反思与探索:跨行政区划的司法管辖改革研究*

钱文杰

(浙江工商大学 法学院, 浙江 杭州 310018)



反思与探索:跨行政区划的司法管辖改革研究*

钱文杰

(浙江工商大学 法学院, 浙江 杭州 310018)

在司法改革背景下，对现行司法管辖制度进行了审视和评判，并在此基础上分析了跨行政区划司法管辖改革的必要性和可行性，最后提出对《宪法》101、104条的具体修改，增加《人民法院组织法》之修法空间；对跨行政区划的司法管辖法院设置进行具体设计，并对各级法院的院长和法官的产生办法、经费保障等展开具体讨论。

跨行政区划; 司法管辖; 改革

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，两个“一破一立”的姊妹篇，价值追求上紧密相连，内容设置上循序渐进，共同规划“全面小康”、“法治中国”等蓝图。

两个《决定》，先后提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”、“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”之规定之后，“跨行政区划的司法管辖”应运而生，成为新一轮司法改革的亮点和难点。中央层面的政策、方针虽然本身并不具备法律效力，但却是指引立法、司法等实践的灵活性标杆。跨行政区划的司法管辖，着眼于消除司法地方化、行政化之顽疾，旨在确保司法权的独立、公正行使。新形势下新挑战，民众权利意识的觉醒，司法公正呼声的高涨等对司法改革的深入性、创新性等要求越来越高。如此背景下的跨行政区划司法管辖改革，既是当前司法改革深化、创新的一项具体表现，更是回应民众期待、重塑司法公信的一次有益探索。

一、现实的反思：现行司法管辖制度的审视与评判

“立足现实，放眼未来”，否则设想终变幻想，希望终变奢望。透视我国司法管辖的现状：以区划管辖为主，跨区管辖为辅；以地方管辖为主，以专门管辖为辅。区划管辖和跨区管辖、地方管辖和专门管辖分工配合、相辅相成。在具体实践中，区划管辖和地方管辖造成的司法地方化、行政化愈演愈烈，司法地方保护主义滋生蔓延，司法甚至成为了地方政府、经济发展的“保护伞”。

(一)现行司法管辖制度的展开

1.区划管辖制度

司法区划管辖，主要是指地方法院按照地方行政区划设置进行设置，并对该区域内的人、财、物等进行“属地管辖”。法院系统与行政机关在地域分布上相互映衬，司法管辖区与行政管辖区高度吻合*根据裁判文书网的法院公布，内陆地区除开军事法院外，最高院、高院、中院和基层法院共有3 510个法院，一级法院与一级政府相对应存在的共有3 234个，所占比例为92.13%。。在法院人、财、物等或是显性或是隐性的受制于地方权力机关、行政机关、党委领导的桎梏下，例如在行政诉讼中，当行政机关成为被告，司法的行政干预压力大；在民事诉讼中，当地方经济支柱企业成为被告，司法的地方保护形势严峻。

2.跨区管辖制度

司法跨区管辖，是指突破传统的地方行政区划设置，打破司法管辖区与行政管辖区之间的对应平衡，一整套行政机关机构不一定对应一整套司法机关体系，而是将不同行政区域的法律事务集中于特定司法机构管辖。我国计划经济时代背景下的专门法院管辖即采这种模式[1]，按照特定的组织或特定范围的案件设置的司法机关。例如四个直辖市的中级法院、经济技术开发区法院、知产、海事、铁路、林区、矿区、垦区法院等实行的是跨区司法管辖模式，见表1。

表1 跨区司法管辖法院统计表

②分别是：辽河中院、基层法院；九华山风景区基层法院；湖北汉中中院；海南第一、第二中院；东莞第一、第二、第三基层法院；江门第一、第二基层法院。

(二)现行司法管辖制度的比较

1.区划管辖较跨区管辖的高维权率

司法救济作为公民权利救济的最后保障，司法公信力和司法权威性却未奠定。尤其是在区划管辖中，笔者以裁判文书网的公开判决文书为依托，随机选取了区划管辖法院中的中级法院100个裁判文书，二审申请、再审申请的比例高达67%；相反的是，随机选取了跨区管辖法院中的中级法院100个裁判文书，二审申请、再审申请的比例仅为27%。区划管辖较跨区管辖的高维权率(二审、再审申请等)，凸显区跨管辖产生的低下司法效益。以行政诉讼为例，区划管辖下的高上诉率、高上访率等成为法院和法官久治不愈的心病。

