住房保有税制度执行中面临的数据集成与运用问题及其化解方法研究

(1.西华大学经济学院 四川成都 610039；2.四川省国家税务局信息中心 四川成都 610021)

住房保有税制度执行中面临的数据集成与运用问题及其化解方法研究

崔敬东1周继东2

(1.西华大学经济学院 四川成都 610039；2.四川省国家税务局信息中心 四川成都 610021)

本文首先将住房保有税征管的基础数据需求划分为质量、数量和类型三种需求，并认为课税对象和征税范围、纳税人、计税依据以及免税政策等关键性要素的界定和计算对相关基础数据具有极强的依赖性，而且这些基础数据具有多类型、明细性和多源性的特征。然后从信息管理的角度分析住房保有税制度执行中可能遇到的数据集成与运用问题，最后针对性地提出问题化解方法。

数据集成与运用;住房保有税;关键性要素;税收制度设计;计算机辅助批量评估

开征住房保有税对填补我国财产税空缺、抑制房价过快上涨、改善地方财政收入结构乃至二次调节个人收入分配都有积极作用[1-4]。而科学、合理地设计住房保有税制度对于其公平性以及税收征管效率有着重要的决定作用。因此，有必要深入探讨住房保有税制度设计的基本原则和科学方法。

一、住房保有税制度的关键性要素

从2003年提出物业税改革的设想以来，国内学者借鉴国外经验、从不同角度对住房保有税展开了广泛研究①。其中，有关住房保有税制度设计的研究主要集中于某些关键性要素。

(一)课税对象和征税范围

多数西方国家通常对土地连同其上的建筑物一起征收房地产税。但在沪渝房产税改革试点之前，我国只是针对城镇经营性房屋和出租房屋征收房产税。从地理空间和房屋类型方面扩大房产税征收范围，尤其是开征住房保有税成为房产税改革的重要任务[2,5]。

(二)纳税人

许多国家都将产权所有人指定为房地产税的纳税人。这样，既便于纳税人的界定，更符合住房保有税的财产税性质。无论居住在其拥有的房屋中，还是将其拥有的住房进行出租，住房产权所有人都应该直接承担住房保有税的缴纳义务[2,6]。

(三)计税依据

计税依据是根据课税对象的某种属性计算纳税人应缴税额的重要数量依据。许多西方国家都采用计算机辅助批量评估(Computer-Aided Mass Assessment，CAMA)技术对房屋市场价值进行评估[7,9]，并将市场评估价值作为房地产税的计税依据。这种做法既符合市场经济的基本原则，又能保证房地产税规模的稳定性和持续性[2,5,7,8]。

(四)减免政策

减免政策是对某些特殊情况的课税对象或纳税人给予免除或减轻税赋负担的一种优惠措施或特殊调节手段。西方国家在征收房地产税时，大都遵循“满足居民基本居住需求，照顾残疾人、老年人和低收入者等困难群体”的原则[10]。

考虑到住房的居住功能、商品房价格中包含的土地出让金和税赋承担能力的差距，国内很多学者都建议对居民自住房屋部分执行免税政策[5,11,12,13]。在分析这些政策性建议的基础上，又可以将免税政策进一步分解为计量单位、起征点、计征单位和免税条件等构成要素，每种构成要素又有各自的基本形式，也可以是若干种基本形式的组合。在房地产税制度完善的国家，通常在房地产市场评估价值的基础上采用以货币计价的免税额作为计量单位[14-15]；而沪渝房产税改革试点中采用的计量单位则是房屋套数和面积的结合。起征点是一个基于计量单位的阀值，对起征点以内的住房部分免征住房保有税；起征点的设定应该满足住房产权所有人及其家庭成员的基本和改善性居住需求。计征单位有家庭和个人两种形式，也可以是两者的组合。假设对家庭人均住房面积在某地区居民平均住房面积以内的房屋部分执行免税政策，就是将家庭作为计征单位并考虑家庭所有成员，计量单位就是房屋面积，起征点就是该地区的居民平均住房面积。免税条件定义和限制了享受免税政策的住房产权所有人的范围，可以通过衡量住房产权所有人与房屋所在地是否具有某种社会关系来确定其享受免税政策的资格。例如，通过户籍、当地社会保险或个人所得税的缴纳情况来决定住房产权所有人是否享受免税政策。

