联系。国家(country),指拥有强制力量的独立的政府。国家是通过政府来贯彻其意志、体现其强制力量、实现其统治的,是一种超越于社会之上的力量，它包括统治和管理一定数量的人口、地域并拥有特定民族文化传统等。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》里说:“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。勿宁说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”[2]

2.国家权力的含义

国家权力(state power)，是指国家以强制力为后盾，以决定权、制裁权为固有属性，以法律为表现形式的在一定的范围内的支配和管理指挥的力量。恩格斯认为，国家权力即公共权力，是国家一切职能活动的根本前提；没有国家权力，也就无法实现公民权利。从权力的属性来看，它是社会所承认的迫使人们不得不服从的力量，是保障社会存在的根本手段，而社会又是人们维护各自利益的合作形式。所以，可以认为，国家权力是对社会公共利益的保障手段。国家权力的本质，在于支配、控制和管理。强制性，是其显著的特征。国家权力的存在有其合理性。国家权力的正确行使是实现公民权利的基础和前提，它负有保障公民权利实现的义务，它包括以下两个层面：第一，国家权力必须承认公民的权利，如公民财产权、人身自由权和隐私权等。国家权力不能逾越它的界限而侵入公民的权利领域。在这种时候，国家权力更多的是扮演一种“守夜人”的角色。第二，当公民权利受到侵害时，国家权力负有积极排除侵害、保护权利的义务。当权利享有者的权利被置空时，为了维护其合法权益，必然会采取一定的措施、手段，以求得国家权力救济。由于国家权力巨大，要建成一个法治国家，就必须对国家权力的边界进行适当划分和必要的监督。而法治国家(country of rule of law)就是一个能够适当行使国家权力、恰当限制公权力、防止公权力滥用的国家。

3.法治(rule of law)的含义及其与法制(legal system)的区别

“法治”不同于“法制”。“法制”，英文为legal system，指的是一个国家法律制度的总称，它指的是一种静态的法律制度，是法律的立法体系(立法形态)和法律的实施工具体系(物质形态，包括法院和监狱等)的总称；而“法治”的英文含义为rule of law，强调的是法律治理的过程和状态。有法制不等于就自然实现了法治，良好而又完备的法律制度才是实现法治的前提。因此，“法治”的确切的英文表述为rule of good law。它排斥不好的、恶的法律制度，也就是说，依照不好的、恶的法来治理国家，即使是严格执法，也不被认为是法治国家。

“法治”概念可以追溯到古希腊亚里士多德时代。亚里士多德在《政治学》一书中认为，法治胜于人治。他指出：法治应包含两层意义：“已成立的法律获得普遍的服从；而大家服从的法律又应该是良好的法律”。资产阶级启蒙思想家认为，法治还应该包括法律面前人人平等，反对任何组织和个人享有法律之外的特权。[1]1018

1959年在新德里“国际法学家会议”上通过的《德里宣言》对法治概念进行了补充，发展和丰富了亚里士多德的“法治”概念：立法机关要创设一套维护人类尊严的良法体系和立法程序；要有能够有效维护法律秩序的透明政府及其严格执法；独立公正的司法；律师自由和公民普遍守法。①参见李建勇主编《法学概论》，复旦大学出版社，2008年版，第48页。

我国虽然已经有了社会主义基本法律体系，但这是立法层面上的，离法治国家的标准和状态还很远，实现法治国家的任务还很艰巨。实行法治，意味着把宪法和法律当作国家政治和社会生活的基本准则，任何国家机关、政党、团体和个人都必须在宪法和法律的范围内进行活动，社会成员的活动普遍符合一种良好而又完备的法律规范。换言之，现代法律规范是一个国家和社会最普通、最基本的社会规范，其他一切社会规范和社会活动必须置于它之下，受它制约。市场经济在一定意义上也就是法治经济，市场经济的契约性、竞争性、开放性、多元性和自主性，都需要法治作保障。只有首先依靠法治的手段，才能保障整个社会的有序发展。

4.宪法主义与宪政的区别

英文“constitutionalism”现在被我们学界广泛地翻译为“宪政”，其实直译是“宪法主义”，意思是宪法至高无上、无处不在。英文词加后缀“ism”，是“主义”或“至上”的意思，如capital后面加上ism, 为capitalism，是指资本主义，即资本至高无上。宪法主义是指宪法高于一切，宪法精神和原则存在于社会的各个方面，并指导和框限社会的经济、社会、政治等各个领域，故宪法主义的外延包括但不限于宪政。宪政是用宪法精神和原则来规制、框限国家政治组织、政治行为和政治关系，框限国家的政治结构和执政党权力范围及其运作程序，因此，宪法主义这个概念要比宪政概念大，不仅要用宪法来规定国家的政治结构，还包括用宪法来治理社会，所以宪法主义这个概念涉及社会各个方面。

