规划城市可以“众筹”吗

张琰

武汉市新城市规划展示馆免费对外开放，市民可参与武汉城市规划制定，图为工作人员走过城市缩微巨型沙盘

城市规划，小到重修家门前的一条马路，大到城市的发展战略，牵涉到每一个市民。那么，城市规划可以“众筹”吗？

2015年1月7日，全国首个公众规划平台——“众规武汉”正式上线。武汉市国土规划局宣布，全体市民都可以在线参与城市规划。

所谓“众规”，类似于当下流行的“众筹”概念，城市规划从一开始就让社会公众参与，最大限度汇集众人力量和智慧。

根据武汉市国土规划局公告，网民可参与相关问卷调查、概念方案征集、节点设计征集。其中一大亮点是，在该平台提供的地图上，可直接描线勾画绿道线路走向、入口及与周边道路连接路线，操作如玩游戏般简单。通过统计网民“描线”、“打点”的重合率，确定市民意愿。

武汉市首创的“众规”是公众参与城市规划的一次新探索。中国城市规划学会秘书长石楠对此大为赞许：“从‘总规到‘众规，了不起的一步！”

近些年，随着我国城市化的不断推进，带来了巨大的城市建设量，而如何在城市规划中充分考虑公众的诉求，日益成为城市管理者必要的考量内容。

公众参与城市规划有了法律保障

我国的听证会制度起步较晚。1996年，《行政处罚法》首次将听证制度纳入行政执法程序，这是听证会制度真正在我国确立。

城市规划领域的听证制度起步更迟。在2008年之前，作为我国城市规划的基本法律，《城市规划法》没有规定城市规划行政许可听证制度，也没有规定听取意见的其他制度，仅规定了分级审批制度。

2000年左右，在各地方规划领域的法规中开始陆续出现“听证”、“公示”等规定。

比如，2001年，江苏省在制定《江苏省历史文化名城名镇保护条例》中规定，制定历史文化名城、名镇和历史文化保护规划时，必要时应当举行听证会。在原《上海市城市规划条例》中也规定：“制定城市规划，应当有组织地听取专家、市民和相关方面的意见。”

2008年1月1日，与旧的《城市规划法》只有一字之差的《城乡规划法》正式颁布实施，首次使公众参与城市规划有了法律保障。法律规定，修改控制性详细规划，组织编制机关必须征求规划地段利害关系人的意见，对修改必要性进行论证。同时规定，确需修改经依法审定的修建性详细规划及建设工程设计方案的总平面图时，应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。

此后，越来越多的媒体、研究机构等都意识到城市规划与公众参与的重要关系。在2014年的博鳌亚洲论坛上，来自世界各国的城市管理者也将城市规划与公众参与作为讨论的重点。

“听证会”曾经只是个概念

2008年，上海交通大学教授王郁曾选取全国直辖市与省会城市共31个城市为例，通过网络检索与电话访谈的形式，对31个城市规划行政许可听证制度建设的状况进行了全面调查和整理分析。

王郁将听证分为两种形式，一是正式听证，又称“审判型听证”，指行政机关在制定法规或作出裁决时，应给予当事人及其他利害关系人提出证据、反证、对质或诘问证人的机会，然后基于听证记录作出决定，一般采用类似司法审判的方式和程序进行，如我们熟知的各类听证会。

另一种是非正式听证，又称“咨询型的听证”，是指行政机关制定法规或作出裁决时，只须给予当事人及利害关系人口头或书面陈述意见的机会，以供参考，不须基于听证记录作出决定的程序，其形式除听证会之外，还包括了公示、问卷调查、座谈会、论证会等多种形式。

正式听证要有严格的程序、组织形式等方面的要求，要求依据听证笔录做出行政决定，而非正式听证则没有固定的形式。

根据上述分类，2008年时，我国31个主要城市有近三分之一的城市（10个）尚未建立规划行政许可的听证制度。在已建立规划行政许可听证制度的21个城市中，除西安市没有市一级的制度规定而只有省级法规之外，北京、重庆、上海、南京、乌鲁木齐、合肥、济南、长春、长沙和哈尔滨等10个城市建立了规划行政许可听证的专项制度;而成都、昆明、拉萨、呼和浩特等其他11个城市则仅是在市一级的行政许可法实施条例中有所提及，还未建立规划行政许可听证的专项制度。

在21个已建立规划行政许可听证制度的城市中，有17个城市已建立了基本的听证程序规定，这其中正式与非正式听证程序规定约各占一半。由此可见，大多数城市在规划行政许可听证制度建设中，已初步具备了程序性规定的内容。

