新型城镇化进程中红河州基本公共服务均等化研究

吴　节

(中共红河州委党校 州情研究室，云南 蒙自 661199)

新型城镇化进程中红河州基本公共服务均等化研究

吴节

(中共红河州委党校 州情研究室，云南 蒙自 661199)

摘要：新型城镇化是人的城镇化，是农业人口市民化的过程。要做到农业人口市民化而非户籍化，就必须普及基本公共服务的覆盖率，达到基本公共服务均等化。本文以红河州为研究对象，分析了红河州在医疗、教育等基本公共服务方面城乡、南北存在严重非均等化现状，总结造成非均等的原因，最后结合红河州实际提出通过转变经济发展方式、合理划分事权、实现城乡南北统筹发展等实现红河州基本公共服务均等化的路径。

关键词：新型城镇化；基本公共服务；均等化

新型城镇化是全球经济社会发展的必然趋势，是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。它的本质是人的城镇化，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化[1]。其核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

实现人的城镇化，就必须保障公民的基本生存权和发展权。要做到这一点，基本公共服务均等化是关键。基本公共服务就是建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公共生存和发展基本需求的公共服务。一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生等领域的公共服务。基本公共服务均等化就是全体公民都能公平获得大致均等的基本公共服务，其核心就是机会均等[2]。但现阶段红河州基本公共服务资源的配置存在着严重的区域性不平衡。这种不平衡，主要表现在公共服务区间发展的不平衡，城乡间发展的不平衡，各类基本服务间发展的不平衡等。这在某种程度上，限制甚至阻碍了新型城镇化的发展进程。因此，总结红河州公共服务均等化存在的问题，剖析问题的原因，探索实现红河州基本公共服务均等化的路径，就具有十分重大的现实意义。

一、新型城镇化进程中红河州基本公共服务现状分析

(一)固定资产投资所占比重不均等

1.城乡固定资产投资不均等

红河州位于云南省东南部，具有山区多、民族多、贫困人口多、边境线长等特征。山区面积占全州国土面积的85%，截止2013年末，红河州户籍总人口450.75万人，其中农业人口340.1万人，占全州总人口的75.5%。作为一个典型的农业州，农村固定资产投资却远远少于城镇。2013年，全州全年固定资产投资801.42亿元，其中村镇建设的投资29.2亿元，仅占3.6%。农村固定资产的投入不足直接导致城乡供水供电、道路建设、休息娱乐等基础设施上的不均等。

2．南北区域之间固定资产投资不平衡

2013年全州13个县市的固定资产投资数据显示(见表1)，2013年次固定资产投资完成额前七名都是北部县市，南部六县均排在后面，北部7个县市中固定资产投资超过100亿元的有5个，其中排在第一的建水县的固定资产投资额是最后一位屏边县的四倍多。南北区域间固定资产投资差距如此大，直接导致南北间基础设施建设的不均等。

表1　2013年红河州13个县市固定资产

注：根据《2014年红河州领导干部经济工作手册》整理。

(二)区域医疗卫生发展不均等

按红河州13个县市每千人拥有的床位数和每千人拥有的卫生技术人员数比较后得出(见表2)，除河口县因人口基数低，而致使每千人拥有的床位数和卫生技术人员数比例高以外，红河州南北区域医疗卫生发展严重不均等。从表2可以看出，北部7县市中每千人拥有的床位数最高的开远市是最少的元阳县的7.9倍，北部最低的弥勒市是南部最高的屏边县的1.2倍，而每千人拥有的卫生技术人员数北部最高的个旧市的是南部最低的红河县的8.3倍。同时，截止2013年年末，红河州县市人民医院通过二级甲等医院评审6个医院里，北部占了5个，南部仅有绿春县1个，这说明南北区域间从硬件设施到医生的质量都存在极大的差异。