宪法的性质有资本主义和社会主义之分，但宪法主义没有资本主义与社会主义的性质之分，宪法主义既不是资本主义的专利品，也不是资产阶级的专有物。树立社会主义宪法权威和强调社会主义宪法至高无上，就是社会主义的宪法主义；用社会主义的宪法来规范国家的政治制度、建立和统领国家的政治结构，就是社会主义的宪法主义。

有宪法不等于就自然有了宪法主义。再好的宪法如果不能有效实施，就是一纸空文，就不可能实现宪法主义。社会主义宪法主义就是社会主义宪法的有效实施，就是将国家的一切政治行为和党派关系置于社会主义的宪法之下。先有宪法后有宪法主义，没有宪法就没有宪法主义。资本主义社会之前的所有社会形态中都没有出现过宪法，因此资本主义社会之前的任何社会都没有宪法主义。现代宪法首先出现在资本主义社会，实现宪法原则的宪法主义使命也从此开始。而我们现在要做的就是通过构建社会主义法治国家，实现社会主义的宪法主义。

5.宪治的普世性与特殊性的关系

依法治国的前提是依宪治国。法治的前提是宪治。宪治，英文为rule of constitution,就是用宪法来治理国家。宪治的前提是有一部完善的宪法，没有宪法就没有宪治，有了宪法才可能有宪治。宪法从它产生的第一天起，就用来约束国家公权，以保障公民私权。宪法对国家公权的限制分为横向限制和纵向限制。国家公权的横向划分在西方是三权分立与鼎立。在我国，虽然也有三权分立，立法权在全国人大，行政权在国务院，司法权在最高法院和最高检察院，但我们不搞三权鼎立，这体现在人大对“一府两院”的领导人员有任命权、监督权和罢免权，对“一府两院”的工作报告有审查权。国家公权还有纵向划分，即中央国家机关的权力和省级国家机关的权力的划分。国家权力的纵向划分，其目的是使中央和地方合理分权，发挥中央和地方两个积极性。目前，在我国国家权力机关之间，司法权受行政权的干预较大，使得司法权不能真正独立，不独立的原因在于行政权扩张，司法权有时演变成为地方司法行政化，或者叫地方司法保护主义。所以宪治的普世性就是保障公民私权，限制国家公权，防止国家公权侵害公民私权，并实现司法独立和司法公正。宪治是有普世性的，即宪法地位和权威至高无上。宪治也有其特殊性。资本主义国家有资本主义的宪治，即用资本主义的宪法来治理国家；社会主义国家也应该有社会主义的宪治，即用社会主义的宪法来治理国家：这就是宪治的特殊性。

6.党的领导与法治的关系

我们党领导我们依法治国，不是说党有超越于宪法和法律的特权，而是党领导我们制定宪法和法律，也带领我们遵守和执行宪法和法律。要坚持宪法和法律的至高无上，执政党和党员干部要带头维护宪法的权威，尊重、信仰宪法和法律。党员干部犯法，其性质比非党员干部的公民犯法更严重，因为他手中拥有公权力，却没有正确使用权力。所以党领导依法治国，不是说党员干部可以享有法外特权，恰恰相反，是对党员干部提出了更高的守法要求。法治的根本目标在于构建社会主义性质的法治国家和法治社会；其具体目标应包括：建立起一套体现人民意志、以宪法为核心的基本完整的法律体系和民主、科学而又高效的立法机构；建立起一套严格依法办事的执法机构和运作保障机制；拥有一支公正独立的高水准的司法队伍；培养出一支具有较高法律素质的公职人员队伍；在全民中宣传、普及以至最终形成一种可被全民接受和遵从的法律观念。这一切有赖于我党的正确领导，以及全体党员对宪法和法律的模范遵守。

二、法治中国的进程判断

我国从1979年改革开放至今，向法治国家的方向迈进了35年，而1999年第三次宪法修正案提出依法治国，建设社会主义法治国家，至今也已经15年了。回顾和展望我国的法治进程，大致有下述路径和阶段。

第一个阶段为经济学时代。其特征是经济体制的改革与市场经济的确立、社会主义市场经济国家基本建成。这一阶段从1979年经济体制改革开始，到1999年第三次宪法修正案提出“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，标志着我国经济学时代的到来。

第二个阶段主要为法学时代。其特征是提出构建社会主义法治国家口号，并提出了具体的实现路径。从1999年第三次宪法修正案提出建设社会主义法治国家到十八届四>中全会关于依法治国、构建法治中国的决定，标志着法学时代的到来。

