建国以来非税历史发展及收费清理改革发展方向研究

●周春英

建国65年来，随着财税体制的变迁，非税收入规模经历了由少到多、管理制度由不规范到规范的演变过程。

非税收入作为与税收收入相对而存在的政府收入形式，其实在建国初期就已经存在，是以预算外资金的方式存在和管理的。当时国家实行高度集中的财政管理体制，预算外资金是为了给地方、部门和单位一定的机动财力，处理和解决一些预算考虑不到的特殊需要而设立的，收入规模不大，项目也极少，仅限于两方面：一是机关生产收入，主要包括行政事业单位的生产收入、屯垦部队农场机关与部队的菜园收入，民政部门所属的生产单位和劳改企业收入等，用于机关的零星开支；二是乡自筹资金，主要是公粮附加收入，用于农村文教卫生、行政经费和农村公益事业等开支。1951年政务院颁布《关于进一步整顿城市地方财政的规定》，统一规定了各种附加的项目和比例：工商税附加，比例在5%—10%的范围内；房地产税附加，比率最高不得超过20%；公用事业附加，因地制宜，不作统一规定；农业税附加为20%。1952年，预算外资金达到了13.62亿元，相当于当年国家预算收入的7.8%。

经过三年国民经济恢复时期，实现了财政经济状况的根本好转。1952年，针对地方部门预算外资金管理比较混乱的状况，中央决定对预算外资金进行整顿，政务院颁布了《关于统一管理机关生产》和《整顿乡自筹的决定》，取消了各部门、各单位和部队的生产收入，除民政生产事业、劳动企业等以外的一切生产单位，一律作为国营企业管理，其收入一律纳入预算；对农村的乡自筹资金，按照“包、准、禁”的原则进行整顿，“包”就是把原来乡自筹解决的开支改为国家供给，由预算包起来；“准”就是继续允许地方征收7%以下的农业税附加，以解决农村公益事业的开支；“禁”就是除上述“包”、“准”以外，禁止任何摊派。这次整顿，对于稳定经济秩序和减轻农民负担，起到了重要作用，预算外资金的数量也相对减少。1953年，全国的预算外资金只有8.91亿元，相当于国家预算收入的4.2%。

但是，这种高度集中的管理办法很快暴露了“统得过死”的弊端，不利于灵活及时、因地制宜地解决地方、部门和单位的特殊需要。为解决这一问题，以后又允许企业建立各项专用基金，由企业自行管理，同时，为了调动部门单位的积极性，决定把行政事业单位的一些零星分散收入放在预算外自收自支，如养路费、养河费、中小学杂费等。到1955年底，预算外资金主要包括：国营企业的专用基金，包括奖励基金、福利基金和大修理基金；工商税附加；养路费、养河费、养房费等；农牧业税附加；育林费收入的50%；中小学杂费收入；行政事业单位的零星杂项收入。随着预算外资金的项目和范围不断扩大，预算外资金数量也有所增长。到1957年，全国预算外资金达26.33亿元，相当于国家预算收入的8.5%。

1958年，财政体制进行了较大改革。财权大幅度下放，国家对企业实行全额利润分成和超计划利润分成。还将四项费用改由利润留成中抵支，四项费用由预算内转为预算外，将城市公用事业附加收入也放入预算外，专用于城市维护。一些地区和部门自筹兴办的企业，利润不上缴预算。这样，预算外资金迅速增加。当时由地区部门负责管理的预算外资金达几十种，其中有工商税附加、农业税附加、城市公用事业附加、企业利润留成、农林水利和交通方面的一部分事业收入、勤工俭学等文教事业收入、城市中的公用事业收入和机关特种资金等。到1960年预算外资金已达到117.78亿元，相当于国家预算收入的20.6%。

1961年，中央决定对经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，调整体制，对预算外资金进行了清理整顿，采取了“纳、减、管”的办法，即有的纳入预算，有的要减少数额，加强管理。从1961年起，国家调低了国营企业利润留成比例。1962年以后，除个别部门以外，不再实行利润留成办法，改为企业基金制度。经过清理整顿，预算外资金的数额减少，比例下降。1963年预算外资金只有51.85亿元，相当于国家预算收入的15.1%；到1966年，预算外资金的绝对额虽有所上升，但相当于国家预算收入的比例却下降到14.5%。

“文化大革命”期间，企事业单位下放很多，财权也相对下放，预算外资金的规模又逐步扩大，主要有：从1966年起，将一部分折旧基金留归企业使用；从1970年起，县办“五小企业”在两三年内将实现利润的60%纳入预算，40%留给县财政。这一时期，各项财政制度遭到破坏，财政管理工作相当混乱，擅自设立预算外项目，乱收费，乱摊派，划预算内为预算外的现象相当普遍，这也导致了预算外资金规模的扩大。到1976年全国预算外资金达到了275.32亿元，相当于国家预算收入的35.5%。