2.区划管辖较跨区管辖的高纠错率

司法活动作为一项社会性、参与型的评判活动，错误在所难免，但应保持合理的限度，坚守司法正义这一司法活动的生命线。因此司法权力的运行和机构的设置中，没有专门的纠错机制。笔者随机选取的200个法院裁判中，区划管辖中级法院的二审改判、发回重审的比例高达36%；与之对应的是，跨区管辖中级法院的二审改判、发回重审的比例仅为16%。区划管辖较跨区管辖的高纠错率(改判、重审等)，再次凸显了区跨管辖产生的低下司法效益。在司法资源的效益化和司法权威的塑造化中，双双受挫。

二、改革的论证：跨行政区划司法管辖改革的必要性和可行性

跨行政区划的司法管辖改革，既有中央层面的政策指引，旨在打破司法的地方化、行政化之瓶颈，实现司法资源的优化配置，跨区司法管辖的必要性和生命力等与其紧密相连；又有国内国外跨区司法管辖的考察借鉴，为国内跨区司法管辖改革的深化和展开提供可行性的经验启迪，以期实现跨区司法管辖的本土化扩建。

(一)跨行政区划司法管辖的必要性

1.司法去地方化

司法地方化即指司法受制于地方利益，为地方所“绑架”，呈现出一种“脱法现象”，地方法院沦落为地方衙门，司法的独立、公正等内涵与本质沦丧。司法地方化的表现出循序渐进的“三步走”战略：首先是组织结构上，作为统一司法体系一部分的地方法院，人、财、物等受限于地方权力，各级法院由同级人大产生并对其负责和报告工作，司法经费的取得则由同级政府决定。其次是管辖范围上，行政管辖与司法管辖高度重合，行政与司法结合利益共同体，面对政府行政权力的不断扩张，使得属地管辖普遍原则下的司法自治性裂变为行政附属性。再者是价值追求上，不惜以牺牲司法公正而追求地方利益，司法活动围绕地方政府大局、服务经济建设。其中，地方人大多是扮演地方利益权衡者、协调者的角色，司法的地方保护主义屡禁不止。在东北某地法院中，甚至出现如遇经济审判涉及本地国有企业时，立案和判决执行都得经政府审批的荒诞情形。

跨区司法管辖，打破了一级行政与一级司法的衡平机制，司法管辖突破地方行政束缚。首先是在组织结构上，人事安排上建立法官统一由省(区市)提名、管理并按法定程序任免的机制，经费保障上建立省以下地方法院经费由省级政府财政部门统一管理的机制。其次是管辖范围上，跨区管辖推动司法管辖范围的的有限扩张，实现司法不受制于所在城市的行政区划限制，一定程度摆脱地方行政对司法形成的干扰。再者是价值追求上，司法的跨区管辖秉承其谦抑性，锻造其权威性，追求司法的公平与正义，努力做到司法活动“不唯上，不唯虚，不护犊，不失真；只唯实，只循法”。

