变中有“理”：合作村治与农民理事会——基于“赣南模式”的案例研究

许龙飞，郑庆杰

(赣南师范学院 历史文化与旅游学院，江西 赣州 341000)

变中有“理”：合作村治与农民理事会——基于“赣南模式”的案例研究

许龙飞，郑庆杰*

(赣南师范学院 历史文化与旅游学院，江西 赣州 341000)

摘要：在我国社会主义新农村建设初期，以农民理事会为核心的“赣南模式”受到各界关注。而在我国快速市场化与新农村建设深化进程中，组织凝聚力减弱，代表性不强和权责分工模糊的问题制约了农民理事会制度的可持续发展。基于的对江西省B乡“赣南模式”的案例研究，发现当地基层政府通过自身管理方式的创新、理事会组织结构的优化和与理事会的良性互动三大措施推动了农民理事会制度的变迁，积极探索出一条嵌入于地方性知识中的社会组织管理改革的方法，以多元共治的视角探索了乡村治理的新模式和新路径，推动了乡村民主自治的进程。

关键词：农民理事会；村治；赣南模式

2015年中央一号文件明确提出的“中国要富，农民必须富”、“中国要美，农村必须美”，这是中央对农村和农民在中国发展中具有不可动摇的战略地位的肯定。党的十八大报告首次提出在中国共产党成立100周年实现全面建成小康社会的宏伟目标。建设社会主义新农村，实现城乡统筹发展，对新时期解决“三农”问题和全面在农村建成小康社会具有重大意义。革命老区赣州的新农村建设在全国先行一步，以农民理事会为主导的“赣南模式”在全国是首创，是对中国传统村治的成功借用和改造，其先进经验对于全国特别是欠发达地区的新农村建设具有一定的借鉴作用。

政界、学界基于转型中我国乡村的综合治理对于“赣南模式”已经有较为深入、全面和具体的研究。“赣南模式”主要是指早期赣州在社会主义新农村建设中所总结出的一系列先进经验和政策，而其中新农村建设理事会制度是该模式的核心，也是学界讨论的重点。理事会建立前期李勇华认为理事会制度是对中国村治传统的成功借助与根本改造[1]。李志强则进一步探讨了农民理性的选择在改造中的作用[2]。“双重功能”下的农民理事会对上能降低政府治理成本[3]。对下能培育村民自治能力[4]。深化期下田先红“弱国家-弱社会”的关系分析模式注定农民理事会动力资源不足，不能持久[5]。贺雪峰、赵晓峰则在不同地域理事会的考察基础上，认为嫁接在宗族关系之上的理事会需要进一步建立一种受保护的社会自治权的协商增长机制[6-7]。从以上对“赣南模式”的经验研究可以看出，政府主导下的新农村建设是农民理事会出现的前提背景，当地干群矛盾尖锐与公共资源不足的双重压力是农民理事会成立的直接原因，借助传统宗族的长老权威是整合乡村民间力量的关键。这些因素都决定了新农村理事会在成立初期就具有地域的独特性。“赣南模式”中农民理事会制度的创新在新农村初期的乡治中是成功的，但在可持续发展与对外推广上则遭遇了一系列的困境。本研究通过对赣南B乡新农村理事会的案例调查，发现当地理事会呈现出两阶段演进样式的制度变迁，这样一种变迁克服了地域宗族文化的局限性，纠正了以往学界对赣南理事会此类型模式运转中所出现的地域宗族性和时令性的偏执。建立在静态主观意愿抉择基础上的分析视角会对理事会发展的持续性产生误判，需要在动态中重新定位农民理事会。

本研究选取了江西省B乡作为调查点，该乡是赣南地区较早落实农民理事会制度的乡村。全乡总面积76.4 km2，辖13个行政村，90个村民小组，总人口17 334人，4 314户。该乡保存了较为完整的宗族组织和民俗传统，是典型的宗族客家型乡村。市场化与城镇化进程中的赣南B乡正经历着人口结构，生活结构及产业结构的深刻变化，处于乡镇转型的关键期，外部制度环境的影响也是全国千万乡村的一个典型代表。本文尝试采用田野深度访谈的质性研究方法，对赣南B乡理事会的发展问题及演进状况进行跟踪调查，考察嵌入赣南地域性文化与传统中的农民理事会是怎样在制度环境的变化中进行自我调适和完善的。访谈对象包括6名理事会长，7名乡村干部，18名理事会成员和若干村民。