二、关键性要素的基础数据需求

在国内有关住房保有税制度的研究中，信息管理的重要性也得到一些学者的关注。靳东升建议，增加房屋管理和税务等部门配合的规定，加强各部门之间的配合和信息资源的共享，建立房地产管理机构等部门与税务机关的信息沟通制度[8]。刘晓凤认为，为了顺利开征住房保有税，应该建立与房屋登记、评估、税收征管有关的信息数据库，运用计算机技术对信息进行搜集、处理、存储和管理，以获取有效的房屋信息和征管资料[16]。实际上，在住房保有税制度的执行过程中，关键性要素的界定和计算对相关基础数据具有极强的依赖性。

(一)对基础数据的质量需求

真实、准确、完整的房屋物理、住房产权所有人和房屋权属数据是界定课税对象和征税范围、确认纳税人必不可少的客观依据。只有全面掌握用途、坐落、边界等房屋物理数据，才能明确课税对象并将其纳入征税范围，保证税源的完整性，防止税源流失。由于住房产权所有人是住房保有税的直接纳税人，因此，还需要能够反映住房与其产权所有人关联的房屋权属数据以及能够验证住房产权所有人真实社会身份的数据，并且这些数据应该具有法律效力。

(二)对基础数据的数量需求

足够的房屋交易数据以及必要的房屋物理数据是评估房屋市场价值、获取计税依据的重要保证。在CAMA技术中，通常运用指标物业对比和回归分析相结合的方法、并利用近年的房屋交易数据对具有相近自然属性的房屋进行市场价值评估[17-19]。其中的房屋交易数据主要包括房屋的交易时间和交易价格，房屋物理数据包括坐落、建造年代、楼层、建筑面积、卧室/卫生间个数、朝向、景观等。

(三)对基础数据的类型需求

除房屋物理数据和房屋权属数据外，免税政策的执行还应该需要能够反映住房产权所有人及其家庭成员的社会属性数据。假设对家庭人均住房面积在某地区居民平均住房面积以内的房屋部分执行免税政策，首先需要能够验证家庭成员之间具有亲属或抚养关系的社会属性数据，如户籍、婚姻或收养证明等，而这些数据的获取则需要公安和民政部门的支持。其次，还需要与每个家庭成员有关的房屋物理数据和房屋权属数据，以便以家庭为计征单位核算出需要缴税的住房面积超标部分。在免税条件中如果规定，具有本地户籍的居民、或能提供1年以上当地个人所得税完税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民，可以享受免税政策，就还需要来自公安、税务和人保等多个政府部门的基础数据。

如表1所示，课税对象和征税范围、纳税人、计税依据以及免税政策等关键性要素的界定和计算对相关基础数据具有极强的依赖性，而且这些基础数据具有多类型、明细性和多源性的特征。

表1 住房保有税关键性要素的基础数据需求及其来源

三、住房保有税制度执行中的数据集成与运用问题

随着电子政务项目的推广，相关政府部门的业务系统已经能够为住房保有税制度的执行提供必要的基础数据支持。对源自多个政府部门、多类型的基础数据进行集成，并在此基础上综合运用房屋物理、房屋权属、房屋交易和住房产权所有人社会属性等基础数据，原则上能够界定和计算住房保有税制度的关键性要素，但期间会遇到一些具体问题。

(一)缺乏真实性和准确性的基础数据将影响住房保有税制度的公平执行和执行效率

如果拥有多套住房的产权所有人通过非法手段占用多个公民身份号码或多个户籍，则将重复享受免税政策，这不仅会在税收制度的执行过程中产生不公平，而且将造成税源流失、制约税收制度的执行效率。另一方面，如果建筑面积、建造年代、交易价格等重要房屋物理和房屋交易数据的准确性较差，则可能导致房屋评估价值过高或过低；过高的房屋评估价值容易使直接纳税人产生质疑、提出行政复议甚至产生抗税情绪，而过低的房屋评估价值将导致应征税款的减少，两者都将制约税收制度的执行效率。

