我国学生营养立法的必要性分析

徐培培，张 帆，2，胡小琪，张 倩，马冠生

(1 中国疾病预防控制中心营养与健康所，北京 100050;2海南医学院公共卫生学院，海口 571199;3北京大学公共卫生学院营养与食品卫生系，北京 100191)

学生阶段的营养不仅关系儿童青少年的身体健康，还会影响其成年后的社会劳动力，对经济社会发展、民族素质产生长远影响。近几十年来，我国学生的营养健康状况有很大改善，但仍存在很多问题。由于缺乏立法保障，学生营养工作面临各种各样的困难，导致学生营养健康促进工作进展缓慢。本文深入分析了我国学生营养工作的重要性及现阶段面临的困难，剖析了我国学生营养立法的必要性并对其未来的发展进行了展望。

1 营养对社会发展的重要影响

中小学生时期营养不良导致的健康问题，一方面会造成学生生长发育迟缓［1，2］，身体素质低下，短期内产生额外的医疗负担和社会负担;另一方面还造成其成年后体能和智能的损失［3-5］，导致个人收入和劳动生产率的下降，产生严重的经济负担。目前，我国正处于一个特殊的发展阶段，社会主义市场经济体制基本形成，但经济上总体还比较落后，尤其是广大农村有待发展，中西部发展不平衡问题亟待解决。我国有7 亿多劳动力，占世界总量的26%，但人口平均文化技术水平还比较低，体力劳动占的比重大［6］。尽管建国后我国人口的身体素质较之前有大幅提高，但仍不容乐观。我国卫生资源相对不足，医疗卫生水平和接受健康教育的程度不高，国民体质健康发展不平衡，国民身体形态综合指数和身体机能综合指数均呈下降趋势［7］。人口素质与经济发展特别是经济的可持续发展有着密切的关系。一旦人口素质持续降低，就会对整个国家近几十年甚至上百年的经济社会发展产生巨大且长远的影响。

2 我国学生营养健康状况及存在的问题

近20 多年，我国中小学生身体发育状况改善显著。1985—2010 年，我国城市男生平均身高增长了5.9cm，平均体重增长了8.8kg;城市女生身高平均增长了4.3cm，平均体重增长了5.3kg。农村学生的生长发育提高更加明显，1985—2010 年，我国农村男生平均身高增长了7.2cm，平均体重增长了6.8kg;农村女生平均身高增长了5.5cm，平均体重增长了4.3kg［8］。尽管学生营养健康状况改善明显，但仍有各种问题亟待解决。

营养不良是我国城市和农村学生中常见的健康问题之一，是制约中小学生生长发育最重要因素。2010年我国城市男生、城市女生、乡村男生、乡村女生7～22 岁年龄组轻度营养不良检出率分别为2.87%、5.81%、2.69%、5.45%，低体重检出率分别为17.32%、25.94%、20.03%、27.08%，尽管较2005年有所下降，但学生阶段的营养不良仍然是不容忽视的重要问题［8］。

随着我国社会经济发展水平的迅速提升，学生超重肥胖率逐年上升。2010 年我国7～22 岁城市男生、城市女生、乡村男生、乡村女生肥胖检出率分别为13.33%、5.64%、7.83%、3.78%，比2005 年分别增加1.94、0.63、2.76、1.15 个百分点;超重检出率分别为14.81%、9.92%、10.79%、8.03%，比2005年分别增加1.56、1.20、2.59、3.42 个百分点［8］。值得注意的是，2010 年，我国7～18 岁学生超重和肥胖检出率分别是1985 年的8.6 倍和38 倍，几乎呈爆发式增长，至今增长速度仍处于很高的水平，并且经济较发达的华东和华北地区的学生肥胖发生率远高于经济相对落后的西部地区，同时城市远高于农村［9］。

矿物质和维生素摄入不足被称为“隐性饥饿”，危害着中小学生的身心健康。钙、铁、锌和维生素A等微量营养素缺乏，是我国城乡学龄儿童少年普遍存在的问题。我国0～17 岁儿童和青少年贫血患病率平均为15.8%。我国3～12 岁儿童维生素A 缺乏率为9.3%，贫困农村 (13.2%)远高于城市 (3.0%)，3～7 岁儿童维生素A 缺乏率(＞15%)明显高于8～12 岁儿童，一些农村地区儿童亚临床性维生素A 缺乏高达60%。8～10 岁儿童因碘缺乏引起的甲状腺疾病发生率仍达9.6%，0～3 岁儿童佝偻病患病率为16.9%［10］。

高血压、糖尿病、中风、心脏病、脂肪肝、血脂异常等慢性病在超重、肥胖儿童少年中发病明显，慢性病低龄化的趋势日益突出。统计显示，我国15～17岁少年高血压患病率为7%，农村学生高于城市学生，男生高于女生。代谢综合征中，19.8%的学龄儿童至少有两项指标异常，64.1%的学龄儿童少年至少有一项指标异常［10］。

3 我国的学生营养政策及面临的挑战

3.1 我国陆续出台多项学生营养政策

自1990 年开始，我国陆续出台一系列学生营养政策和措施(附图)，国家对学生营养工作越来越重视，特别是对义务教育阶段学生的营养和健康问题非常关注。从1993 至今，已发布三个《中国食物与营养发展纲要》，每个文件中都特别提到了要重视学生营养健康状况的相关内容，2011 年印发的《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》 (国发［2011］54 号)，更是决定投入大量的资金、人力和物力，将农村学生营养改善工作作为重中之重。