北京国际设计周活动之一 ——“一砖一瓦建北京”在751北京时尚设计广场举行。图为创作者在对即将完成的微缩模型进行最后调整

“2008年之前，我国仍然没有统一的城市规划听证会法律制度，在缺乏统一的法律层面定义的前提下，由地方性法规等分散建立起来的城市规划听证会制度，只是提出了‘听证会这个概念而已。而听证会究竟应该具备哪些制度特性和制度结构，以及相关的运行程序，基本处于空白状态。”王郁对《瞭望东方周刊》说。

大部分城市已建立规划听证制度

近期，本刊记者对以上所述的31个城市的城市规划行政许可听证制度建设状况，再次进行了调查，发现从2008年至2014年的六年间，这些城市大部分都建立并完善了规划行政许可的听证制度。

在31个城市中，只有西部城市西宁仍然沿用1998年的《西宁市城市规划管理条例》，没有关于听证或公示的明确规定。

此前只在“城乡规划管理条例”中泛泛规定了听证或公示的城市，如今有不少已经建立起了规划行政许可听证制的专项条例。

比如，广州市规划局2010年公布了《广州市规划管理听证办法》，其中不少内容在当时被视为“突破性的亮点”——城乡规划主管部门收到重大信访投诉或者在进行批前公示期间有重大反对意见，当事人或利害申请人均可以申请召开听证会，在允许的情况下可以进行录音拍照或邀请媒体参加。

2011年10月1日，杭州市发布执行新的《杭州市城乡规划条例》，并同步实施了《杭州市规划局行政许可听证规则》。

2014年1月，天津市规划局印发《天津市规划局听证制度》，详细规定了听证会的组织工作、听证参加人员情况、听证会流程、听证笔录内容等，甚至还附有详细的《天津市规划局听证文书格式文本》。

程序性规定仍然不足

“但现有的相关制度，无论是非正式或是正式听证制度，在程序性规定方面仍然存在明显不足，这主要体现在听证参加人的选择、听证主持人的中立性、第三方介入、听证结果的法律效力和听证反馈机制等方面。”王郁表示。

他认为，在听证主持人的设置方面，现有听证制度大多规定由听证组织者，即规划行政部门人员担任。但是，由规划行政部门主持听证活动，往往难以摆脱“既当运动员又兼裁判员”的双重身份;在一些听证活动中，“自弹自唱”的规划行政部门作为听证组织者的公正性和主持人的中立性很难获得公众的认同。

在听证参加人的选择上，现有听证活动中，各地大多采取公众参与以自由报名的方式进行，相关职能部门的参加由听证主持方、即规划行政部门进行通知，实际参加与否具有较大的不确定性。

以上这些方式会导致听证现场的议题和内容因听证参加人而异，或出现听证参加人的意见倾向“一边倒”等情况，极大地影响了听证活动的公平公正性。

同济大学建筑与城市规划学院教授孙施文表示，我国现有的规划听证制度还缺乏执行细则。

在他看来，公众参与的核心精神应该是公众意见被处置的方式和结果，所有的程序规则都是为此服务的。但从制度建设来讲，现行的听证程序性规定中，对于谁有最后的决策权，并没有规定，目前仍然是由政府说了算。

公众参与环节一定要前置

“2005年，我曾经在英国参加过一次当地的听证会，是该座城市的总体规划听证会。”据孙施文介绍，听证会有一名中央政府的特派城乡规划督察员参加，该督察员拥有裁决权。

督察员虽是政府委派，但未必是政府官员，可以对听证会的各方陈述和辩论作出判断并裁决，而地方政府要根据督察员的裁决来执行后续规划。

“这样的‘督察员在我们国内是没有的。”孙施文说。

从2006年开始，我国住房和城乡建设部也向省会城市派驻城乡规划督察员，到2014年已进行数次。根据《城乡规划督察员工作规程》，督察员在日常工作中实行异地派驻，不干预地方的正常行政工作，通过列席地方政府和规划主管部门的相关会议、查阅审批资料、踏勘建设项目施工现场等方式，及时发现问题，制止违规行为。但督察员的工作并不涉及规划听证会，更没有决策权。

“第三方介入是保证听证过程与结果公平公正的重要条件之一。由于现行规划行政许可听证制度中，对于听证参加人的角色身份缺乏具体明确的规定，大量听证活动中较少有专业律师、学术团体、上级部门等第三方的介入，听证活动中双方质辩的内容和证据的真实性均缺乏具有中立性和客观性的验证和判断，进而导致对规划管理政策法规的解释说明难以获得认同。”王郁说。

但更重要的问题是，城市规划中什么时候需要公众参与？作为规划师，孙施文认为，城市规划的整个过程都需要公众参与——从是否进行规划编制，到规划决策实施的整个过程。

孙施文强调：“公众参与的环节一定要前置，但现在由于将公众参与过程置于规划行为的相对靠后的阶段，往往就会使矛盾聚集到规划工作的后期，利益双方的矛盾冲突也会更激烈，这也是当下许多建设项目建设过程中产生社会矛盾的重要原因之一，比如厦门的PX项目。”