一、赣南B乡农民理事会的发展及困境

早期赣南B乡农民理事会的兴起及发展是有其特定的历史文化条件。第一、对于组织兴起的外部环境来说，国家改革开放后的政策红利及新农村建设的契机是当地农民理事会建设的直接动力，政府积极将国家—农民的关系由“汲取型”转变为“服务型”。赣州市委市政府结合当地实际，科学纵深地推动以“三清三改”*2004年以来，按照江西省赣州市市委、市政府建设社会主义新农村的统一部署，施行“三清三改”政策，具体指：清垃圾、清淤泥、清路障、改水、改厕、改路。为核心的新农村建设，完成对广大农村地区服务型的“输血”工程。第二、农民理事会组织之所以能够发挥如此强大的动员作用，主要在于它背后的具有较强认同和行动能力载体的宗族组织和乡村规范[8]。农民理事会通过利用传统宗族资源，把“宗族资本”转化为“组织资本”，通过发动有热心、有威望、有能力的党员干部、村庄能人及农村“五老”*“五老”指的是具有较高素质，熟悉村情民情，具有较高声望的老党员、老干部、老劳模、老退伍军人、老教师。来组建农民理事会组织，在乡村治理的过程中践行了多元化的民主自主创新机制，取得了巨大成效。近些年，随着赣州各村新农村建设的重大试点项目的完成，政府转向了更小区域和领域的专项建设，所涉及的受惠的人群更广，项目分工也更细。B乡各村新农村理事会的任务也减少许多，发挥作用在减小，有的甚至已经名存实亡，组织机构已经解散。这样一种新的组织事物在当地遇到了“来得快、散得快”的时令性困境，持续性不强，也是全国其它宗族型村落发展理事会制度的瓶颈。究其原因，主要有以下问题。

(一)农民理事会的凝聚力减弱

1.对国家政权和资源的依赖

早期新农村建设作为税费改革后政府的一项国家惠农政策，在对乡村资源的输送上具有重要意义。2004年后，我国确定了“公共财政覆盖农村”的基本政策，在面对大量公共资金向农村的转移的同时，当地政府积极结合本地实际制定相关的惠农政策，这点农民是非常欢迎的，也都愿意改善乡村生活环境。在B乡地区人地矛盾、干群矛盾和资金短缺等传统背景环境下，“财权上移，事权下移”所造成的“悬浮型”政府其执行力也在不断减弱，乡村干部在推广新农村的过程中遇到了很大的压力，公共服务出现了缺位。如果当地矛盾无法化解，工作无法顺利开展，那么示范点或相关项目就会停工，上级会重新评估在当地村的可行性，甚至会撤销示范点。当地村民不愿向上争取到的“蛋糕”被分，在乡政府和村两委的建议下，积极筹备农民理事会，其中大部分理事会成员都是当地有威望和信义的老者，他们深知其中的利益关系，希望把更多的国家扶持资源留在本村。他们挨家串户积极宣传政府的新村政策，劝说大家看到村庄的整体利益。继而迫于乡村舆论压力，村里面很多人也都开了绿灯。而随着新农村建设有关大型项目在当地的完工，当地政府“输血”的减少，村民认为乡政府所争取的一些零散的项目并不能惠及到自己或在短期内看到利益，所以新农村理事会在下面做工作时，则不能以整体性受惠的明显利益优势打动理性化的村民，农民“坐、等、要”的心态强烈，逐渐的新农村理事会就慢慢失灵，无法长期持续下去。