学生营养改善是一项长期的系统工程，缺乏法律保障导致在落实现有学生营养改善政策的过程中出现了一些具体问题，主要表现在以下几个方面:(1)各部门职责不明确，政府、学校、家长、社会等各方面的责权利不明确，在执行过程中存在相互推卸责任的情况;(2)人才匮乏和人员编制问题较为普遍，各级政府部门没有专职人员负责学生营养管理工作，中小学校没有专业教师开展营养健康教育，学校食堂工作人员的编制和薪酬问题长期存在;(3)资金的投入和监管存在隐患，为开展学校供餐，需要配备巨额资金建设或改造食堂、配备厨房设备，还需要持续不断的后期投入，用于厨房设施设备的维修和维护、食堂工作人员的薪酬支出、水电煤等工作经费的保障等各个方面，如何分配和监管这些巨额资金是一个重大问题;(4)营养教育无法落实，校园营养环境无法保障，学生和家长营养意识薄弱，主流营养信息混乱，公众对中小学营养教育必要性认识不足，儿童电视节目中的食品广告以及学校周边商店出卖的良莠不齐的快餐、零食、山寨食品等严重危害我国中小学生的健康。

3.2 没有立法，无法保证学生营养政策的可持续性

国务院已出台的学生营养相关文件，属于“国家政策”，各部委、各地区出台的政策和措施属于“部门规章”或“地方规章”，其法律效力均处在“法律”甚至是“行政法规”之下。由于缺乏法律保障，政策的长期性无法持续，有时甚至因为偶发事件的发生而夭折或中断，这不仅大大降低了学生营养改善工作的工作效率，也造成了国家资源的浪费。

3.3 发达国家立法经验丰富，可供我国借鉴

全世界已有超过100 个国家实施了学校供餐计划，其中一些国家，尤其是发达国家早已形成系统的法律体系，以立法来保证学生营养改善政策的长期性。1946 年美国国会通过了《全国学校午餐法》，正式将学生午餐计划永久性纳入法制管理，对学生营养午餐计划的运行机制、运作流程、受益对象、资助标准、各级政府的职责、政府拨款金额和比例、资金用途、工作经费、供餐配套经费、膳食标准、营养和健康教育等各方面均作出了明确而具体的规定。到目前为止，美国除多次对午餐法进行修补外，先后还有10 多部法律和技术规章都涉及到学生餐的问题，例如《儿童营养法》和《儿童健康以及反饥饿法》等。

1954 年，日本通过了《学校供餐法》，明确提出在全国范围内推行学校供餐计划，从法律角度对学生营养午餐提出了明确要求。至今为止，日本已经先后颁布了多部与学校供餐相关的法律，如《营养改善法》(1947)、《营养师法》 (1947)、《学校保健法》(1958)、《饮食教育基本法》(2005)、《学校供餐法》修订版(2008)、《修订学校教育法》修订版(学习指导要领) (2008)等，这些法律涉及学生营养餐供应的方方面面，形成了一套完整的法律体系。有了政府的高度重视和立法保障，日本为学校供餐的实施培养了大量营养人才，提供了充足的经费支持，目前学校供餐计划已覆盖到了全国90%以上的中小学生。

日本、美国等发达国家的学生营养立法起步之早、经验之多，我国的学生营养立法尚处于零起点状态，加之学生营养改善工作起步较晚，导致我国学生营养工作困难重重，学生营养健康状况与发达国家存在较大差距，这与我国当前快速发展的经济社会发展水平极其不协调，也会对未来我国长远发展产生不利影响。党的十八届四中全会作出了依法治国的决定，地方和人民群众均有迫切的学生营养立法需求，只有通过健全的法律制度，才能有力保障我国义务教育学生营养改善各项措施的落实，保证我国全民素质和综合国力的迅速提升。

附图 我国已出台的主要学生营养政策

4 结论

综上所述，学生时期的营养状况不仅对我国青少年一代的身体素质和智力发育有极其重要的影响，而且会通过增加其疾病患病风险影响其成年后的劳动力水平，进而对经济社会发展产生长远的影响。中国作为正处在特殊发展阶段的人口大国，面临着减轻医疗负担、降低能源消耗、提高科技创新能力以及建设新型法治社会等诸多问题，这些使得我国对于高素质人口的需求更为迫切。推动学生营养立法，大力促进我国儿童青少年的营养健康水平和身体素质，是提高人口素质的基础，也是促进未来经济社会发展，增强综合国力的重中之重。

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［2］Paralikar SJ，et al.Assessment of pulmonary functions in obese adolescent boys［J］.Lung India，2012，29:236-240.

［3］Mona Jeffteys，et al.Childhood body mass index and later cancer risk:a 50-year follow-up of the boyd orr study ［J］.Int.J.cancer，2004，112:348-351.

［4］A R Ness，M Maynard，et al.Diet in childhood and adult cardiovascular and all cause mortality:the Boyd Orr cohort［J］.Heart，2005，91:894-898.

［5］M Maynard，et al.Fruit，vegetables，and antioxidants in childhood and risk of adult cancer:the Boyd Orr cohort［J］.J Epidemiol Community Health，2003，57:218–225.

［6］韩京清.中国人口年龄结构变化及其对社会经济的影响［J］.系统工程理论与实践，1999，19 (12).

［7］国家国民体质监测中心.2010 国民体质监测公报［M］.北京，2011.

［8］中国学生体质与健康研究组.2010 中国学生体质与健康调研报告［M］.北京:高等教育出版社，2012.

［9］马军，等.1985—2010 年中国学生超重与肥胖流行趋势［J］.中国预防医学杂志，2012，46 (9):776-780.

［10］中国学生营养与健康促进会.中国学龄儿童少年营养与健康状况调查报告［M］.中国人口出版社，2006.