(三)义务教育发展不均等

1．城乡义务教育发展严重不平衡

2013年红河州小学的城市教师与在校生比为13.75∶1，农村为5.81∶1，城乡间相差2.37倍；中学城市教师与在校生比为15.01∶1，农村为6.32∶1，城乡间相差2.38倍。同时，教学资源也存在城乡差距。2013年内城市小学生人均图书册18册，初中生人均图书22册，而农村小学生人均图书仅9册，初中生人均图书10册；全州中小学拥有学生计算机2.85万台，其中城市拥有23 581台，占82.74%。农村义务教育的长期投入不足，直接致使农村教学资源缺乏、教学质量低等问题，引发农村学生涌向城市就学，导致城市义务教育负担加剧、农民工子女上学难等问题层出不穷。

2．区域义务教育发展差异明显

通过对红河州13个县市义务教育的学校数、在校学生数、专职教师数、校舍建筑面积对比分析以后发现13个县市师生比、生均面积差距明显(见表3)。在师生比上，红河、元阳、金平远远落后于屏边、河口、蒙自、建水等地。其中师生比最高的屏边是1个学生有7.1个教师，而最低红河却仅有1个学生对应2.2个教师，两者相差3.2倍；在校舍建筑面积上，作为州府所在地蒙自市的建筑生均面积是13.39 m2，最低的红河县仅4.23 m2。师生比反映的是该地区的师资是否雄厚，生均面积反映的是一个地区教学资源配备是否充足。由此可见，红河县不管是师资队伍、还是教学资源都与其他县市存在差距且差距很大。同时，在2013年在红河州义务教育评估中，仅蒙自、开远、个旧、建水、弥勒5个县市义务教育初步均衡发展通过州级评估，其他县市均不合格。

(四)城乡社会保障差距明显

2013年全州共向11.98万名城市低保对象发放低保金3.25亿元，平均每位城镇居民可领取最低生活保障2 671元；向50.8万名农村低保对象发放低保金6.35亿元，平均每名农村居民可领取1 250元，两者相差2.1倍。

资料来源：根据《2014年红河州年鉴》整理。

资料来源：根据《2014年红河州年鉴》整理。

二、新型城镇化进程中红河州基本公共服务非均等化原因分析

(一)经济总量偏小，南北经济发展不平衡

当前，政府仍旧是基本公共服务的供给主体，所以从某种意义上来说一个地区的经济发展水平，直接决定了该地区的财政总量及基本公共服务能否能均等发展。2013年红河州北部7个县市和南部6个县经济总量占全省GDP的比重分别为7.5%和1.37%，经济总量偏小，经济实力和区域竞争力明显较弱。全州GDP总量排名全省前15位的只有弥勒市和个旧市，弥勒市为227.27亿元，位居全省第11位；个旧市为189.17亿元，位居全省第12位；南部六县GDP总量排名均在全省100位以后，最小的是屏边县，为20.01亿元，位居全省第121位。同时，受经济结构、区位条件、教育水平、人力资本等多因素的影响，各县市的发展差距较大，南北发展不平衡。北部七县市中，弥勒市、个旧市、开远市、蒙自市、建水县5市县GDP总量超过百亿元，而南部六县均在35亿元以下，南北部差距仍呈进一步扩大之势。

(二)城乡二元制结构严重阻碍了红河州城乡基本公共服务均等化的实现

城乡二元结构的问题不解决，不但会影响新型城镇的快速发展，还会阻碍基本公共服务的均等化。以户籍制度为基础的城乡二元制，事实上是将城乡两部分居民分成了两种不同的社会身份，根据户籍划分的社会保障、社会救济、医疗卫生、教育等基本公共服务也跟着不同。这种城乡差别的分发直接导致城乡的不均衡发展。同时，由于城市市民有更好的教育机会，其公民意识、监督意识普遍高于村民，政府在公共服务的提供上也更多的倾向城市，从而导致农村的公共服务水平不能达到和城市的同等水平。

