我国城镇化过程中土地出让金使用现状及建议

刘玉娟 曹方舟

【摘要】改革开放以来，我国经济进入高速发展时期，城乡二元经济结构逐渐成为制约我国发展的瓶颈，随着城镇化的进行，城市基础设施建设需要大量的资金和土地，财政支出渐渐由土地出让收入作为资金来源。本文通过定量分析全国土地出让金整体水平、定性分析管理土地出让金的意义，提出相应对策建议。

【关键词】城镇化  土地出让金  政府性基金  建议

一、导论

土地是经济发展不可或缺的资源，合理安排土地事关我国经济的平稳发展，我国的土地流转经过了由划拨向有偿转让的转变，目的是适应社会发展，提高土地的使用效率，通过市场来妥善措配土地资源，由于我国特有的土地产权制度，受让方只拥有土地一定年限的使用权，这使得土地成为政府手中掌握的最大规模的国有资产。客观上，我国经济在改革开放后呈现加速态势，城镇化以及伴随的工业化是大势所趋，人口总数在增加，且向城市集中。

根据中国统计局公布的数据，2000年我国城镇人口数仅为45 906万人，到2012年底城镇人口数达到了71182万人，使土地需求不断增加，原国有厂房、城市中的平房乃至于城市扩建过程中毗邻城市的耕地，均被开发，随土地流转而产生大量的土地出让金。以最近十年为例，根据国土资源部公布的数据，全国土地出让总收入由2004年的6412.18亿元，增长到2013年的4.1万亿元，即自2004年至2013年的十年间，土地出让金规模增加了539.4%，剔除十年间平均5%左右的通货膨胀率①，即十年复合增长率162.89%后，其实际增长量仍然惊人。

二、研究现状

（一）全国土地出让收入情况

据我国财政部2010年公布的《全国土地出让收支基本情况》，2009年全国土地出让收入为14239.7亿元，比上年增长43.2%。分地区看，全国土地出让收入约三分之二来自沿海省份。

表1 2009年至2013年全国土地供应情况②

由表1可以看出，我国土地供应的数量在2009年至2012年缓慢增长，在2013年显著减少。说明我国对土地出让的管理更加严格，并规范土地出让。

2009年，从土地出让收入中计提的国有土地收益基金收入440.63亿元;计提的农业土地开发资金收入143亿元;市县人民政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费923.11亿元（其中，上缴中央财政274.94亿元，上缴省级财政648.17亿元）;国有土地使用权出让金收入12732.96亿元。

（二）全国土地出让支出情况

2009年，全国土地出让支出总额为12327.1亿元。全国土地出让收支结余1912.6亿元，按规定结转下年继续使用。全国土地出让支出结构如下（参见图1、表1）。

根据以下数据，全国征地和拆迁补偿支出占土地出让金支出总额比例较高，说明被征地城乡居民平均得到了比较高的补偿。而农地开发支出占比0.87%、农村基础建设支出占比3.51%，说明农业用地占土地总量较高，从而在农村基础设施建设上的投入也较高。

图1 2009年我国土地出让情况

表2 我国土地出让金使用项目

三、土地出让金现存的问题

土地出让与城镇化相伴，这一过程中地方政府需要大笔资金用于公共设施建设，根据有关新闻报道，北京2013年在基础设施投资方面支出1785.7亿元，其资金主要投向交通运输和公共服务业;上海城市在基础设施投资方面则支出1043.31亿元;经济总量位居全国第四的深圳，城市建设已经相对成熟，新建投资较少，2013年城市更新改造投资仅358.34亿元。

当下政府承担巨额债务就是源于地方融资平台为地方建设投资，而现实情况中地方债务的清偿也依赖于土地出让收入，合理分配土地出让金涉及以下问题：

（一）财政安全问题

由于土地出让金是有限的，而且受中央政策调控的房地产市场、外资影响，使得地方政府相关部门难以形成有效预期，如何安排如此巨额的、且非常态化的巨额收入，有一定风险，这种风险在房价持续上涨阶段还不会暴露出来，但一旦上升速度放缓就会爆发，很难应对。

（二）影响地方经济稳定发展

土地出让金妥善安排涉及地方经济稳定和经济结构发展。 土地流转确实加快了城镇化的速度，适应了中国的居住用地和工业用地的需求，促进了方经济发展。但是，这是城乡一体化建设的一部分，或者说是第一步，随之而来的是被征地农民必须改变生存环境与生存方式，有些地区“造城”过快，配套工作不到位就会产生问题。

