我国居家养老服务体系建设的探讨

桑晓鹏 唐世伟 施瑶 江宽 方涛

摘要：21世纪以来，我国人口结构发生重大变化，人口老龄化、高龄化以及空巢化问题日益严峻。在这样的社会背景下，居家养老体系应运而生，这种新的养老体系结合了两种养老方式的优点，更加适合我国当前国家和社会养老形势。本文在论述推行居家养老体系必要性的同时，也指出当前我国推行的居家养老体系仍处于起步阶段，难免会存在一些探索中的问题，并就这些问题提出了一些相应的策略。

关键词：居家养老 人口老龄化 家庭养老 机构养老

改革开放以来，中国人民走出了一条居家养老服务体系建设新路子，全国各地涌现出一大批典型代表，实现了飞跃式发展，为经济发达地区的新农村建设积累了宝贵的经验。而今，无论是在大城市、小城市还是小城镇，甚至是农村，人口老龄化、高龄化及空巢化问题都显得日益严峻。根据统计资料显示，我国已于1999年进入老龄化国家的行列，21世纪老年人口将呈现快速增长，“十二五”期间我国老龄化人口将出现增长高峰。中国60岁以上的老人将从1.78亿增长到2.21亿，占总人口的16%。随着老年化人口的快速蔓延和家庭养老能力的弱化，这时需要照顾的老人越来越多，其不单给家庭和社会带来了沉重的负担，也必将成为政府应面对的重要课题。

1 养老服务的分类与现状

自古以来，中国有着“百善孝为先”的传统美德，传统意义上的养老大多是以家庭为单位在家养老，子女或者伴侣承担起养老责任。数据显示，八成以上的老年人其主要的经济保障来自子女、亲属和自己。现在大部分家庭已不是当初的家族式家庭结构，已变为由四二一家庭组成，传统的养老方式逐渐无法达到其初衷，子女的家庭侧重点向下一代转移等问题都使得传统的家庭养老模式面临着挑战。

机构养老虽然能够减轻子女的部分负担，然而在机构养老的形式下改变了中国上千年来的传统，对于老年人来说虽然理解但并不能坦然接受与面对，正因为老人的思想无法转变所以大多数老人在机构养老中过得并不快乐。中国的老年人大多有着“落叶归根、老有所依、老有所靠”的思想，他们恋旧不愿意轻易改变生活方式与生活环境，而养老机构养老则是让其到一个全新陌生的环境重新开始，以及部分机构的管理不健全，环境设施有限，这使得老年人对去机构养老产生强烈的抵触。

为了适应新形势，就衍生出居家养老这种全新形式的养老模式。居家养老是指老年人在不改变现有社会环境，而由社区提供养老服务的方式。居家养老相较于其他方式的养老有很多优势，其既顺应老年人的思想理念，在家安度晚年，同时又享受到了专业的上门服务；既可以节省资金和用地，又可以实现规模经济；即可以享受来自于子女的照顾与关怀，居家养老正成为我国目前养老方式发展的新趋势并在全国全面推行。

然而，目前所倡导的养老方式之一：居家养老服务，能否形成符合中国社会稳定发展的模式呢？ 它在未来中国中应当以什么样的发展方式推行呢？

2 居家养老服务体系建设必要性

加快构建“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助”的社会养老服务体系，是实现党的十七大确立的“老有所养”战略目标和十七届五中全会提出的“优先发展社会养老服务”的必然要求；是推动全区加快转型升级、率先基本实现现代化的重要内容；是加快建设“民生幸福工程”、促进社会和谐发展的重要举措。

2.1 适应当前传统居家养老形式功能弱化趋势

眼下居家养老形式的功能正在逐渐弱化的原因是：子女供养弱化、自我供养弱化、社区互助养老受到冲击。首先，子女供养型养老形式功能的弱化，家庭的规模日益缩小，家庭结构日趋小型化，在家庭有限的经济收入内，家庭也更倾向于投资子女教育。其次，自我供养型养老形式功能日益弱化，老人的收入仅能维持基本的生活，没有剩余，再者随着老人年龄的增长，其自理能力逐步退化，抗风险能力十分脆弱。最后，社区互助养老形式受到冲击，人们更多关注的是自我利益，对他人或集体的利益有所忽视，导致社区内部的互助养老功能受到严重冲击。