经过十年动乱，国民经济积累问题很多，1978年，在经济体制上进行了一些调整。调整时期预算外资金也发生了比较大的变化，主要有：1978年1月，经国务院批准，改变了折旧基金全部留归企业和主管部门的办法，将折旧基金的50%留归企业，50%上缴国家。1979年又规定将上缴国家的50%中的20%留归地方财政统筹安排。

十一届三中全会以后，我国进入了贯彻开放搞活、实行经济体制改革的新时期。在财政管理体制方面，改进了预算管理体制，调整了中央与地方财力、财权的划分，又进而在利税分流框架的基础上进行了第一步、第二步利改税改革，推行了承包经营责任制，初步确立了国家与企业的分配关系，并改革了行政事业单位的财务管理制度等。作为非税收入主要承载形式的预算外资金的数量迅速增加，规模急剧膨胀。

在国营企业方面，主要是：一是恢复了企业基金制度。1978年国务院规定，凡是全面完成国家下达的产量、品种、数量、原材料和动力消耗、劳动生产率、成本、利润、流动资金占用等八项指标及供销合同的企业，可以按职工全年工资总额的5%提取企业基金；完成产量、品种、数量、利润等四项指标及供销合同的企业，可以按职工全年工资总额的3%提取企业基金。二是实行了利润留成制度。从1980年开始实行利润留成制度，建立生产发展基金、职工福利基金和职工奖励基金。1981年，对国营工、交企业和主管部门，根据不同情况实行多种形式的利润留成和盈亏包干办法。三是提高企业折旧率，财政不再集中折旧基金。从1983年起，国家分步陆续提高了各类国营企业的固定资产折旧率。1985年开始，国家不再集中企业的折旧基金，全部留给企业使用，并改综合折旧为分类折旧。四是先后进行了两步利改税改革，并全面推行了承包经营责任制，使企业留利大幅度增加。

在行政事业单位方面，主要有：一是改革了行政事业单位的财务管理制度。1980年起，实行了“经费包干，结余留用”的办法；二是增加了行政事业性收费项目，陆续开征了教育费附加、车辆购置费附加等；三是允许事业单位开展多种经营、有偿服务增加收入，鼓励事业单位由全额向差额，差额向自收自支过渡，对一些收入比较固定的自收自支单位实行企业化管理制度。

这些改革和调整措施的实施，使地方、部门和企事业单位的预算外资金迅速增加。1978年，全国预算外资金为347.11亿元，相当于国家预算收入的31%；到1985年，达到1530.03亿元，相当于国家预算收入的83.3%；到1992年达到2878.59亿元，相当于国家预算收入的97.7%。

1992年12月，财政部颁布《企业财务通则》和《企业会计准则》，进行了企业财务会计制度的改革，从1993年7月l日起，实行新的财务会计制度。根据《全民所有制工业企业转换经营机制条例》以及“两制”的规定，财政部相应调整了预算外资金的范围和统计口径，对原确定为企业预算外资金的部分，由企业自主支配使用，财政不再纳入预算外资金的统计范围。1993年，由于原来占预算外资金总量75%左右的国营企业及主管部门的预算外资金不再纳入预算外资金管理，由此导致预算外资金总量减少2/3，全国预算外资金为1432.54亿元，相当于预算内收入的30%。

为了取消以前中央与地方政府间的讨价还价式的财政包干制度，建立起中央与地方明确和稳定的收入分配机制，1994年国家进行了分税制改革。但是改革使地方政府丧失了真正意义上的税收自主权，从上级政府获得的转移支付仅是“吃饭财政”，不能促使地方经济增长和为地方政府提供更多服务筹措资金。再加上我国经济体制改革的深入和政府职能的不断转变，国家财政包揽社会事务的格局逐步打破，一部分事业发展开始引入市场机制，地方经济建设和相关事业发展也亟需资金。面对财政支出需求不断扩张的压力和地方税源有限的状况，地方政府只能靠大力寻求预算外资金和制度外资金的方法实现自力更生，结果导致政府性收费、政府性基金等非税收入的超常增长，为促进经济发展起到了积极作用。但是，由于一些地方和部门在认识上存在偏差，管理体制不配套，政府行为不规范，以及受部门和集团利益驱动，预算外收入急剧膨胀，特别是制度外资金，信息不透明，无据可查。因此，非税收入不受正规财政管理约束而迅速增长，乱收费、乱摊派专项资金的问题非常严重。图1反映了1994年—2010年预算外资金的规模，其中，年平均91%的预算外收入属于地方政府的收入。