中国改革开放以来各个时代和阶段特征

①见《邓小平会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话》，《邓小平文选》第三卷，人民出版社，第220页。

第三个阶段主要为社会学时代。其特征是社会主义公民社会的实现。从2013年党的十八届三中全会提出建设法治国家、法治政府和法治社会的目标，到四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，到2017年香港首次普选，为民用权、为民执政、官员是人民公仆等理念得以实现。这一阶段将实现社会管理方式和内容的转变,民间的社会组织将蓬勃发展,最终形成公民社会，从而进一步走向社会公正和实现社会治理。这一系列重大事件标志着社会学时代的到来。

第四个阶段主要为政治学时代。其特征是社会主义政治民主的实现。依据是邓小平的一次谈话。邓小平在1987年4月说：“我向一位外国客人讲过，大陆在下个世纪经过半个世纪以后可以实行普选。”1987年加上50年，也就是2037年以后，我国可以实现普选。故本文将2039年前后视作政治学时代的开始；其结束阶段的确认根据，是2049年恰逢新中国建立100周年之际。习近平总书记说，要在这第二个100年(即1949年到2049年)之末实现中国梦：实现成熟的全民大选、政治民主、经济繁荣和中华民族的腾飞。此阶段后的我国将持续保持经济繁荣、政治民主、国泰民安的生活状态。2039年到2058年前后将是政治学时代。

综括上文，基本判断是：中国正走在建设社会主义法治国家的路途上，正处在法治建设的关键期，需要加大改革力度，理念更新和改革实践都应与时俱进。

三、现行宪法体现了现代宪法的基本原则

我国现行宪法为构建法治国家提供了立法和法源上的保障。现行宪法体现了现代世界绝大多数国家公认的宪法原则：人民主权原则、基本人权原则、权力制约原则、司法独立原则和法治原则。这些基本原则，为实行社会主义宪治提供了立法基础和前提。

1.我国宪法确认了人民主权原则

“主权”概念最早是由法国古典法学家布丹提出的。他认为主权是至高无上的，具有永恒性、无限性与不可转让性。他竭力拥护建立在神权基础之上的君主主权，他的观点实质是“主权在君”。启蒙思想家卢梭继承了布丹有关“主权”的观点，但他认为主权应该在民，即“人民主权”。他认为，国家是由人们根据契约组成的，人民的意志即“公意”才是国家的最高权力，而主权就是“公意”的具体表现形式，因而主权属于人民。1789年，法国《人权宣言》宣布“整个主权的本原主要是寄托于国民”；1791年，《人权宣言》载入法国宪法。从此以后，西方国家在形式上都确认了人民主权原则，并将它作为资产阶级的民主原则写入宪法。

社会主义国家的宪法必须更加体现人民主权原则，这是由社会主义国家的性质决定的。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”一切权力机关和权力个人，其手中的权力属于人民，来自人民，权力机关和公职人员必须服务人民，为民谋利。官员是人民的公仆而不是主人。在我国现行宪法的结构上，先有公民的基本权利的规定，然后才是国家机构权力的规定，而人民赋予国家机构权力也是为了更好地保障公民权利。因此，宪法对国家机关之间的关系进行了规制，以防止国家公权的滥用和对公民权利的可能侵害。

2.我国宪法体现了权力制约原则

权力制约的思想来源是资产阶级启蒙思想家的分权和制衡理论。孟德斯鸠在《论法的精神》中写道：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”；“要防止滥用权力，就必须以权利制约权力”。因此，孟德斯鸠认为:“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一机关行使三种权力，即制定法律权，执行公务权和裁判私人犯罪或争议权，则一切都完了。”他主张将权力分为立法、行政、司法，三权分立并且相互制约，认为这样才不至于滥用权力，才可能保护公民的权利和自由。根据这个理论，许多资产阶级国家的宪法确立了权力制约原则——一般以三权分立的形式来达到权力制约的目的。最典型的就是美国，它将立法权交由议会行使，司法权交由法院行使，行政权交由总统行使。三权各自独立，分别行使，互相制约。

作为社会主义国家，我们不是利用“三权分立”来达到权力制约的目的。我们实行的是“议行合一”的原则。这是根据马克思主义学说建立起来的政治制度。在我国，全国人民代表大会制定法律、决定国家大事，它是决议机关。同时，它又是工作机关，其他国家机关由它产生，受它监督，这体现了“议行合一”原则。