(二)住房产权所有人及其家庭成员等社会属性数据的传递方式将影响免税政策的执行效率

在免税政策的执行过程中，需要在相关政府部门之间传递住房产权所有人及其家庭成员的婚姻、户籍、社保和个税缴纳情况等社会属性数据。如果采用传统的纸质证明方式传递这些数据，不仅会增加住房产权所有人的纳税成本以及税收征管部门的数据稽查和输入成本，而且会显著增加数据传递时间，大大影响免税政策的执行效率。此外，通过纸质证明传递数据的方式容易诱发权力寻租和数据造假，如果税收征管部门无法实施严格和有效的控制措施，将在免税政策的执行过程中产生不公平。

(三)基础数据的多源性增加了基础数据集成的复杂性

在住房保有税制度的执行过程中，需要对房屋物理、房屋权属、房屋交易和产权所有人社会属性等多种类型的基础数据进行集成，并且这些基础数据来源于房屋管理、房屋交易、公安、民政、人保和税务等多个政府部门。但由于不同政府部门的信息技术应用水平有所差异、业务信息系统所采用的计算机软硬件技术不尽相同、业务数据缺乏规范性，使得普遍存在于跨组织系统中的“信息孤岛”成为基础数据集成中必须克服的问题。

(四)政府部门之间的利益博弈将成为基础数据集成的阻力

在信息技术广泛应用的时代，业务数据的收集、核对、加工和维护都需要付出相当的生产成本，同时拥有业务数据也意味着对信息资源乃至权力的掌控。住房保有税制度执行过程中的数据集成，既意味着基础数据的生产部门失去信息资源的独占权，也意味着基础数据的使用部门获取了新的信息资源。虽然基础数据集成有助于住房保有税制度的执行，但其前提是基础数据的生产部门愿意将其掌握的信息资源对使用部门进行共享。如果不能得到必要的利益补偿或交换，基础数据的生产部门就会对基础数据共享采取消极甚至抵制行为，或者夸大基础数据集成中遇到的问题，或者为基础数据集成设置障碍，进而降低基础数据的集成效率。

(五)在免税政策中将家庭作为计征单位、或设置免税条件会增加基础数据的运用难度和集成成本

如果将家庭作为计征单位，就需要从公安、民政等政府部门获取住房产权所有人及其家庭成员的社会属性数据，如户籍、婚姻或收养证明等，以证明家庭成员之间具有亲属或抚养关系。然而，由于社会嬗变和经济转型，丁克家庭、单亲家庭、单身家庭、分户家庭、人户分离、异地婚姻等社会现状使得家庭成员结构日益多元化，加之大量的流动人口，仅仅依靠现行户籍管理和婚姻登记系统中的基础数据，很难对家庭及其成员进行界定和甄别，从而增加了基础数据的运用难度。其次，为了针对家庭计算超出起征点的房屋部分，还需要掌握并汇总每个家庭成员拥有房屋的物理和权属数据。这样，就需要从公安、民政、房屋管理等多个政府部门收集、核实和汇总大量相关的基础数据，势必增加基础数据的集成成本。类似地，如果通过户籍、社保和个税缴纳情况判断住房产权所有人能否享受免税政策，也需要源自公安、人保和税务等政府部门的数据支持，同样会增加数据集成成本。

(六)免税政策构成要素的设定及组合将影响住房产权所有人的行为选择

为了规避税收，纳税人会针对税收政策及具体条款表现出特定的选择性行为[20]。如果是对家庭第二套(含第二套)以内的住房实行免税，就是将房屋套数设定为计量单位、将家庭设定为计征单位并将两者进行组合。为了规避这种组合性税收政策，拥有多套住房的夫妻很可能通过“假离婚”来重复享受免税政策，而双方都拥有多套住房的适婚男女则可能选择“晚婚”甚至“不结婚”。这样，不仅会有过多的住房被划入免税范围、造成税源流失，而且会影响家庭和睦与社会稳定。