2.司法去行政化

司法行政化即是指以行政方式运作司法，将法院、法官及司法判断过程纳入行政体制的命令与服从关系之中，使司法被行政“格式化”的变态现象[2]。司法活动其本质是法律适用过程，而行政作为一项社会管理活动，两者在目的、构造、方法、机理、效果等方面存在较大差异，亦决定了司法、行政各自运行的内在规律性*龙宗智教授从目的与价值、权力运行结构、操作方法、权力内部构造、行为效果五个方面比较了行政与司法的主要区别。参见龙宗智、袁坚：《深化改革背景下对司法行政化的遏制》，载《法学研究》2014年第1期，第133页。早在1998年，孙笑侠教授就在《法学》杂志刊文《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，系统全面的阐述了司法与行政的区别，旨在突出强调司法与行政各自权力运行时的特殊要求和特有规律。。司法的行政化，主要表现为：首先是组织结构上的行政化，法官人事制度效仿公务人员的“金字塔式”管理模式，其福利待遇取决于行政级别，人事制度呈现出高度的行政化；由于法院财、物依赖于地方财政，受限于地方政府，导致司法自觉或不自觉地围绕行政；上下级法院间理想的业务指导、审级监督、审判独立图景，在考核评优、业务管理、人事安排等司法实践中异化为司法的类行政化*上级法院通过考核评优、业务管理、人事安排等影响下级法院，造成上下级法院间的事实行政关系。。其次是司法审判的行政化，审判委员会改革步履蹒跚，“法官审而不判，领导判而不审”是典型的行政式幕后运筹，司法的行政性结构下审判委员会“一把手”的个人意见多能成为事实性的最终意见；院长、庭长的个案化行政干预，通过个案审批机制、多元协商机制等，促使司法活动的“唯长官意志”。再次是目的价值上的行政化，要求贯彻“司法为服务地方大局”之理念，突出司法活动法律效果、政治效果、社会效果的多元统一，“能动司法”被过分夸大成为一种社会管理渠道，使得法院在对自身的功能定位和价值追求认识上产生偏颇。

跨区司法管辖的改革“利剑直指”去司法地方化之顽疾，但是其作为司法改革宏伟计划的一项子工程、子系统，仍能产生“牵一发而动全身”的实效。跨区管辖的司法去行政化，首先是在组织结构上，法院人、财、物的管理实现有限度地脱离地方政府、财政，管理模式上采用扁平化管理机制，割裂行政干预。其次是在司法审判上，跨区司法管辖是对行政管辖范围的有限突破，进一步收缩地方行政干预的既存空间，在此基础上深化审委会制度改革，消除个案审批机制、多元协商机制等，强化终身负责机制、错案追责机制等，根除审、判分离的类行政化管理模式。再次是目标价值上，跨区司法管辖使得“服务地方大局”之说成为一个伪命题，司法活动与地方政府二者间的利益链条被切断，地方行政化干扰的路径被阻断，确保司法活动尊重事实、遵循法律，恪守司法公平与正义的目标价值。

3.司法资源优化

司法资源优化即是指实现司法资源的优化配置，解决法院“案多人少忙不完，人多案少闲得慌”的矛盾。海南省作为中央确定的全国6个司法体制改革试点省份之一，其中海口市、三亚市承担了全省36%和17%的司法案件，年人均办案150件左右，而五指山、保亭等地法官年人均办案50件左右[3]，司法资源配置的不均衡现象严重，而这种不平衡在西部偏远落后地区更为严重。司法跨区管辖，实现司法管辖与行政区划的适度分离，可在充分考虑地方法院年受案数、办案基础、管辖范围等客观性条件的前提下，探索法院间的合并或司法辖区的扩张等，化解司法资源地区性失衡的难题。在有限的司法资源范围内，通过跨区司法管辖的改革推进，实现司法资源的有效重组和合理分配，形式上化解司法“案多人少、人少案多”之矛盾，实质上则是提高了司法活动的准确性和权威性，个案所消耗的有效司法时间增加，一定程度上保证了司法活动的严谨和规范。而正如笔者通过随机抽样分析得出的结论所示，区划管辖较之跨区管辖而带动的高维权率、引发的高纠错率等，既是对司法裁判权威性和公信力的挑战，亦是有限司法资源的浪费，甚至助长了民众的“信访不信法”势焰。跨区司法管辖改革的深化，突破了地方保护主义之牢笼，促进了司法资源配置的最优化和司法效率的最大化。法治建设回归正途，牢固坚守司法活动的公平正义这一生命线，重塑司法的权威性，提升司法的公信力。

(二)跨行政区划司法管辖的可行性

1.跨区司法管辖的本土经验

与行政区划适当分离的司法管辖，司法实践中不乏典型。考察我国的专门法院制度*专门法院的出现受到各国司法实际、历史传统、地域划分等所种因素影响，作为法律现代化的产物，已为世界各国所普遍接受。，直辖市中院、开发区法院、海事、铁路、兵团、矿区等专门法院在管辖范围上或者是没有与之相对应的行政区划，或者是一定程度突破了行政区划，见表2。