我国全国人民代表大会统一行使国家权力。我们也要求权力制约，但我们的权力制约是在国家权力的统一和人民代表机关占主导地位的基础上的制约和平衡。我国宪法第3条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”国务院、最高法院、最高检察院(一府两院)受全国人大的监督和制约。当然，在对公权力的制约方面，我们还需要不断地完善以宪法为核心的社会主义法律体系。我国宪法第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”也就是说，在办理刑事案件的过程中，各相关的国家权力机关既有职权分工，又要相互制约，以确保法律的公平公正的实施。国家机关在行使权力的过程中既不能缺位和错位，更不能越位和滥用职权。权力之所以需要分工和制约，是因为不受制约的权力必然会导致腐败。防止权力腐败也是现代宪法的一个重要功能。

3.我国宪法确认了基本人权原则

基本人权原则源于资产阶级启蒙思想家提出的“天赋人权”观念。封建社会末期，资本主义生产关系的萌芽和蓬勃发展造就了新兴的资产阶级，新兴的资产阶级不甘心在政治上处于附庸地位，他们希望能够作为一个独立的阶级行使自己的政治权力。为号召广大民众和他们一起推翻封建制度，资产阶级需要一种能和封建主鼓吹的“王权神授”学说相对抗、能作为自己行动的思想基础的理论，于是“天赋人权”学说应运而生。它的主要内容是：每个人都有与生俱来的自由和平等的权利，这种权利既不能被剥夺，也不能被转让。“天赋人权”学说极大地推动了资产阶级革命的发展。当法国资产阶级革命取得胜利后，便在《人权宣言》中写道：“在权利方面，人们生来是，而且始终是自由平等的”，“任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利，这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫”。当今，几乎所有发达国家的宪法都将基本人权规定为宪法原则。

我国宪法第33条规定：“国家尊重和保障人权。”从第33条到45条，具体规定了公民有选举权和被选举权，有言论、出版、结社、集会、游行、示威的权利，宗教信仰自由的权利等。人民通过选举授予被选举人权力，按照宪法和法律的规定组成国家权力机关，其目的也是保障公民的基本人权。

4.我国宪法规定了司法独立原则

确保司法公正是十八届四中全会《决定》中的重要内容。《决定》提出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”司法公正也是实现社会公正的最后一道防线。英国著名思想家培根曾经说过，法官的一次不公正判决比普通人的一百次犯罪严重得多，因为前者污染的是法源，后者污染的是法的支流。从司法效率上说，培根认为迟到的公正也是不公正。司法公正的前提是司法独立。没有司法独立，就不可能有司法公正。因此，许多国家的宪法确立了司法独立原则。司法独立包括法院独立、法庭独立和法官独立。我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”值得注意的是，我国宪法规定的司法独立主要是指法院独立，而司法独立的核心是审判案件的法官独立。《决定》已经明确提出，我国司法审判体制将实行谁审判谁负责的合议庭负责制，这是迈向法官独立的关键一步，而目前上海等六省市的司法体制改革，正是从法院独立向审判案件的(合议庭)法官独立的过渡。

5.我国宪法规定了法治原则

法治是一种宏观的治国方略，指一个国家在多种社会控制手段中选择以法律为主的控制手段。法治是一种理性的办事原则，要求在制定法律之后，任何个人和组织都必须依法行事。法治又是一种民主的法律模式，法治的确认必须以民主为其制度基础。因此，法治指的是统治阶级按照民主原则把国家事务法律化、制度化，并严格依法管理的一种治国方式。美国宪法学家潘恩曾说过，在专制的国家里国王便是宪法，而在民主制的国家里宪法即国王。法治的核心是依法特别是依据宪法来治理国家，对公权力进行制约,实现在法律面前人人平等。

近代法治理论对反对封建特权、发展资本主义经济、维护资产阶级民主起了很大的作用。因此，在资产阶级掌握国家政权后，纷纷将法治理论确定为宪法原则。如作为1791年法国宪法序言的《人权宣言》中写道，全国人民都有权亲自或委托其代表去参加国家法律的制定，在法律面前，人人都有平等的地位。在自由资本主义时期，为了反对封建特权、发展经济，那时的法治原则是以法律面前人人平等、反对特权、保障公民权利和自由、防止政府权力的滥用为核心的。社会主义国家的宪法同样体现了法治原则。我国宪法第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”宪法总纲中规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”也就是说，任何政党、机关、组织和个人，都没有超越宪法和法律的特权。我国宪法第33条还规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”即任何人，不管他权力有多大，官位有多高，财富有多少，只要他有违宪和违法行为，都必须予以追究，公开审判原中共中央政治局委员薄熙来案件，以及依法处理周永康案件，就体现了我国宪法的法律面前人人平等的法治原则。