2.宗族文化基础的减弱

如果说外界政策的变化是具有弹性的因素，那么B乡宗族文化的减弱则是一个趋向性常态，间接导致村庄公共性和伦理性的日趋衰竭，村社共同体处于解体之中。B乡农民理事会的建立和其它赣南各村的理事会一样得益于当地的历史文化的基础，赣南作为全国最大的客家人聚集地，一直保留和传承着中华民族怀国爱乡、精诚团结和孝顺父母的优良传统。B乡大部分村落依旧保存着维系家族、宗族关系的宗祠，保存着以理事会的形式处理村务的乡土传统[9]。改革开放后，农村宗族呈现出复兴的态势，建祠缮谱大兴盛行，并恢复了许多仪式化的传统习俗。肖唐镖等认为宗族在村治过程中发挥着重要的作用，他们提供了较好的服务与帮助，填补了若干管理真空，避免了更严重的失范和无序，并且强族组织与宗族集体意识成了抗拒行政力不法侵害与剥夺的工具[8]。B乡钟氏宗族在早期新农村理事会建设时期，通过长老权威的号召力凝聚了人心和信任，理事会在一定程度上是宗族结构力量的翻版，很好地继承了宗族的传统和“遗风”，发挥了重要的组织作用。在当地新农村旧房改造和新村建设的过程中，很多钟氏老者既是原先祠堂理事会的成员，也是新农村建设农民理事会的成员，他们以“德”生“威”，以“德”服众，在为村民干公事时分文不取，积极利用自己的关系化解矛盾，更通过自己以身作则，为项目捐款出力，用率先垂范来推动工作，赢得了大家的认可。但在我国民主化与市场化进程中，宗族的复兴并不是全面的复兴，也不是对传统绝对的继承，就如同应星所说“20世纪80年代以来中国的家族就同时受到强化因素与消弱因素的拉力”[10]。祠堂、寺庙、族谱等民间实物和习俗虽然可以重建，但基于传统文化中农民之间出入相友、守望相助、疾病相扶的公共精神则一去不再，印证了王沪宁所认为宗族复兴是历史发展中的特定现象，消解将是其必然的历史发展方向一说[11]。在消费主义观念的主导下，农民在日渐功利化的同时，也日益原子化、疏离化，使得传统的宗族关系日益功利化与复杂化。在商品生产的合作中，重感情越来越成为一种形式，经济利益成为了调节亲属关系远近的标杆[12]。传统社区的公共生活走向瓦解。以宗族的血缘和亲缘关系为基础的村民理事会也在市场化的浪潮中无法持续下去。

(二)农民理事会“代表性”的不足

1.宗族利益“绑架”民意

从农民理事会组织的构成来看，理事会的理事是由村民通过直接推选出来的，村落的人口结构直接影响着理事会组织的人员结构，每个理事都可能代表一方的利益。在市场化的冲击下，个人主义兴起，农民思想观念正在发生深刻变化。每个村民都有自身的行为逻辑，单纯的“道义经济”已经无法很好的解释村民的理性行动，个人突破宗族伦理的束缚，寻求自身的利益均衡，在B乡一些本族的钉子户越来越多，无论是村干部苦口婆心的劝说，还是族内长老的陈明利害关系，都无动于衷。其中很多人认为属于“自己的利益为什么要奉献出来，为什么要宗族代理，以前很多情况下就是由于自己不争取，造成属于自己的利益被理事会和族内带办了，他们没有资格”(村民调查对象A，男，35岁)。B村社会使人们以家族聚居，以乡土为纽带，日常生活的问题一向通过家族的血缘群体的系统来解决，这使得公共生活关系始终未能脱离家族的纽带而形成，使得公共生活的理事会自治机构也未能摆脱家族的网络[13]，宗族在一定程度上“绑架”了个人的民意，村民的话语权被代表了。

2.民意的结构性矛盾

基于传统文化社会中乡村精英的“保护型”经纪人的角色，具有权威的族中老者在很大程度上会为所在宗族族人说话，争取族人利益。在调查中，B乡M村是典型的单姓钟氏宗族村落，理事会的成员主要来自M村钟氏的各房支，六甲房支中各产生其中的代表，协调房支内部关系。在涉及钟氏统一利益的房屋改造时，各房支推举的理事会成员会达成很好的共识，促进此项目的发展。但在涉及公共利益的主导与分配时，会导致因内部利益不均而出现的房支矛盾，进而使村民理事会走向分裂。例如修路占田、渠道修建、山林保护等涉及好几家房支的公共集体项目，在宗族内部的产权分配上是有分歧的。除了M村的单姓村外，B乡还有多姓宗族村落。这些选举出来的理事会成员很大程度上是各个家族的代表，导致理事会在民主决策时各自带着私利性和家族意识，各抒己见，矛盾纷杂冲突、难以形成公正公平的意见，不利于理事会的发展与稳定[9]。村民的民意被传统乡村超稳定的宗族结构所分割，无法在公共沟通上达成一致。

(三)农民理事会“权责性”的模糊

理事会的“权责性”主要是体现在理事会组织的执行权力上，其本身担负的责任有多大。农民理事会到底能在多大程度上把“代表权”转换成可见的成果，很大程度上取决于自身的“权力”，这样的权力不仅取决于基层的民意，也取决于和外部国家政权的关系。