总结近年来预算外资金情况，非税收入呈现三大特点：

一是收费项目过多，收费主体多元化。我国法律法规和制度对预算外收入的项目类别有明确的规定。但是，当时比较普遍的现实情况是：收费政出多门、巧立名目、种类繁多。据统计，至1997年初，国家批准的行政事业性收费有371项，涉及企业的项目217项，其中，符合法律、法规规定和国务院批准的仅有91项。从收费的批准权限和使用情况看，据财政部等部门1996年所做的联合调查发现，地方政府及其所属部门越权设立的基金、收费项目达3474个。据不完全统计，截止到1998年，全国行政事业性收费有5000多项。其中，属于全国性和中央部门的政府性收费有近300项，地方收费项目各省情况不一，最多的省有400多项。经过努力整顿后，2004年全国各种政府性基金有近500项，其中除40多项是经国务院或财政部批准设立的以外，其余基金项目均为各地区、各部门设立。根据财政部公布的 《2010年政府性基金预算编制情况》，目前纳入政府性基金预算管理的基金共43项，其中按收入归属划分，属于中央收入的基金9项，属于地方收入的有20项，中央与地方共享收入的共14项。

图1 1994—2010年我国预算外资金规模 （单位：十亿元）

图2 政府性基金收入

图3 地方财政收支占全国财政收支的比重

二是规模庞大。据不完全统计，1994年，全国各类政府基金收入或专项收费收入为7291亿元，其中预算内的仅455亿元，占6.24%；非税收入相当于当期全国财政收入5218亿 元 的 1.4倍 。1996年，全国各类收费和基金收入为10709亿元，其中预算内的仅836亿元，占 7.81%；非税收入相当于当期全国财政收入7405亿元的1.45倍。1998年全国各类收费规模达2175亿元，政府性基金收入规模为2392亿元，二者合计4567亿元，相当于我国同期全国财政收入的46.2%。一些学者估计，游离于财政预算系统之外的预算外资金和制度外资金约占GDP的 11%—12%(Ma and Norregaard，1998)。

三是管理制度混乱，收支有失规范。非税收入资金管理分散不统一：有些非税收入的项目纳入预算内管理，受预算法约束；有些非税收入的项目放在预算外管理，受行政法规约束；有些非税收入的项目既不纳入预算内又不纳入预算外管理，而是由征收主体自收自支、自行管理，几乎没有任何法律约束，即所谓制度外收费。管理的缺位，必然造成收支的混乱和失控。另外，收费管理体制也不顺。现行收费管理是把收费项目、收费标准、收费资金三位一体的收费管理分为三块，即收费项目以财政部门为主会同行政事业单位确定；收费标准以物价部门为主会同财政部门确定；收费资金由执收部门管理使用，越权审批严重。

时任总理朱镕基在第九届人大一次会议当选总理当天的中外记者招待会上说：“目前存在的一个问题是费大于税。很多国家机关在国家规定以外征收各种费用，使老百姓不堪负担，民怨沸腾，对此必须进行改革。”中央开始了清理工作，取缔了一些不合理的收费。截止1999年5月，中央部门宣布取消企业不合理收费973项，省级取消4288项，地市以下政府累计取消21410项。总计取消不合理的收费26710项，涉及金额每年985亿元。2010年，全国财政收入规模为83105亿元，占GDP的20.3%；而预算外收入和政府性基金收入为42579亿元，相当于同期全国财政收入的51%，占GDP的10.4%，与学者们所估计的比重非常接近。

可见，在建国初期，由于受高度集中的财政管理体制的影响，非税收入规模相对较小；十一届三中全会后，随着分权化改革，其规模开始膨胀。非税收入涉及范围广，来源多样，数额庞大，在政府财政收入中所占比重很高，为支持特定基础设施建设和社会事业发展发挥了积极作用。在各国实践中，收费一直是除税收以外政府收入的主要来源。根据国际经验，在一国的全部财政收入中，非税收入（主要是收费收入）大体占15%左右，而中国的非税收入却远远高于这一比例，甚至在20世纪90年代中后期，非税收入相当于税收的一倍多。作为一个独立的经济体来说，非税收入规模如此之巨大，形成了国民收入的不正常分配格局，对国民经济发展造成诸多严重的负面影响。

其一，收费和养人恶性循环。一些部门机构庞大臃肿，没有经费来源，主要靠收费养人，以致于许多政府部门甚至一些部门中的每个职能单位都有收费项目，几乎每增加一项业务，都要以经费不足为由要求收费。