四、维护宪法权威的具体建议和措施

习近平总书记在2012年12月20日纪念现行宪法颁布30周年的会上指出：“宪法的生命力在于实施，宪法的伟力也在于实施。”再好的宪法，如果不能得到普遍的自觉的遵守，就是一纸空文。因此，要维护宪法至高无上的权威，将宪法精神和原则贯彻到广大公民特别是官员的行为中，就必须培养公民的宪法意识，使人人自觉遵守宪法。依法治国首先要依宪治国；党领导我们进行依法治国，首先要领导我们依宪治国。我们的党是执政党，是拥有国家公权力的党。国家所有的权力包括执政党的权力都是人民授予的，党领导我们制定宪法，当然也要成为自觉遵守宪法的模范，要带领广大公民自觉遵守宪法。特建议：官员就职，向同级人大代表宣誓：忠于宪法，遵守宪法，向人民负责，并随时接受人民的监督。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，对于一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。特建议全国人大：要继续完善和加强宪法监督机制和违宪审查制度，建立相应的司法追究体系，对一切公权力机关的抽象的和官员具体的违宪行为，都要依法追究和处罚；对违宪行为，应该随时可以诉讼和审判，以维护宪法至高无上的地位，在执法和司法上真正实现法律面前人人平等。目前我国行政案件中的被告出庭率极低，这主要是由于被告法定代理人法律意识淡薄或藐视法律，也因为对此类人和事缺乏惩罚措施。必须通过国家立法，规定任何行政案件的被告法定代理人，无论其职位有多高，无正当理由必须出庭。特建议：对于无故不出庭的行政案件被告的法定代理人，以藐视法庭罪处置。特建议：在司法审判中，各级法官在审判案件和制作判决书时，首先引录宪法的相关规定和法条，然后再以宪法精神和原则写出司法文书，认定相关当事人或当事机关的违宪、违法或犯罪行为。

法治原则认为，宪法的本质是制约公权力。任何政党、组织、机关和个人都没有超越宪法和法律的特权。特建议，国家干部涉嫌违法犯罪，应该首先由人民法院进行审判，任何人未经法院审判，不能被剥夺自由。如果法院判决被告人有罪，在判决生效之后，被告人直接进入服刑阶段；如果被告人行为尚未达到犯罪程度，而是违犯党纪，则用党纪处分涉案人。这样才能树立宪法至高无上的权威。具体地说，我们应该采取如下措施。

1.首先要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，亟需制定我国的“阳光法律”体系

制定阳光法律的目的就是让权力在阳光下运行。随着现代国家管理职能的扩大，把公权力限制在应然的范围内是一件困难的事情。各国政治制度不同，公权力的运作方式有异，因此不可能有放之四海而皆准的模式。但有一点是共同的，那就是公权力一定要在人民的监督之下运行，其关键在于规范权力运作的程序。消除权力行使过程中的腐败, 公开是一个良方。我国应当建立一系列法律来保证权力行使的公开与透明，这一系列保证权力公开的法律可统称为“阳光法”。“阳光法”体系应由以下几个方面组成：

第一，制定一部《行政公开法》。行政公开指政府工作情报资料的公开和政府工作过程的公开，以此来深化行政审批制度改革，避免或减少行政手段介入和干预经济活动。由于转变政府职能等方面的改革措施没有完全到位，市场在资源配置中的基础性作用没有完全实现，体制、机制和制度方面的漏洞和薄弱环节依然存在。因此，只有通过行政公开，深化改革和体制创新，建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制，才能从源头上预防和解决腐败问题。《行政公开法》中应明确规定行政公开的内容、范围、方式、对象以及公民在行政公开中的权利和义务, 明确规定行政人员拒绝行政公开的法律责任, 以及对行政相对人的救济手段。第二，制定一部完善的《公职人员财产申报和公开法》。目前世界上所有廉洁度比较高的国家和地区都有类似的法律，方便了广大公民对公权力人员的财产和收入来源的监督。《公务人员财产申报与公开法》是指国家公职人员按照法定的程序和方式, 将自己以及配偶、子女的财产收益、负债状况按时向专门的监督检查机构申报并公布于众。建立监督和检查的法律制度,其目的是确保公职人员廉洁奉公, 防止公职人员非法获得财产，对违法的官员追究法律责任。第三，制定《新闻监督法》。新闻监督主要是以大众传播媒介为载体，以反映群众呼声、提供舆论信息为手段，对社会政治活动、权力机关及人员的行为实施监督。建立新闻监督的法律制度，可以提高新闻监督的效力，使新闻舆论的监督、批评以及侵权责任追究等都有章可循，有法律保障。第四，制定《举报法》, 完善信访制度, 拓宽社会监督渠道，将信访制度纳入法制轨道。拓宽监督渠道，主要是指专门监督机构以外的监督渠道，也就是拓宽党外监督，或者说社会监督的渠道，体现对公权力监督的社会性、民主性和广泛性。群众监督的主要形式包括举报监督、信访监督、控申监督等。要依法建立健全群众监督的有效机制，提高实际效果，加大监督力度。