四、问题化解方法

在设计住房保有税制度以及制定相关实施细则时，既要保证住房产权所有人的基本居住权利、遵循税收公平原则，又要考虑能否有效利用现有基础数据清晰界定和规范计算关键性要素、如何化解制度执行中可能遇到的数据集成与运用问题，以确保住房保有税制度的执行效率。

(一)建立并完善数据资源共享和转移补偿机制

跨部门的基础数据集成是有效执行住房保有税制度的必备前提。为此，需要从较高的行政层面进行适当干预和协调，并采取法律手段或制度约束方法，明确基础数据生产部门对数据真实性、准确性和完整性的职责以及基础数据使用部门获取基础数据的权限。此外，还需要为基础数据从生产部门向使用部门的转移建立合理的数据资源补偿机制，以排除或减少来自生产部门对基础数据集成可能制造的阻力，同时保证使用部门能够及时和顺利地获取所需要且可用的基础数据。

(二)在设计免税政策时适当控制基础数据的种类和范围

税收制度的复杂程度不仅对其执行效率和执行成本有很大影响，而且与税收制度执行过程的数据需求密切相关。如前分析，执行免税政策所需的基础数据具有极强的多类型和多源性特征，需要多个政府部门的数据支持，但其中某几项重要数据的不完备、各部门业务系统之间的技术差异性以及部门之间的利益博弈都将增加免税政策的执行难度。因此，在设计免税政策时应该首先评估基础数据的可获得性和可用性。如果基础数据的可获得性和可用性难以保证免税政策的执行效率，或者会显著增加免税政策的执行成本，就需要适当控制基础数据的种类和范围，尽可能减少对多个政府部门的数据依赖性。

(三)在设计免税政策时选择合理、可行的基础数据运用方式并设定适当宽松的起征点

除评估基础数据的可获得性和可用性外，在设计免税政策时还需选择合理、可行的基础数据运用方式，以增强免税政策的可操作性。此外，还需考虑房产权所有人及其未成年子女的基本和改善性居住需求，设定适当宽松的起征点，以保证必要的纳税遵从度。为此，在设计免税政策时可以考虑以建筑面积为计量单位、以个人为计征单位、并参照沪渝房产税改革试点中的人均60平方米设定免税住房面积。

建筑面积是最基础的房屋物理数据，容易得到房地产市场信息系统的数据支持，因此具有良好的可获得性。以个人为计征单位，既可以避免界定和甄别家庭及其成员的困难，又容易利用身份证号码核实个人信息的真实性，还无需专门汇总其他家庭成员及其拥有住房的数据，从而降低数据处理成本；在数据集成基础上运用房屋权属数据，也容易汇总个人拥有住房的总面积。另一方面，为了充分享受免税政策，每个家庭倾向于在家庭成员之间进行平均分配住房权属份额，以使每位家庭成员尽可能拥有起征点当量的住房面积产权。这样既可以保护个人在家庭中的权益，又可以减少甚至避免以家庭为计征单位所引发的夫妻“假离婚”现象。对于拥有多套住房的产权、且面积总和超过免税住房面积的住房产权所有人，可对其单位面积评估价值最高的住房进行起征点内的税收免除，从而使这类人群也可以充分享受免税政策，有利于实现免税政策的横向公平。

(四)免税条件的设定还需商榷

目前，我国地区之间、城乡之间在经济发展上尚存在很大差距，加之城镇化进程的加速，大量劳动力流向东部经济发达地区和大中城市。但由于制度缺陷或限制，很多外来人口没有被纳入城市户籍管理范围，城市社会保障体系也没有完全覆盖所有外来人口。如果依据户籍、社保或纳税证明来设定免税条件，一部分在城市已经购买住房并长期居住的外地户籍人口将无法享受免税政策，免税政策的公平性将因此受到质疑。另一方面，免税条件的设定需要来自公安、人保、税务等相关政府部门的数据支持，这将增加相应的数据处理成本。所以，为了体现免税政策的公平性、控制税收成本，建议不设定免税条件，并原则上允许所有住房产权所有人享受免税政策。