对于经济结构在工业化和城市化进程早期，建筑业相关的行业会高速发展，以适应持续增长的需求。这一阶段地方政府将土地出让收入短期内投资基础设施建设可以形成良性循环，这既可以解决失地劳动人口的就业问题，还可以增加国民收入。但这一过程将要完成，即基础设施基本建成，需求逐渐减少时，就必须面对经济结构改革的问题——产能过剩。

四、对策建议

（一）政府加强管理

土地出让金专款专用，避免代际分配不公平是目前研究学者的共识。为了实现这一目标，设立相关基金并由国库进行系统收支管理，是现阶段比较有效的办法，地方政府如果能够将土地出让收入和支出也能够细化到该政府性基金项目的收支管理水平，通过房地产获得收入再投入到城市建设中去，做到专款专用，解决城市基础设施建设的资金来源问题，那么土地出让收支将会极大促进地方经济发展，同时减少现阶段由于管理不到位而造成的各种寻租腐败的案例。

（二）用途合理规划

1.核销政府负债，抵补财政收入不足。根据国家税务总局网站公布的数据，2010年全国税收收入达7.7万亿元，而根据国家财政部公布的2010年全国财政决算数据，2010年土地出让金达30 108.93亿元，超过总税收的三分之一。土地出让收入在现阶段是地方政府财政支出重要的资金来源，发展的问题要靠发展来解决，根据目前实行的分税制，地方政府用财政收入进行基础设施建设资金来源不足，工业化和城市化是大势所趋，地方政府绞尽脑汁筹集资金，吸引投资，大部分都会从土地出让上来解决，通过出让土地使用权来筹集资金是各个地方政府主要的工作重心。

2.由城市基础设施建设支出向服务业支出转化。城镇化需要政府政策与资金的双支持。在城镇化过程中，除土地的城镇化之外，还要完成人的城镇化，政府需要引导刚刚完成身份转换的农民适应市民的生活，同时使他们有一定的生存技能，农民工进城的确需要居者有其屋，但是软环境也要有相应配套，比如城市的再教育体系，需要有更多的优惠的政策进行扶持，来润滑这个过程，成人教育及继续教育可以帮助新的城镇人口适应城镇化过程，根据相关数据，至2011年为止，第三产业法人单位数所占比重达到67.9%，而第三产业将就业人数所占比重达到35.7%，随着我国城市化进程的加快，经济结构转型，土地出让金支出结构势必要从城市基础设施建设主导，向服务业发展主导转移，因而部分经济较为发达，城市建设较为完善的地区，应增加教育投入等提高人口素质、培训职业技能的支出，以促进服务业发展，促进城镇化进程。

3.建立长效机制。伴随城镇化的过程，城市扩张过程中涉及到的既有土地城镇化的问题还有“人的城镇化”的问题，我国城镇化的过程是相当复杂的，作为村集体整体中的农民，市民化较为便宜，因为在我国农村有村民委员会，因此城中村和居村的村民市民化，可以有比较系统、完善的组织，但是城市郊区和农民工的市民化就比较松散，即往往不能够以一个整体的形式向城市过渡，在组织上就会存在一定程度的缺失，从个体角度讲缺少归属感，从社会和政府角度讲，对这部分的人口缺少相应的关注和帮扶手段，他们较为分散，由于我国是城乡二元经济体制，农村与城市之间有较大环境差异，使得分散入城农民工能够更快适应城市的生活，可以从土地出让金中列支一部分专门用于相关支出，包括相关人员的工资，这些人员既可以是接收城市单独设立相关部门进行统一管理，也可以是农民工本来的村落派出相关人员进行联系与关注，目前这一职能主要是通过亲戚关系来完成的，这限制了城镇化的速度，这并不是一笔多么大的收入，但是对于“失地农民”或是打工者却是相当必要的措施。

注释

{1}数据：根据CPI3%左右，以及较之略高的PPI、固定资产投资价格指数粗略估算。

②数据来源：Wind数据库。

参考文献

[1]伍振军，张云华，孔祥志.宅基地置换增值收益分配——基于J市的案例研究[J].江汉论坛，2010（09）：11-16.

[2]李露.土地出让方式对地方财政影响的实证分析[D].浙江工商大学，2011.

[3]陈多长，洪丹萍.我国土地出让金支出结构及其问题[J].技术经济，2012（07）：118-123.

[4]王海波，杨春莲.论如何加强土地出让金的管理[J].中国城市经济，2011（26）：97.

作者简介：刘玉娟，山东安丘人，河北金融学院金融系教师;曹方舟，河北石家庄人，河北金融学院10级投资学本科班。