2.完善对公权力的监督机制

对于权力主体而言，监督是一种外部力量，大多数表现为事后惩治，而非事先约束。权力腐败行为有隐蔽性，这就增加了反腐败斗争的艰巨性。因此，需要从内在制约入手，建设和改革有关的监督与制约制度，以使它们更好地发挥作用。在充分发挥现有监督机构的监督功能的同时，有必要建立一定的机制，监督与制约国家机构和公务人员的行为。根据上述完善权力监督机制的原则,首先要赋予现有监督机构独立的监督职能。这一职能的核心是独立性，其实质是监督机构以监督主体的地位独立行使监督权力。要通过一定的立法程序，赋予党的各级纪律检查机构、政府的行政监察机构、司法系统的检察院和法院独立的监督职能，其中包括：监督机构的权力主体地位，监督机构独立行使人事任免权，独立行使执纪办案、刑事立案、司法审判等权力。保证监督机构独立行使对各级干部，包括高级干部的监督职能。其二是强化对公权力监督的手段，这是实现有效监督目的的重要保障。因此，完善监督机制，应贯彻如下原则：(1)民主原则。尽最大可能保证群众参与的广泛性。(2)公开原则。公开是最好的监督形式。我们把公开视为监督权力滥用的主要手段，主要是针对权力行使的神秘化“暗箱”操作的弊端而提出的。如果我国能够达到各级干部，特别是高级干部财产收入完全公开的程度，干部的腐败行为就会大大收敛。(3)程序原则。程序本身也是一种监督，从这个意义上说，坚持程序就是坚持监督。以权谋私者都是通过减少或者免除程序而实现私利目的的。(4)惩治原则。这是指以惩治的手段强化监督。坚持有法必依，违法必究，执法必严，是坚持“法律面前人人平等”、以公正体现严明、以平等体现严厉、不使违法者逍遥法外的有效手段。

3.健全宪法监督制度

徒法不足以自行。没有保障宪法实施的制度，宪法将会变成空中楼阁，起不到应有的作用。为保障宪法的实施，许多国家作了具体规定。比如明确规定了一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企事业单位以及全体社会成员必须服从宪法、依宪法办事，明确规定了宪法的最高法律地位和法律效力；明确规定了严格于普通法律的修改和制定程序；明确规定了有权解释宪法的机关；建立宪法监督制度等等。在这些规定中，最重要，也是最有效的就是宪法监督制度。

宪法监督制度指的是由宪法授权或宪法惯例认可的机关，依照一定的方式和程序对法律、法规及规范性文件，国家机关及其工作人员的行为，各政党、团体、企事业组织、公民个人的行为进行合宪审查，取缔违宪事件，追究违宪责任，从而保证宪法实施的一种宪法制度。宪法监督制度开始于美国，以后陆续在其他国家建立。到目前为止，几乎所有实施成文宪法的国家都建立了宪法监督制度。我国的宪法监督之路比较曲折。1954年，新中国第一部宪法颁布，其中规定由全国人大行使宪法监督权，确立了中国的宪法监督制度。但是后来由于“左”的思潮影响，宪法监督被削弱。1975年，颁布了第二部宪法，其中根本就没有宪法监督的制度规定。1978年宪法虽然规定了宪法监督制度，但由于实施的时间不长，成效并不显著。一直到1982年宪法的颁布，我国才真正确立了宪法监督制度。宪法监督包括对地方立法的违宪审查和监督，以及对公权力违宪行为的监督。对地方立法实施违宪审查和监督，有充分的宪法和法律依据。现行宪法第99条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。根据《立法法》第90条规定，任何国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民个人认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出审查的要求。根据《立法法》第88条规定，国务院有权改变或者撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规章，并有权改变或者撤销地方各级行政机关不适当的决定和命令。这些规定，是对地方立法进行违宪审查的宪法和法律依据。

对违宪行为的制裁是宪法监督制度的核心。没有违宪制裁，宪法监督制度只是镜花水月，没有任何现实意义。世界各国对违宪的制裁不外乎这样几种类型：如果违宪的是一般的法律或法律性文件，则撤销或宣布其无效，不批准通过或者规定法律主体可以不受其约束。如果违宪的是某个特定主体的行为，则可以对违宪责任者采取弹劾、罢免等制裁手段，并对权利受到侵犯的公民进行救济。