表2 突破行政区划司法管辖的法院分布

法院与行政区划不对应，因此并无相应的一级党委、政府和人大系统。法院院长的产生皆由上级人大选举产生，法院财物的来源皆由上级财政供应，一定程度上遏制了司法的地方保护主义，直辖市中院、开发区法院等的组成结构即是如此。新疆建设兵团法院的设立，主要是出于国家边境“党政军企”合一的体制考虑，同其他诸如湖北汉中中院、海南省第一、第二中院、九华山风景区法院等，并无与之相对应的行政区划存在。

法院司法管辖突破行政区划限制，表现为司法权较之行政权而独立存在的扩张性。海事法院的设置，以河流为坐标划分，司法管辖随河流游动而扩张。以上海海事法院为例，管辖地域为江苏及上海沿海海域(包括洋山深水港及周边海域)和长江水道口以下通海水域，司法管辖与行政管理并无直接联系，一定程度消除了行政干预。又如铁路法院的设置，以铁路运输系统为依据而划分，突破了行政区划的限制。北京铁路运输中级法院，具体管辖着北京、天津、石家庄三个铁路基层法院。

司法改革渐入深水区，巩固专门法院，探究跨区管辖，汲取经验教训，积极回应建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的大众呼声，着力于司法去地方化、去行政化之努力，是司法改革的方向和要求。

2.域外司法管辖的有益启迪

司法权的独立性、谦抑性与行政权的管理性、扩张性之矛盾冲突并非是中国特色，司法去地方化、去行政化和资源优化配置等改革伴随着世界各国的法治现代化进程。法治发达国家纷纷摸索、形成了各具特色的法院组织体系和司法管辖体制，为我国的跨区司法管辖改革提供了有益启示。

英美法系：美国法院系统是由联邦法院系统和州法院系统组成。50个州、哥伦比亚特区及境外领土被划分为94个司法辖区，每个司法辖区则设置一所联邦地区法院，13个联邦上诉法院管辖着94个联邦地区法院上诉案件。州法院则会结合辖区面积、案件数量、司法资源等设置1个或多个上诉法院*以伊利诺伊州为例，它共划分22个司法辖区，大部分都是跨县的司法辖区，在此基础上，又划分5个上诉管辖区。。司法机关的设置与行政管辖的区划在范围、数量等方面各自独立。英国法院系统是由基层法院、最高法院和上议院三级组成，基层法院(地方法院)按照案件性质又区别开来审理民事案件的郡法院和审理刑事案件的治安法院。郡法院的司法管辖范围，依诉讼便利原则划分而独立于地方政府；治安法院虽然是依照行政区划设立，每个郡设立了若干所治安法院。但是在全国范围内对刑事法院进行了六大大巡回审判区的划分，依巡回审判区内法院所在城市的大小进行了一级、二级、三级审判中性的区分，一定程度避免依行政区划设立治安法院造成的司法地方保护主义*六个巡回审判区，即中部和牛津巡回区、东部巡回区、北部巡回区、东南巡回区、威尔士和吉斯特巡回区和西部巡回区。其中一级审判中心设在全国的24个较大城市，二级审判中心设在10多个小城市，三级审判中心设在46个城镇。。

大陆法系：法国作为单一制国家，司法体系中有两个各自独立的法院系统，即普通法院系统和行政法院系统。普通法院负责私权主体间的纷争，初审法院中又依特定事务、专业类别等具体划分出大审法院、小审法院、近民法院、专门法院等，但并非与行政区划相一致。例如，大审法院作为最重要的民事、刑事一审法院，原则上按省而设，但并不绝对。上诉法院作为其二审管辖法院，有的仅管辖1个省，有的则管辖2～4个省，甚至管辖5～6个省，主要取决于历史传统、辖区面积、案件数量等因素。行政法院负责私权个体与公权主体间的纷争，38个行政初审法院和8个行政上诉法院都是实行跨区管辖。德国作为联邦制国家，国家司法是由联邦司法和州司法系统构成。联邦法院在地理分布上比较分散，且不同层级法院选址较为灵活，呈现就近分布趋势，跨县市和跨区划成为一种常态。以巴伐利亚行政区为例，作为7个行政区里最南的一个，分为3个独立市、20个县，但是只对应6个联邦普通法院，其中4个联邦普通法院则集中管辖了16个县市[4]。州法院的设立是由州议会决定，遵循诉讼便利原则，造成了与行政区划的适度分离。