(三)政府间事权划分不合理，事权与财权不对等

农村基本公共服务和城市差距大，究其原因主要就是中央和地方对农村基本公共服务事权划分不明确造成的。在我国公共服务供给事权的划分依据是公共服务群众受益的地域性，全国范围内受益的就由中央提供，地区受益的公共服务就有本地区地方政府提供。但是对于跨地区的公共服务提供，供给主体不明确，很难明确划分事权。同时，例如九年义务教育、卫生医疗等许多全国性的公共服务责任，逐渐向基层政府下移。根据有关调查显示，在公共教育、医疗卫生、社会保障方面中央承担比例分别是5.5%、1.72%、6.29%，地方政府承担比例却高达94.5%、98.28%、93.7%[3]。这使得基层政府分担着担负着沉重的支出责任，却没有相应的收入来源。责任显得太重，收入却不够充分，从而造成了公共服务水平的巨大差异。1994年的财税改革没有明确中央地方两级政府之间的事权划分，虽然以后进行了多次微调，但大多是由中央和地方共同负担，没有解决基层政府收入来源和支出责任不匹配的问题。地方财力不足，公共服务的数量和质量得不到保障[4]。

(四)公共服务供给主体单一

在我国主要是公共服务供给主要由政府承担，社会组织因受困资格门槛，很难参与公共服务的供给。但由于政府在财力、人力等方面不足，致使供需矛盾日益加大。就养老为例，按国际平均每千名老人占有养老床位50张测算，中国老年人共需养老床位800万张，而目前仅有266.2万张；按老年人口与护理人员配备比例3∶1测算，共需要养老护理员1 000万人，而目前中国养老机构的员工只有22万人，其中取得职业资格的仅有2万多人。同时，养老服务队伍的整体素质较低，专业水平、业务能力、服务质量还不能有效地满足服务对象的要求[5]。

三、新型城镇化进程中红河州基本公共服务均等化的建议

(一)转变经济发展方式，激发经济发展活力，为基本公共服务供给提供资金保障

一是促进工业产业结构调整，推动转型升级。加大烟草及配套、冶金、能源、煤化工、建筑建材等传统优势产业的提升改造，加快培育新能源、新材料、装备制造、节能环保、生物医药、食品加工、电子信息、轻纺家居和橡胶制品等九大新兴产业。二是转变农业发展方式，大力发展现代农业。推进北部百万亩高原特色农业示范区建设，完善产业规划，落实资金，强化管理，创新农业生产方式、经营方式、组织方式和扶持方式，加快建设国家级现代农业示范区；持续推进南部山区综合开发，突出抓好“六个百万亩”优势产业群和“四大特色”产业群建设，加快土地流转，集中连片开发，建设示范基地，培育主导产业，推进特色优势产业向规模化、规范化、标准化方向发展。三是增强内需对经济增长的拉动力，提高第三产业在经济总量中的比重。促进个性化、多样化的大众消费，实施养老健康家政、信息、旅游、住房、绿色、教育文化体育等6大领域的消费工程，培育服务外包、物流业、电子商务、工艺设计、文化创意等新业态，促进服务业提质增效；加快推进文化旅游强州建设，主动参与昆玉红旅游文化产业经济带建设，抓紧实施一批文化旅游融合发展项目，推进旅游开放与城镇、文化、产业、生态、乡村建设和沿边开放融合发展。

(二)引入市场机制，探索政府购买公共服务的模式，实现供给主体和方式多元化

一是积极推进培育公益性社会组织的力度，降低社会组织进入公共服务供给领域的门槛。同时完善相关法律制度，加强政府、媒体对其的监管。二是通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，建立健全政府购买服务机制。要制定政府购买公共服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容。同时，要按照公开、公平、公正原则，严格程序，强化竞争，通过优胜劣汰来确定承接主体，并严禁转包[6]。三是在教育、卫生和社会保障等方面的公共服务供给，鼓励和引导社会资本进入，构建政府投入为主、社会组织参与的多元化融资渠道。同时，通过公益创投鼓励和加大国有资本对公益性企业的投入；弘扬慈善文化，鼓励社会捐赠，鼓励企业践行企业社会责任，激活社区内生性资源、成立社区发展基金会用于社区共建；充分有效利用和激活各类慈善资源，大力发展公益慈善事业；建立社会组织基本法，完善慈善捐赠、税收优惠等相关政策和法律制度体系，优化公益融资环境，发掘公益事业潜在资源[7]。