其二，严重扰乱正常的国民收入分配秩序，侵蚀税基。非税收入过多，出现“三挤”，即费挤税、部门挤政府、地方挤中央。由于收费多，税费不清，混淆了纳税人法定的纳税义务和税外不合理负担的界限，使个人和企业及整个社会实际税收负担水平模糊不清，降低了税收收入的增长潜力。

其三，资金使用管理不规范，滋长腐败。一部分收费资金没有按规定实行规范化财政管理，长期体外循环，缺乏必要的监督和控制；有的部门和单位挪用收费资金购买高级小轿车，修建楼堂馆所，超标准兴建办公用房和职工宿舍，甚至贪污私分，中饱私囊，挥霍浪费，助长了腐败现象的滋生和蔓延。

其四，收费膨胀为各级政府行为的非规范和随意性提供了物质条件，影响和阻碍中央政府全局性政策意图的贯彻和宏观调控的有效施行。大多数收费带有部门性、行业性和地方性，虽然也需要批准，却没有税收那么严格。费的支出大多是各收费部门根据需要自行安排，收费资金使用部门化的趋势日益严重，分散了财力，影响了财政对政府资源的合理配置，削弱了中央政府的宏观调控能力。

其五，加重了纳税人的负担。收费增加了收费对象的交易费用，增加了社会成本，不利于增强企业的活力和增加居民消费，也不利于改善投资环境和吸引外资。政府有关部门提供特殊服务，收取费用本是合理的，但近年来，面向企业的各种收费杂乱、重复、交叉，不仅增加了财务压力，也挫伤了企业创新发展的积极性。正如李克强总理所言，五花八门的收费项目不仅增加了经营成本，更麻烦的是打乱了企业的市场预期和成本计算，严重影响了企业发展。

2011年，中国政府进行新一轮的收支分类改革，所有项目的预算外收支和政府性基金收支都纳入预算内进行管理，统称为“政府性基金预算”。政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算四部分组成。在一般公共预算收入中，包括了税收收入和非税收入两大类。因此，2011年的政府性基金预算收入有了很大增长，比2010年增长了4578余亿元（见图1）。2014年，全国一般公共预算收入140370余亿元，占全国GDP的22.1%；该年全国政府性基金收入为54114.7亿元，占全国GDP的8.5%，相当于全国一般公共预算收入的38.6%。如果加上一般公共预算收入中的非税收入，政府性基金收入和非税收入相当于税收收入的63.2%。在全国政府性基金收入中，地方政府性基金收入为50005.6亿元，占全国政府性基金收入的92.4%。图2反映了2007-2014年中央政府和地方政府的基金收入，与预算外收入一样，其绝大部分收入由地方政府支配。

在我国，非税收入膨胀一直是一个严重的、亟需解决的问题。仅就非税收入问题本身，并不能抑制我国非税收入的膨胀，从根源上说，它受我国中央和地方政府间的财权、事权划分和财政分配模式的影响。1994年的分税制改革取得了很大的成功，初步建立了适应社会主义市场经济的公共财政体制框架。但是，在这个体制下并没有建立起完善的中央税收体系及独立自主的地方税体系，中央与地方的财权、事权划分不清晰，没有形成科学、规范、有效的转移支付制度，财权不断集中中央，而地方各级政府所承担的财政支出责任、事权并没有得到相应的调整和收缩。反映到财政上，则是地方政府财政收入在全国财政收入中所占的比重不断下降，而其支出责任则不断加重。如图3所示，在地方财政收入占全国财政收入中的比重大幅下滑的情况下，关于中央和地方的事权与支出范围划分却仍然沿袭改革之前的做法，地方财政支出在全国财政支出中的比重在1994年改革前后基本未变，至2000年前在70%左右徘徊，之后不断攀升，2012年后占到了85%以上，使地方事权与收入能力不相匹配，从而使财政收支矛盾日益突出。面对不断扩大的支出需求，地方政府很难通过现行的税制和税权在短时期内集聚大量的资金。在这样一个大的财政经济背景下，各级政府财政收支都处于紧张运行状态，政府部门选择了靠公共权力，通过税外收费来解决财力不足的问题。20世纪80年代中期，中央相继出台了一些允许地方各级政府、部门和行政事业单位开展多种经营和服务项目收费的政策。于是，各级政府、部门和行政事业单位利用手中的权力或垄断地位，相继出台了一系列税外收费的政策、办法来筹集资金。