1.农民理事会权力的架空

20世纪90年代，在由国家倡导的村落自己建设运动中，《中华人民共和国村民委员会组织法》明确的确定了一些重要的法律规定，奠定了村委会法定权力的基础。新农村建设村民理事会建设始初就是在乡政府与村两委的领导与指导下开展的，理事会的资源主要来自政府的拨付，村民理事会只是在政府的“代理人”即“村两委”的领导下承担具体工作的开展。首先，当理事会执行力不强，遇到相关难以解决的纠纷时，当地村两委和乡政府会从“幕后”走向“前台”，直接指挥新农村建设，就会发生村委顶替理事会的事件，理事会名存实亡。其次，农民理事会中具有一定数量的党员，在工作的具体开展中，会直接倾向于依仗基层政府，执行政府的意志，村民理事会在外界看来只是起到“代理人”的作用。

2.组织规范和责任不明

B乡新农村建设理事会的成功建立与运作，离不开一系列的制度设计与规章制度，其中最重要的是人事组织与资金运作规范的两大内容，是关系到项目运转中“人”和“钱”的关键。哪些人能够被推选成代表村民利益的候选人，村中“五老”众望所归；资金和物资怎么花费和运作，资金运作透明理所当然。早期农民理事会通过公布成员考核和公示资金运转状况赢得了村民的信任，扫清了工作困难。而随着时间推移，制度规范层面的变动无法很好的对接现实的需求，主要体现在激励制度不完善上。早期理事会成员的资历较高，年龄也大，他们中很多人是出于对家乡公益的热心，并不图回报。但长久以来，理事会在处理事务的过程中，由于经费的严格控制和公开透明，电话费自己垫付，外出办事只能报销来回的车费，吃饭自己掏腰包，有时甚至连纸张、笔也得自己垫上。当下无论是在生产上还是生活中，农民之间的亲缘互助关系都变成了即时性的金钱交易[15]，老人们再也很难通过道德伦理讲面子人情，规“劝”村民顾全大局，继而很多老者觉得这是门苦差事，很容易得罪人。所以理事会缺乏长期的激励制度，留不住人。

二、B乡农民理事会的困境突围

B乡在经历了社会主义新农村浪潮初期的大规模改造后，各新农村示范点的基础施舍有了很大改善，村民的生活质量有了明显的提高。为了深化新农村建设，扫清农民理事会所面临的制度困难，B乡政府果断对农民理事会进行改造。

(一)B乡政府管理方式的创新

B乡政府尝试在以政策为导向的前提下改变以往扶持经费的审批与拨付方式，在对口援建的资金链上进行结构优化重组，以改平时村民与理事会“等、要、靠”的被动心态，重新激活村民理事会的主动性和公益心，有效地发挥了农民的主体作用。第一，在扶持经费的审批上，B乡由以前直接重点考察基础项目转为当地自行申报待建基础项目，并加大宣传力度，让村组自行申报。这样政府服务的面更广，也更科学，这就做到了让村民真正做主决定项目是否实施，把主动权交给了村民。第二，在扶持建设的拨付上，B乡由以前向上争取资金进行全面补偿转为间接补偿，部分拨款。具体是由村民理事会对所申请项目，尤其是路、桥、渠、房等基础设施，先让他们自行解决路坯的基建筹资问题，自行解决施工纠纷的问题，再后续按相关的比例进行资金扶持，进行补助。这样既能发动群众的筹资力量，又能让有限的资金用到刀刃上，完成更多的基础建设，惠及更多的村民。第三，建立农民理事会考评监督机制和激励机制。赣州市政府创建工作领导小组要求市县各部门按各自业务职能范围，划出部分经费来对口帮扶各村理事会的建设工作，不定期对农民理事会进行业务考核，对有贡献的理事成员进行有薪奖励，从而调动了村落理事会成员和村落群众参与创建的积极性。总之，乡政府积极探索一条能够激活村民“自享、自办”的可持续发展途径，通过改进资金的分配方式和完善激励制度，扭转了村民被动组织村建的问题，促进了理事会长效有序的发展。