(三)合理划分地方政府公共服务事权，确保事权与财权相匹配

调整各级地方政府间关系，按照公共服务受益范围划分公共服务事权，对全国性受益范围、惠及全国公众的公共服务供给，由中央提供；公共服务的受益范围是某行政区域的，应由该行政区域地方政府提供；对于跨区域受益范围的公共服务，应根据受益范围大小不同，明确是由中央提供为主，地方为辅还是由地方为主，中央为辅。同时，财随事走，加大省级财政向县乡财政的转移支付力度，使地方政府的事权与财权真正匹配。

(四)加快统筹发展，逐步减少城乡、南北基本公共服务的差距

一是统筹城乡发展。全面落实各项强农惠农政策，加快发展现代农业，千方百计增加农民收入。坚持把基础设施建设、社会事业发展的重点放在农村，深入推进新农村建设，持续改善农村生产生活条件。积极探索建立统筹城乡发展的体制机制，加快农业人口转户进城，推动城乡就业、教育、卫生、社会保障等基本公共服务的均衡配置，逐步缩小城乡发展差距[8]。同时加快集镇建设，推进产业向集镇梯度转移。乡镇不仅具有发展农产品加工、劳动密集型企业的成本优势，还具有农产品贸易集散的物流成本优势，这两类产业向乡镇转移，既支持了集镇的发展，又提高了企业的核心竞争力，是“双赢”的市场选择。随着集镇产业的快速发展，相应带来就业岗位增多，就能很大程度解决农民就业难的问题。二是推进南北协调发展。健全完善南北相互促进、优势互补的联动机制，推进行政区经济向区域经济转化。加大对南部地区的扶持力度，进一步改善基础设施，加速培植特色优势产业，强化社会建设和民生保障，全面实施“红河谷绿色经济走廊”建设，促进南部地区跨越发展[8]。

[参考文献]

[1]《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》[R].2014.

[2]《国家基本公共服务体系“十二五”规划》[R].2012.

[3]黄小勇．中国行政体制改革研究[M]．北京：中共中央党校出版社，2013．

[4]陈恒．财权要与事权匹配[N]．光明日报, 2013-08-27(16)．

[5]张希敏.我国人口老龄化加速养老机构及护理者严重不足[DB/OL]. [2010-12-23].http://news.sina.com.cn/c/2010-12-23/193021696314.shtms.

[6]徐家良，赵挺．政府购买公共服务的现实困境与路径创新:上海的实践[J]．中国行政管理，2013(8)：26-30, 98．

[7]王春婷．借鉴国际经验，推动公共服务供给体系多元发展[N]．光明日报，2014-11-02(6)．

[8]2014年红河州政府工作报告[R].2014.

[9]任胜利.新型城镇化背景下海南基本公共服务均等化问题研究[D].海口：海南大学，2014.

[10]李继志．城乡一体化背景下我国基本公共服务均等化问题探讨[J].农业现代化研究，2012，33(4)：451-455.

Study on Equalization of Basic Public Services in the Process

of New Urbanization in Honghe Prefecture

WU Jie

(Study Room of Prefecture Situation, Party School of the Honghe Committee of C.P.C, Mengzi 661199,China)

Abstract：New urbanization is the urbanization of people，which is the citizen of the agricultural population. To achieve the citizen of agricultural population while not the household registration, the coverage of basic public services must be popularized to achieve the equalization of basic public services. Taking Honghe Prefecture as the research object, this paper finds that there are non-equalization status quo of urban-rural and north-south in basic public services, such as health and education, then summarizes the causes. Finally, combining with the Honghe Prefecture reality, it proposes the equalization path, that is transformation mode of economic development, rational division of powers of office, overall development of urban-rural and North-south, at last, it will realize the path of equalization of basic public service.

Keywords：new-type urbanization;basic public service; equalization

中图分类号：C 93；D 63

文献标志码：A

文章编号：1004-390X(2015)05-0008-05

DOI:10.3969/j.issn.1004-390X(s).2015.05.002

作者简介：吴节(1984—)，女，云南建水人，讲师，主要从事政府管理研究。

收稿日期：2015-05-20修回日期:2015-07-20网络出版时间：2015-09-2517:14

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150925.1714.004.html

云南农业大学学报Journal of Yunnan Agricultural University，2015,9(5):8-12