4.加大宪法的实施力度

宪法是保证国家长治久安的根本法，具有最高的法律权威。要进一步健全宪法监督的机制和程序，对一切违反宪法和法律的行为进行追究。因此要继续完善全国人大宪法监督机制和违宪审查制度，建立相应的司法追究体系。建议由全国人大制定追究违宪行为的相关程序法律。通过立法，明确规定违宪行为的种类和主体、司法管辖地以及违宪责任；制定违宪行为的认定标准，划分违宪行为的类型；制定、完善追究违宪行为的司法程序，对各种违宪行为进行追究，并配以相应的刑罚处罚措施。对违宪行为随时可以提起诉讼并加以审判，以维护宪法权威、确立宪法在我国政治生活中的至高无上的地位。建议由全国人大(或常委会)立法，规定任何行政案件的被告法定代理人，无论其职位多高，无正当理由必须出庭，否则以藐视法庭罪处置。为了彰显宪法和法律至上，法律程序应优先于党纪程序。应通过立法，规定对有问题的党员干部“双规”时，检察机关必须同时介入调查，“双规”阶段获得的证据可以直接转换为法律证据。如果法院判决被告人有罪，在判决生效之后，被告人直接进入服刑阶段；如果被告人行为尚未达到犯罪程度，而只是违反党纪，那么党纪处分必须在涉案人被法院判决之后才能实施。要限制和防止行政权干涉司法权。要完善人权司法保障制度，健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格执行非法证据排除规则。在刑事案件的调查和取证过程中，公安机关和检察机关的职责不同。公安机关的职责是配合检察院工作，而不是主导整个案件工作。应将大公安、小法院的局面彻底改变为大法院、小公安。法院代表公正，是社会公正的最后一道防线，理应位居首位。从案件受理范围看，法院不仅受理刑事案件，还受理民事、经济和行政等案件。由公安局和检察院负责处理的刑事案件只是法院受理案件的一部分。对于司法活动中的律师而言，律师在刑事案件中代理被告方，也在民事等案件中代理当事人，刑事案件只是律师事务的一部分；检察院行使国家的起诉权；而公安局行使政府的行政权。由于刑事案件只是法院受理和审判案件的一部分，而不是全部，因此，应该把公、检、法的排序改为：法、检、公，淡化刑事案件审判中的行政色彩。

五、要进一步淡化司法体制的行政色彩,确保合议庭独立

2014年上半年，上海等六省市开展了司法体制改革试点工作，目的是淡化司法审判中的行政权。怎么淡化呢？第一，把行政辖区和司法辖区脱钩，比如以前浦东法院经费是浦东新区人民政府拨发，如果某个案子涉及浦东新区人民政府，法院在审判案件时就不得不考虑地方政府的利益，就有可能存在地方的司法保护。司法体制改革后，浦东新区法院的经费不再是直接从浦东新区人民政府拨发，而是从上海市高级人民法院下拨。上海市人民政府把经费拨给市高院，市高院再把这个额度的经费下拨，这样，区法院与区政府之间就没有利益联系，法院在审判案子的时候就不必考虑区政府的利益。这只是解决了区一级的行政权对司法权的干扰问题，而省级的司法体制改革以后还需要进一步突破，比如可以设想为：上海市政府把经费交给国务院，国务院再把这笔经费交给最高法院，最高法院再下拨到各省、自治区、直辖市的高级法院，然后一层一层下拨到基层法院，这样就可避免省级政府对省级法院的干扰，就可以淡化和避免行政权对司法权的影响。

其次是法院内部的改革，即要确保审理案件的人就是判决案子的人，防止审与判分离。司法独立的核心是法官独立。根据十八届四中全会的精神，司法改革的核心就是通过确保司法独立，达到司法公正。目前我们的司法独立是法院独立，还不是法官独立。根据宪法第126条规定，法院审判案件，不受任何外在机构的影响。但法院内部是院长办公会——审判委员会——合议庭三级制，而根据我国国家权力机关的民主集中制工作原则，审理案件的合议庭法官要服从不审理案件的审判委员会和院长办公会的指示。这就容易导致审而不判、判而不审现象的发生。

如果一部分法官是审了不能判，另一部分法官可以是判而不审，这就容易导致冤假错案的发生。判而不审者主要是审判委员会，它由法院的院长、副院长、庭长、副庭长等人组成，重大案子往往由审判委员会决定，但审判委员会中多数人没有参与案件审理，整个案件的质证过程，他们不一定清楚。审判委员会上面还有院长办公会。现在法院内部审判体制的改革目标，是把审判案件的权力直接下放到合议庭，也就是说，所有案件包括重大案子的审判均由合议庭来审判，谁审判，谁负责。