(二)农民理事会组织结构的优化

“权变理论”的基本思路是：组织的最佳结构取决于一个组织的具体的环境条件、技术、目标和规模，如果环境条件变了，组织结构也应该相应变化[16]。从B乡农民理事会的组织结构来说，早期新农村建设主要以整个村庄基础改造而设立的理事会，在乡政府与村两委的指导下，都制定了相关的理事会章程，各个环节具有严格的要求，是典型的“空间型理事会”*田先红在《国家与社会分治》一文中，把理事会按功能分成“空间型”与“事务型”，前者指每一个新农村建设点所设立的理事会，后者指根据某一具体的事务而成立的。的特点。而随着新农村建设的重点方向的转变，很大部分公共项目不再是对村落宏观政策性的整体改造，而是以村民生活相关、各村级小组相关的领域的转变。这样农民理事会承担的任务更多，聚焦的问题更小，并且直接和村民打交道的次数增多。B乡撤销了以前大村的新农村理事会，建立规模更小的事务型理事会(图1)。在突破集体困境中，奥尔森认为小群体的相互监督和了解容易克服搭便车的投机行为，道格拉斯则认为小群体的成功归结于一个共享的思维或共享的观念。大型的新农村空间理事会转变为小型的事务型理事会，让以前所承担的任务重担有所缓解，也减少了理事会成员“搭便车”的情况。

(三)农民理事会与政府的良性互动

伴随着农村社会市场经济的发展，农民民主权力意识的增强极大地促进了理事会的发展。但这样的一种发展不是单向度的，不会脱离与政府的联系，它需要得到国家政府的积极回应，摆脱基层政府的“悬浮型”状态[16]。政府需要在尊重农民的民主要求的同时，转变政府职能，构建村民理事会与政府的良性互动，促进理事会发展的有序运作。在实际中，B乡政府通过减少对村民理事会自我管理和服务的干预，改进了监督机制，明确了村委会和理事会在新农村建设中的角色和职责，防止理事会权力的架空，工作职责的行政化。在具体工作中，政府方面：为了防止事务型理事会的随意性，B乡政府只安排一名乡级或村级干部直接进驻相关组建的理事会，负责所有理事会与政府的任务接洽。理事会成员不用再隔三差五的往乡政府跑，反映建设情况，也便于政府更好地了解项目建设的动态此外。当地农民理事会借助庙会、祭祀、戏班等一系列的民间平台，积极宣传党和政府的关于新农村建设的惠农政策和相关规章制度。这样农民理事会和乡政府之间的关系呈现出良性的互动。

三、结束语

西奥多·威廉·舒尔茨将“一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”[17]，是一种社会秩序。首先，农民理事会在作为这样一种社会秩序为基层乡村提供公共物品和服务方面的作用是无可替代的，赣南农村在挖掘扎根乡间的村规民约、互助传统等乡村伦理文化中激发了组织活力，彰显了村民自治的优越性。其次，农民理事会自治制度的变迁，是一种规则的变化，规则变迁在不同时期因参与者和条件不同，规则成本也很不相同。奥斯特罗姆认为每一种变迁都要以先前的规则为基础，理事会这种体制外的社会力量受制于乡村政治环境。最后，在赣南农民理事会制度的变迁中，当地通过改进理事会管理方式、组织方式和互动方式，很好地突破了理事会发展中的困境，走出了一条适合本地的农民自治管理的道路。这样一种集乡村传统伦理、“两委”民主决策管理、村民小组自治、社会组织参与的多元协商公治的新“赣南模式”才会长盛不衰。

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Governance and Farmers Cooperative Village

Council：An Case Analysis Based on Gannan Model

XU Longfei, ZHENG Qingjie

(School of Culture and Tourism，Gannan Normal University, Ganzhou 341000,China)

Abstract：In the early stage of China′s socialist new rural construction, farmers cooperative village council is the core of the “Gannan mode” by all concerned. In the process of deepening China′s rapid market and new rural construction, organizational cohesion weakening, representativeness and fuzzy division of responsibilities restrict its sustainable development. Through the innovation of its own management, optimization of the organizational structure of the council, benign interaction with the council, the local basic-level government promotes the institutional transition, and actively explores a embedded in local knowledge in the social organization and management reform.

Keywords：farmer council; village governance; Gannan model

中图分类号：C 93；F 32

文献标志码：A

文章编号：1004-390X(2015)05-0013-06

DOI:10.3969/j.issn.1004-390X(s).2015.05.003

*通信作者：郑庆杰(1975—)，男，山东济南人，博士，讲师，主要从事农村发展与治理与质性社会学研究。

作者简介：许龙飞(1989—)，男，湖北宜昌人，硕士研究生，主要从事发展社会学与农村社会学研究。

基金项目：国家社科基金项目“华南农村社会治理中农民合作的公共性重建”(15BSH102);

收稿日期：2015-05-25修回日期:2015-06-19网络出版时间：2015-09-2517:14

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150925.1714.006.html

云南农业大学学报Journal of Yunnan Agricultural University，2015,9(5):13-18