2.2 节约社会养老成本，解决供需矛盾

政府安排居民统一搬入集中式居住小区，形成农民和睦相处、颇具特色的居民新村，统一化安排可以降低新生活区建设和就业安置及补偿投资总额。在这样的新环境下，大大减少了社会服务机构所需要的基础设施，节约了物质投入资本；同时，家庭子女可以承担部分养老人力资源，节约了社会人力资本，从而节约社会养老成本，使得老年人能够在住所环境不改变，人际交往圈不脱离，生活习惯不改变的情况下，充分享受养老服务。居家养老服务体系解决了触痛居家养老中的供需矛盾，大大提高了老年人的生活质量。

2.3 实现居家养老服务可持续性发展

当前养老状态下，大多数的居民对居家养老的认识尚处于是很浅薄的状态下，更有甚者对居家养老有很大的误解，这使得这一体系的服务对象并不能完全吸纳全部的老年人，潜在的供需对象由于人为的误解而被排斥在这一体系之外。我们知道，居家养老是由政府购买服务，好多人认为政府购买的服务只是为少数人提供，与大多数家庭无关。这是片面的理解，窄化了居家养老服务的内涵，造成了降低人们对居家养老服务体系的期望的恶性循环。大力着手于推进“普惠型”居家养老服务体系，不单有利于社会大众形成对居家养老正确的认识，提高老年人居家养老的生活品质，只有在居家养老服务市场需求容量达到一定的规模，才能吸引民间个人加入到居家养老服务行业之中，以实现居家养老的市场化和专业化运作，进而使居家养老服务质量得到提升与保证，以保证其可持续发展。

3 加快推进居家养老服务体系的对策和建议

居家养老是建立在个人、家庭、社区和国家基础上的，以居家养老为形式，以社区养老服务网络为基础，以国家政策法律管理为保证，实现家庭与社会养老相结合的养老体系，同时也是未来的主要养老模式。随着居家养老服务體系的不断发展、不断完善，为了共同努力实现“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所为”的养老目标，从实施过程来看，我国居家养老服务工作始于2001年，至今已有10余年时间，已积累了较丰富的经验，其中也涌现了许多成功典范，例如宁波、南京、浙江杭州下城区、上城区等，很多地区将居家养老服务已发展至农村地区。但是，对这工作的不符按推进与拓展，我国的居家养老服务仍处于起步阶段，尚存在一些有待于解决完善的问题。第一，居家养老服务体系中，居家、社区和社会机构三者的职责分工不明确，对居家养老服务的宣传有待加强；第二，居家养老的法律法规不完善，执行效力不强；第三，在居家养老服务体系构建过程中，政府部门的带头、引导和推动作用尚未很好的体现出来；第四，关于居家养老服务体系的社会支持系统不完善，服务人员素质有待提高；第五，还没有形成完备的居家养老服务平台和服务信息网络。

我们针对以上提出的一些问题提出以下几点对策来加快推进居家养老服务体系。

3.1 合理界定基本关系，明确总体规划，加大宣传

“十二五”规划纲要将“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”列为国家应对人口老龄化战略的重要内容。我们需将养老机构设施建设列入城镇社会事业发展与建设的重要内容，列入国民经济和社会发展的指标体系，确保养老事业的健康稳定发展。此外，还应加大对养老服务的宣传力度，疏导人们的传统养老观念使人们接受未来养老的发展趋势。其不单是针对孤寡老人的养老方式，也是面向当代人口老龄化的现实的一种切实可行的养老方式，是居家养老的主要补充形式。