无论是英美法系还是大陆法系，亦或是联邦制国家还是单一制国家。法治现代化进路中，客观上受各国历史传统、社会发展、司法实践等因素影响，主观上司法的实质独立、诉讼便利等价值引导，司法管辖与行政区划并非是狭隘的一一对应，司法管辖呈现出较行政区划而言的灵活性和扩张性。司法管辖的行政区划突破，对于推动依法独立公正行使司法权有着重要的意义。

三、出路的探索：跨行政区划司法管辖改革的宏观调控与微观把握

改革即是破旧立新，既需要宏观上的思想指引、原则指导等；又需要微观上的具体方案、制度设计等。跨行政区划司法管辖改革的出路探索中，宏观上应当牢固上下联动、循序渐进等思想指引，坚持适度分离、诉讼便利等原则指导；微观上通过修法以证成、辖区划分以推进、法院设置以落实等深入推进。

(一)跨行政区划司法管辖改革的宏观调控

1.思想上的指导

跨行政区划的司法管辖改革中，思想作为行动之先导、指南发挥着统一规划和布局全景的功效，具体可描述为“上下联动、循序渐进、总结再展开”。“上下联动”是自上而下和自下而上改革路径的统一体，确保自上而下理想主义、归纳总结与自下而上经验主义、演绎推理间的相互联动。自上而下的方针指引和政策支持，提供了跨区司法管辖改革的强力后盾，自下而上的实践探索和经验总结*回顾我国的几大部门行政法，制定出台都是采取自下而上的模式，由地方推动中央，如《行政处罚法》、《行政许可法》中的很多制度都是通过地方创新性探索，后推动全国统一《行政许可法》、《行政处罚法》的制定，地方性实践为统一的全国性立法做了大量的经验积累。，提供了全国范围内跨区司法管辖改革展开的一手资料，二者相辅相成。“循序渐进”的展开跨区司法管辖改革，只因其牵涉的主体广泛、夹杂的利益复杂、产生的影响巨大等，切忌揠苗助长，强调以点及面、由表及里的层层递进。要求以点及面，应当在坚持地域差异性的基础上展开试点工作，综合考虑地方经济、政治、文化和历史传统等因素；要求由表及里，应当透过政治、经济、历史传统等体制外因素，充分考虑试点地区的司法资源配置、队伍素质、业务数量等因素，保证试点地区选取的典型性和增强试点结果比较的说服力。“总结再展开”是对司法改革永无止境规律的把握。跨区司法管辖改革亦有其自身的规律，遵循其规律有利于克服司法改革中的方向不明、活力不够和动力不足等。总结是对经验的汲取和对教训的反思，展开是改革的深入化和推广的扩大化，是跨区司法管辖改革内在要求。

2.原则上的指引

各国跨行政区划的司法管辖改革探索，纷纷是响应法治主题和传递本国特色，背后皆是有明确的原则指引。我国跨行政区划司法管辖改革的指导原则应包含“适度分离原则、诉讼便利原则和资源优化配置原则”。“适度分离原则”是指司法辖区与行政区划的适当分离，在依据特定标准、考虑多重因素、试点多个地区的基础上，重新调整司法管辖的范围。行政区划作为单一制的国家的基本组成单位，如果一味强调司法管辖与行政区划完全脱离的激进式改革，将是脱离现实和国情的天马行空。比如法院设置、人员组成、管理监督等问题将面临巨大挑战，况且法、德等国的司法管辖改革中坚持与行政区划的有限脱离、适度脱离也取得了成功。“诉讼便利原则”作为罗马法帝王原则诚实信用的衍生品，旨在方便诉讼当事人的参诉和方便司法机关的断案。跨区司法管辖的改革，一方面应当把握机遇，对现阶段中诉讼不便利的司法管辖区划进行调整，如温州市中院距离浙江省高院300多km，来回高速自驾就需花费8个多小时，更别说交通不便的偏远地区，无形中增加司法机关和当事人的诉讼成本；另一方面恪守原则，对跨区司法管辖的具体设计应充分考虑诉讼成本因素，尽可能多降低诉讼成本，提高司法为民服务质量。“资源优化配置”是市场经济中资源配置的理想目标，法治效益的提升亦要求司法资源的优化配置。跨区司法管辖的改革，是在有限司法资源基础上的资源重新分配和有效重组，应当从分考虑辖区面积、人口基数、案件数量、地理位置等因素，结合原有司法机关的人才配备、地域分布等进行司法资源的效益优化。