为了降低政府尤其是地方政府对非税收入的依赖，必须按照健全社会主义市场经济体制和完善公共财政体制的要求，从财政体制着手进行深化改革。

首先，中央政府应该把更多的收入资源和收入权力让渡给地方政府。1994年的分税制改革使中央政府集中了越来越多的收入，也上收了更多的收入权力。实证研究已表明，这在一定程度上加重了地方政府对非税收入的依赖。因此，在中央和地方之间的收入分配上，应考虑授予地方政府充分的收入自主权，增加地方政府的收入份额，提高地方政府的财政自给能力，最重要的是要建立起完善的地方税体系，培育各级地方政府的主体税种，赋予地方政府一定的税种开征权、决定税率和税基等权力，从而保证地方政府有稳定、可靠的收入来源。

其次，财权的分配要和事权的分配相结合。与收入分配改革同时进行的是，要增加地方政府的支出规模，将更多的收入用于地方公共项目支出，提供更多的地方公共服务，还要增加地方政府在这些支出项目上的决定权，可以通过建立科学、规范、公平、公开的财政转移支付制度，解决地方财力与事权的矛盾，解决公共服务均等化的问题，消除因此导致的非税收入膨胀现象。

第三，在赋予地方政府更多的财政自主权时，要健全对地方政府的监督和激励机制，约束地方政府更好地运用收入和支出的资源和权力。只有从根源上解决我国的财政体制问题，再加上把地方预算外收入逐步纳入到预算管理，加强对政府收入的法治化管理，才能根治我国非税收入问题，真正规范我国的财政秩序。

第四，正税清费，进一步推进税费制度改革。事实上，我国针对治理乱收费的文件早在十几年前就有。1997年，国务院曾出台 《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》；2010年，国务院组建减轻企业负担专项治理工作领导小组，并在全国范围组织为中小企业减负大行动。此后，财政部、国家发展改革委等多次下发关于清理规范涉企行政事业性收费的通知，若干为企业减负的文件不断出台。但乱收费的行为屡禁不止，这既是管理不严、监督不力所致，也与政府对市场干预仍然较多，税费关系没有完全理顺等有关。乱收费实质上“是政府权力的异化”，清理、整合和规范非税收入，清理到期的基金项目，依法从严审批设立新的基金项目，严格控制基金规模，有助于规范政府行为，理顺基本分配关系，建立以市场为主体的导向性机制，有利于改善经营环境，释放企业活力和发展动力，稳定经济增长，也有利于优化财政收入结构，逐步建立起以税收为主、非税收入为辅的政府收入分配体系。

第五，非税收入的自身改革。首先是从理论与实践相结合的角度统一对非税收入的认识，诸如什么是非税收入，与税收的区别究竟是什么？为什么要收费？非税收入在政府收入中的定位及对社会管理和经济运行究竟起什么调节作用？非税收入的政策制定者和非税收入征集者、使用者对这些问题都应有非常清晰、明确的理论认识，使政策制定者和执行者在思想认识上统一，为规范与改革非税收入打好理论基础。其次，要根据受益与付费直接相对应的原则，“谁受益，谁付费；多受益，多付费”，来界定非税收入的项目范围和收费标准。收费应遵循成本补偿、收支平衡原则，如果总是收大于支，那就应该降低收费标准。三是按照比较效率原则，将具有税收性质的收费转为税收管理。在现行收费项目中，有相当一部分收费是具有税收特征的，即所谓的准税收性收费，税的管理、计划性、透明度比费好得多。可将政府性基金（实质是继补税）转入相关税种或设立新税种，统一纳入税收，实行法治管理。可以仿效2009年实施的废除养路费、过路费、过桥费、运输管理费等六费而开征燃油税的办法，将部分政府性基金改成税收。如民航发展基金和铁路建设基金，只要买机票、火车票，就要交这个税；再如农网还贷资金，只要工厂、企业、商场、居民家里用电，交电费时就要交这个税；土地出让金可以通过在持有和转让环节征收财产税或物业税的办法来代替。四是按照规范、公开、透明的原则，加强对非税收入的管理。中央和地方政府要加强收费项目的管理，对非税收入的性质、权属关系、征收范围、收支管理规范、功能与作用等基本问题作出明确的法律规定，对依法合规设立的行政事业性收费和政府性基金建立目录清单制度，在财政部和地方各级财政部门的门户网站上向社会进行常态化公开，并依法从严控制和审批新设立收费基金项目，从根本上消除非税收入管理失范、失控、混乱的现象。五是转变政府职能。一些强制垄断性的经营服务性收费应该取消，一些可以让社会去做的服务应该放给社会，有竞争提供的服务会更好，政府不能过多干涉。现在，一些政府部门与事业单位、中介组织没有完全脱钩，存在利益关联、垄断经营，往往会出现乱收费的问题。