假如一个案子审判到最后，由于法官的判决和领导意志不一致，法官被撤换了，这就没有了司法独立。这次四中全会的《决定》明确规定，要在法院内部实行合议庭负责制，这是向法官独立迈出了重要的一步。这也对合议庭法官提出了更高的要求。法官独立意味着赋予法官很大的权力，但如果法官乱判，怎么办？这就对法官的法律专业素质和职业道德提出很高要求。法官必须有律师或仲裁的实务经验，必须有丰厚的专业学术功底，在职期间品行记录良好。法官的遴选制度必须非常严格，确保有专业水平、品行很好的人，才能当法官。如果我们确立了严格的遴选标准，就要确保法官的高薪，且职位是终身的，不因案件审判的结果而变化。

目前，我国法院体制上还存在上下级法院关系不顺的情况。新毕业的学生或者是新进的法官，应该从基层法院的工作做起。有了相当的基层法院工作经验之后，再到高一级的法院工作。但目前情况并非完全如此。有些法官在基层法院工作了二十几年，办案经验相当丰富，但是一审案子判决了，到二审法院，二审法院新入行的青年法官可能未经周密审查，就改判了。这种情况是需要注意的。目前我国法官有19.8万人，一个中级人民法院的法官就有三四百，最高院法官人数更多。在美国，法官很少。联邦大法官只有9人，是终身的。美国的法官人数和比例要远远低于我国。但是，我国的律师人数远远少于美国。美国三百人里就有一个律师，我国现在是平均2万人里有一个律师，上海这样的城市是约2千人里有一个律师。一个成熟的法治社会，律师队伍要有相当大的发展。公众的法律意识增强了，对律师的需求量就会增大。

依法治国的口号早在1999年3月第三次宪法修正案里就已提出，至今已15年了；2004年第四次宪法修正案提出，国家尊重和保障人权，以此强化法治理念，至今也已10年了。现在重提依法治国，说明依法治国的路程并不顺利，依法治国的程度还不高。实现依法治国，首先要实行依宪治国，要加大对违宪行为审查和追究的力度；违宪行为不受制裁，就不可能树立宪法权威。只有当拥有公权力的官员都成为遵守宪法的模范，全社会形成了尊重和信仰宪法、遵守和服从宪法的风气，才是社会主义的法治国家建成之时。

强化全国人大的违宪审查机制，加大对公权力机关的监督力度，同时，在立法、执法和司法体制上确保对违宪行为的追究和惩罚，是构建法治国家的重要工作，也是真正实现依宪治国、维护宪法权威、坚持宪法至上的必然要求。

[1] 夏征农.辞海[Z].上海：上海辞书出版社，2009.

[2] 恩格斯.家庭、私有制和国家的起源[M].北京：人民出版社,1972：167-168.

(责任编辑：梁临川)

Constructing the Rule of Law in China Must Uphold Constitutional Authority

LI Jian-yong

(SchoolofLaw,ShanghaiUniversity,Shanghai200444,China)

Ruling the country by law is first of all ruling the country according to the Constitution. The base of the rule of law is sound laws, its pretext is constitutional governance and its core is the restriction public powers. The CPC’s leadership in the rule of law means that the Party leads the people to formulate the Constitution and laws, and takes the lead to believe in and abide by them. The construction of law-ruled country starts from constitutional bases and principles. The ways and measures of realizing the rule of law include perfecting the socialist legal system with Chinese characteristics and with the Constitution at the core so as to establish China’s “Sunshine Law”, fortifying the implementation of the Constitution, enhancing and improving the constitutional supervision over public powers, further weakening the administrative intervention in judicial system and ensuring the independence of the collegial panel. It is essential to enhance the checking system of the National People’s Congress against any constitutional violations, to establish and perfect the investigation and punishing system against constitutional violations and to increase the supervision over organs of public powers. All of this is an important part of the reform of legislation, law enforcement and judicial system, and necessary requirements for achieving ruling the country according to the Constitution, upholding the constitutional authority and adhering to the paramountcy of the Constitution.

law-ruled country; ruling the country according to the Constitution; constitutional authority

10.3969/j.issn 1007-6522.2015.01.002

2014-10-25

李建勇(1957- )，男，江苏人。上海大学法学院教授、法社会学研究中心主任，法学硕士、理学博士。主要研究宪法学、法理学和劳动法学。

DF2

A

1007-6522(2015)01-0019-13