3.2 建立和完善我国居家养老服务的法律体系

重视对我国居家养老服务的制度安排，建立和完善居家养老服务的法律体系是我国居家养老服务体系建设的制度保障。首先我们要明确其在涩会发展中的重要性，全国人大及其常委会应在深入调查的基础上出台一部切实有效利国利民的居家养老法律，因为全国人大是我国的最高权力机关，能够统合民政、卫生、财政、国土、劳保、规划等部门的资源，可以使得众多部门之间相互合作协调辅助。其次，各级政府和部门可以在全国人大及其常委会颁布的法律引导下出台适应于本地现状的地方性法规、规章等，以达到居家养老服务有法可依、有章可循的目的。

3.3 发挥政府的引导、推动作用，制订相关优惠政策

政府的作用不可忽视，由政府推动社区居家养老服务的发展，可以带动社会上的众多资源，可以迅速具备社区居家养老服务中必需的物质基础条件和组织制度保障。另外，我国现行的养老服务方面的法规、条例还很不健全，现有的政策法规也不明确，需要制定出符合我国国情的关于社区老年服务的法律法规，完善制定设计、健全操作标准，从制度层面上对服务对象、标准、资金来源、监管评估等各个环节，各个要素做出系统性、规范性的要求。

3.4 加快社区养老服务建设，完善社会支持系统

从整体上来说政府应进一步制订促进养老服务业发展的政策，建设示范性养老服务中心，培育专业化养老服务机构和服务人员，扩大服务对象范围，实现社区居家养老服务全覆盖，以更好地为老年人服务，满足老年人的多层次的需求。

首先，要严格准入机制，逐步推行居家养老服务专职人员持证上岗制度，工作人员根据服务岗位的不同，要具备不同的职业资格。其次，可以由民政部门与劳动和社会保障部门牵头组织，依托高校、医疗机构、政府相关部门，培养一批具有专业的养老服务知识的青年学生，充实到社区养老服务专业人才队伍中来，并从各医院选派责任心强、医风医德好、技术过硬的医护人员进入社区轮流值班，使其担负起社区基本医疗的责任。然后，制定相关的政策，规范社会工作的职业化和制度化，提高社区养老服务人员的待遇和社会地位，建设一支专业化程度高、职业化水平好的高质量稳定的服务队伍。同时，组建志愿者队伍，大力发展志愿服务，通过政策宣传或者奖励激励机制鼓励更多的人加入到志愿服务的队伍中来，培养一支专业化与志愿者相结合的，业务精、素质好、热心为老人服务的居家养老服务队伍。

3.5 完善养老信息服务平台

建立健全老年人服务信息档案是搞好小城鎮社区养老服务的出发点和基础。构建小城镇社区养老服务体系，要求政府相关部门应尽快建立辖区内高龄、失能、独居的空巢老人的基本信息库，其中所含的必须具备的项目要包括老年人的个人信息、健康状况、生活习惯、家庭情况、联系人姓名及电话、希望得到的服务。通过对接受服务的老人和服务人员统一建立档案，定期征求意见和建议，政府和养老服务组织可以方便快捷的从老年人的基本信息库中了解辖区内老人的基本状况，不断改进工作方式，提高服务质量，以便为老年人提供需求登记、服务咨询以及投诉等更加方便、快捷的全方位服务。

在当今人口架构不平衡的压力下，同时处于未富先老的国情下，要想解决我国的人口老龄化速度快所带来的养老问题，就要求居家养老与养老服务相配合，走出一条由家庭资源、社区资源、政府资源三方面组成的，生活服务、健康服务、精神服务为一体的有中国特色的居家养老服务体系，可以让老年人切实享受到老有所依老有所靠的生活，享受到社会经济发展带来的成果，幸福、健康、快乐的度过晚年生活。

参考文献：

[1]张敏杰.人口老龄化与养老制度研究[M].2009：210-235.

[2]何谦，陈汉平.浅议城市社区居家养老的优势与可行性[J].法制与社会，2007（3）.

[3]李川瑜.我国城市居家养老社区服务研究[D].2007.

课题项目：

本文为南京航空航天大学大学生创新训练计划项目《我国当前

养老金制度改革的困境及法律对策分析》成果。