(二)跨行政区划司法管辖改革的微观把握

1.修法以支持

跨行政区划司法管辖改革，政策、方针难以克服自身的不稳定性和不持久性，改革必须与立法相衔接，实现于法有据。现行《宪法》并未对司法管辖区域作出明确的规定[6]，司法管辖与行政区划的一一对应缺乏宪法性支持，应当理解为司法管辖区域可以与行政区划相一致，但也不排除与行政区划的相分离。而《宪法》第101条第2款“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”和第104条“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”作为“人大—法院”同级对应结构的宪法支持。宪法的整体性上就存在矛盾冲突，建议对法条进行修改：第101条第2款“县级以上的地方人民代表大会选举并且有权罢免人民法院院长和人民检察院检察长”和第104条“县级以上的地方人民代表大会常务委员会监督人民政府、人民法院和人民检察院的工作”。删去“本级”二字，一来是对宪法条文内部自身矛盾冲突的纠正；二来可增强宪法的母法性地位，为下位法的展开创造空间。宪法作为法律的最高统帅，短期内的修宪难以完成，可尝试修改下位法《人民法院组织法》的中间道路。将《人民法院组织法》第一章中“各级法院—本级人大”表述中的“本级”二字删除，第二章“人民法院的组织和职权”基层、中级和高级法院的布局重新规划，实现跨区划的法院设置和司法管辖。

2.辖区的分配

图1 现行司法管辖模式图解

图1表示现行司法是采以区划管辖为主，跨区管辖为辅的司法管辖模式。其中，内陆地区的31所高级人民法院对应31个省级行政区划；399所中级人民法院对应333个地级行政区划；3 079所基层人民法院对应2 856个县级行政区划*399所中级法院中，具体还包含着4个直辖市中院、建设兵团中院等跨区管辖的66所中级法院，基层法院也是如此。。最高院、高院、中院和基层法院共有3 510个法院，一级法院与一级政府相对应存在的共有3 234个，所占比例为92.13%，司法管辖的跨区分配改革迫在眉睫。

最高人民法院：可设立巡回法庭，在已设第一、第二巡回法庭的基础上，开拓西北、西南、华北、华东、中南五个巡回法庭*最高人民法院第一、第二巡回法庭分别于2015年1月底挂牌成立，辖区分别是华南和东北地区。依据我国七大片区的地域划分传统，还应逐步成立华东、华北等5个最高人民法院巡回法庭。。推动审判机关重心下移、就地解决纠纷和方便当事人诉讼。

高级人民法院：按每2～4个省级行政区划进行合并。参考贺卫方教授司法区划构思，可在全国范围内设立12所高级人民法院，并将原有高级人民法院改造成为高级人民法院的巡回式分院。具体设计如下：长春高级人民法院，辖黑龙江、辽宁、吉林；石家庄高级人民法院，辖北京、天津、河北；呼和浩特高级人民法院，辖陕西、山西、宁夏、内蒙古；乌鲁木齐高级人民法院，辖甘肃、新疆；西宁高级人民法院，辖西藏、青海；济南高级人民法院，辖河南、山东；南京高级人民法院，辖安徽、上海、江苏；武汉高级人民法院，辖湖南、湖北；成都高级人民法院，辖重庆、四川；昆明高级人民法院，辖贵州、云南；南昌高级人民法院，辖福建、浙江、江西；12、广州高级人民法院，辖广西、海南、广东。[7]