(五)对少数特殊的住房产权所有人实行针对性政策

由于各种原因，一些家庭将房屋产权登记为未成年人，但在设定免税住房面积时已经考虑了包括未成年人在内的家庭基本和改善性居住需求，将会使这些家庭重复享受免税政策。因此，应该将一般未成年人排除在免税政策外，并由其法定监护人代缴住房保有税。但对于老年人、残疾人、未成年孤儿等特殊群体，在享受免税政策的基础上，还可以采取延期纳税的方法暂缓其应该承担的税赋负担。例如，可延期到住房产权发生转移、或未成年孤儿达到法定结婚年龄时再补缴所欠税款。但对这些特殊群体需要进行规范的甄别或严格的审核，例如，通过身份证号码识别住房产权所有人是否属于老年人，由残联核发的残疾人证、或由民政部门开具的孤儿证明也可作为延期纳税的依据。

(六)逐步将各种私有住房纳入税源管理范围

目前，我国的住房保有税制度建设尚处于沪渝房产税改革试点的初步探索阶段，有关税收征管部门还缺乏足够的实践经验，公众对于住房保有税制度的认知和接受程度也有待于提高。但如果在住房保有税制度的设计中结合基础数据的集成与运用、并将制度建设分解为以下两个阶段，将有助于这些问题的解决。

第一阶段，以一二线城市为中心逐步实现地区性税源集中管理。随着房屋交易市场的规范、房屋登记制度的完善以及房地产市场信息系统的运行，很多大城市已经实现个人住房及其交易的信息化管理，这为住房保有税税源的信息化管理提供了现实可能和数据基础。因此，可以在借鉴沪渝房产税改革试点经验的基础上，在更多的一二线城市进行房产税改革试点，重点是将存量房纳入税源管理范围，同时采取以下两种策略。

1.逐步扩大地理空间策略。利用用途、坐落等房屋物理数据，并按照先主城区后郊县城镇的顺序，从地理空间上有步骤地将更多的住房纳入税源管理范围，逐步实现住房保有税制度的地区性横向公平。

2.逐步降低起征点策略。采取递减免税住房面积的方法，逐步将更多的住房划入应税范围。为此，在免税政策中可以以建筑面积为计量单位、以个人为计征单位，并将免税住房面积的最终目标设定为人均60平方米。而在试点初期可以将免税住房面积暂定为人均100平方米，以后每年减少10平方米，直至减少到人均60平方米。这样，既可以为家庭在其成员之间平均分配住房产权预留时间，又可以帮助有关税收征管部门逐步积累实践经验。

此外，采取这两种策略还可以达到不断扩大税收规模的效果。

第二阶段，推进房地产市场信息系统的全国联网，最终实现全国性税源集中管理。目前，较为完善的房地产市场信息系统只是局限于信息化程度较高的大中城市，尚未很好实现全国范围的系统联网。在这种情况下，在各地拥有多处住房的产权所有人会重复享受起征点以内的免税政策。但随着系统的逐步升级和跨地区联网，税收征管部门能够更全面地掌握住房产权所有人在各地拥有的房屋数据，从而进一步完善税源管理。同时，重复享受免税政策的情况将逐渐得到控制，设定免税条件的必要性也会随之弱化。

注释：

① 由于都是针对住房保有环节征收的财产税，所以，有关物业税、房产税和房地产税的很多讨论也适用于住房保有税。

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[20] Jeffrey C. Joy. Joint Ownership of Real Property by Spouses: Estate and Gift Tax Consequences [J]. American Bar Association Journal,1979,65:1856-1869.

[责任编辑 谭金蓉]

2015-01-05

四川省教育厅人文社科重点基金项目“基于数据集成和运用的住宅房产税政策及决策支持模型研究”(11SA210)。

崔敬东(1970—)，男，管理学博士，副教授，硕士生导师，主要从事财税与金融信息化研究。

F812.42;F293.33

A

2095-1124(2015)02-0083-06