中国疆土辽阔、民族众多的国情决定了对数量庞大、业务繁重的中级人民法院和基层法院进行司法管辖区划改革，不易采取一刀切的合并改革模式。例如在上海，中级法院的存在没有与之对应的行政区划，应当保持；而对各区县基层人民法院，由于地域偏小，完全可以2～4个区合并成一个基层法院，与原行政区域分离[8]。跨区司法管辖后，以浙江省为例，原省高院可设成南昌高级人民法院下设的巡回分院，而杭州市中级人民法院可保持不变，但是对诸如建德市、淳安县等偏远地区、面积狭小的基层法院进行合并，增设派出法庭，实现与行政区划的适当分离。

3.法院的设置

修法以支持，划区以推进，终须设计依法独立行使审判权的人民法院。正如《联邦党人文集》中所述：“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”[8]。为避免受制于其他，对于法院设置的外部保障设想如下：财物上建立最高人民法院和高级人民法院的国家财政保障机制，中级人民法院和基层人民法院的省级财政保障机制；人事上坚持人大产生机制，最高院由全国人大产生，其巡回法庭则由最高院产生，跨区高级法院的院长则由最高院任命，副院长则由各省级人大产生并形成班子系统，接受省级人大监督，并由其决定设立高级人民法院的各巡回式分院，而中级法院和基层法院的跨区合并都须经同级人大批准并报最高院决定，并依照修订后的法院组织法依法设立，巩固国家司法地位。对于法院设置的内部保障机制设想：创新法官业务考核绩效机制，提高法官福利待遇和社会地位；创新法院人才管理的专业化、扁平化机制，推动司法审判的专业化和行政管理的精简化；创新领导干部干预司法活动插手具体案件处理的记录通报和责任追究机制，确保领导干部的遵纪守法和廉洁自律，保证司法审判权能的独立公正行使；创新办案质量终身负责和错案责任倒查问责机制，用“严刑峻法”督促法官使之独立公正。

结 语

探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，其作为新时期司法改革的重要内容之一，又是作为一次牵一发而动全身的探索改革，触及到法之母法——宪法和权之源泉——人大，改革之路途荆棘遍布，之脚步步履蹒跚。在坚持思想指引和原则指导下，通过试点以检验成果、修法以巩固成果和推广以转化成果，深化跨行政区划的司法管辖改革，从而推进依法独立行使审判权的纵向式发展。

[1]罗琳,罗堂庆.建立与行政区划适当分离的司法管辖制度探究[J].人民检察,2014(22)53-55.

[2]张卫平.论我国法院体制的非行政化[J].法商研究,2000(3)：3-5.

[3]王晓樱,魏月蘅.海南探索新型司法管辖制度[N].光明日报,2014-12-12(10).

[4]杜如益.德国如何跨行政区划设立法院[EB/OL].[ 2015-08-17]. http://chuansong.me /n/1023099.

[5]马楠.地方人民检察院的设置与司法管辖制度改革[J].中国检察官,2015(1)：10-12.

[6]贺卫方.司法区划的构思[J].中国法律评论,2014(1)：53-57.

[7]孙洪坤.论建立与行政区划适当分离的司法管辖制度[J].东方法学,2014(6),112-119.

[8]汉密尔顿,杰伊,麦迪逊.联邦党人文集[M].程逢如, 在汉，舒逊，译.北京:商务印书馆,1980.

(责任编辑：杨燕萍)

Research on the Judicial Jurisdiction Reform of Cross-administrative Division

Qian Wenjie

(School of law, Zhejiang Gongshang University, Hangzhou Zhejiang 310018, China)

Under the background of judicial reform, this article took the review and evaluation of the current jurisdiction system, and on the basis of this, it analyzed the necessity and feasibility of the cross-administrative division jurisdiction. Finally, it put forward the amendments of article 101 and 104 ofConstitution, and increased the amending space tothePeople’sCourtOrganizationLaw. We designed the jurisdiction court setting of cross-administrative division, and discussed on the selection of the judges at all levels and the funds guarantee.

cross-administrative division; judicial jurisdiction; reform

10.3969/j.issn.1672-7991.2015.04.015

2015年度浙江工商大学法学基地研究生科研创新项目“依法独立公正行使检察权保障机制研究——基于浙江省的实践分析”(2015Y010)。

2015-10-18；

2015-11-03

钱文杰(1990-)，男，江苏省丹阳市人，在读硕士研究生，研究方向为诉讼法。

D926.2

A

1672-7991(2015)04-0089-07