深入推进收费清理改革的思考

●曾康华 李思沛 曾令琨

深入推进收费清理改革的思考

●曾康华 李思沛 曾令琨

编者按：收费清理改革与群众利益密切相关。特别是近年来，国家大刀阔斧地开展改革，实施简政放权，采取一系列举措取消、停征、减免行政事业性收费和政府性基金，为企业和个人减轻了负担。显然，现代收费性质较以往已经发生巨大变化，政府行政事业性收费是否仍有必要？如何建立规范透明的收费制度？本期专题继续邀请财政学者从专业角度进行探讨，深入解读现代财政制度下收费清理改革问题。

一、改革的动因与归宿是处理好政府和市场的关系

深入推进收费清理改革，从根本上讲，其动因与归宿是处理好政府和市场的关系。因为如果政府和市场的关系处理不好，政府的职责就难以划清，政府过多干预市场的问题就难以解决，推进收费清理改革的工作就难以取得实质性成效。

要处理好政府和市场的关系，就宏观经济运行而言，当前形势下，就是政府如何审时度势管控好国民经济，保持国民经济平稳运行，减少政府对经济运行的不当干预，充分激发市场活力，提高市场配置资源的效率，努力实现经济稳定增长，这是政府宏观调控的当务之急。应当看到，政府职责的边界并不是一成不变的，而是随着社会经济发展的客观需要和不断推进的经济体制改革的变化而变化。十八届三中全会以来，国际国内经济形势正在发生深刻的变化，我国经济步入新常态。面对这些新变化，如何保持中国经济中高速增长，必须要有发展的新思路，必须要有深化改革的新举措。受国际国内诸多因素影响，这几年我国经济增长面临许多困难，经济运行面临的不确定因素和下行的压力依然存在。那么，在这种新的形势下，如何推进我国经济中高速增长，谋求社会经济新的发展，这是政府必须管控好的事情。因为从经济角度看，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定。而解决这些问题的根本出路就是要全面深化改革，通过全面深化改革，解放生产力，激发市场活力，让市场机制充分发挥资源配置的决定性作用。凡是市场能够充分发挥资源配置作用的领域，政府就不要干预；凡是市场不能解决的问题，才能由政府发挥应有的作用。

可见，在当前形势下，激发市场活力，提高市场配置资源的效率，完善市场经济制度，是政府职责和作用发挥的着力点。而且，宏观经济稳定的微观基础就是要激发市场的活力，如果市场缺乏活力，就会影响市场机制充分发挥资源配置的作用。长期以来，政府对市场干预过多，对激发微观主体的市场活力认识不够，本质上也就是没有处理好政府与市场的关系，导致市场活力不足，严重影响了市场机制充分发挥资源配置的作用。现阶段，政府对市场干预过多是多方面的，诸如阻止微观主体市场准入、竞争领域竞争不充分、定价机制市场化程度不够、政府直接干预微观主体活动等领域都存在不少的问题。其中在财政分配方面，最突出的一个问题就是政府收费。政府收费的依据是什么？制定什么样的收费政策才符合市场规则？如何形成完善的政府收费机制？怎样构建公平、规范的收费模式，杜绝违规收费、强制垄断性收费，化解收费不合理现象，深入推进收费清理改革？这些都是深入推进收费清理改革必须认真解决的问题。实际上，十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中的一个重要理论创新，就是既强调了“市场在资源配置中起决定性作用”，又强调了“财政是国家治理的基础和重要支柱”。把握这个理论创新的实质，就是要处理好政府与市场的关系。正如《决定》中指出：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”同时，政府“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。

诚然，只有明确了改革的基本思路，深入推进收费清理改革才有明确的目标，衡量这一改革的成效，就是要看政府职能是否转变，市场配置资源效率是否提高。

所以，深入推进收费清理改革的动因与归宿就是要处理好政府与市场的关系。当前情况下，具体来讲，就是要转变政府职能和积极稳妥地从广度和深度上推进收费清理改革。

二、深入推进收费清理改革的着力点

自2013年以来，我国政府采取了一系列取消、减免收费的措施，积极推进收费清理，大幅度减轻了企业和个人的负担，收费清理改革取得了一定成效。然而，“冰冻三尺非一日之寒”，我国各级政府收费行为由来已久，形成了收费时间长、项目多、涉及范围广的特点。在众多的收费当中，为了体现公平原则和受益原则的一些特殊收费是合理的，应当继续存在。但是，在政府收费当中，长期存在擅自设立收费项目或提高收费标准的现象，甚至包括一些行业协会商会打着政府旗号违规收费的现象屡禁不止。因此，在深入推进收费清理改革的过程中，重点清理违规收费，整顿治理提高收费标准，取消没有法定依据的行政审批中介服务收费，建立收费清单并向社会公布，形成规范的政府收费制度和治理机制。根据国务院部署，深入推进收费清理改革主要从以下六个方面进行。

（一）严格落实国家明令取消、停征和减免收费基金的规定

根据全面深化改革的总体要求，转变政府职责，发挥市场配置资源的决定性作用。凡是市场能够充分配置资源的领域，政府要彻底退出，让位于市场。过去在特定情况下设立的基金，有的已经完成使命，有的属于政府过度干预市场所致，对于这些收费基金，要果断清理和取消。同时，对于激发市场活力和改善民生的政策，要切实贯彻执行，落实好对小微企业、养老医疗服务业、保障性住房建设、高校毕业生就业等减免收费基金的政策。

（二）坚决取缔违规设立的收费基金项目

长期以来，由于受经济发展失衡、相互攀比盛行、地方竞争激烈、部门利益驱动以及贪污腐败等因素的影响，各级政府、地区、部门违规设立的收费基金项目五花八门，严重干扰了正常的市场秩序，侵害了百姓的切身利益。在此次深入推进收费清理改革中，必须从根本上解决这个问题。凡没有法律法规依据、越权设立的收费基金，一律取消；凡擅自提高征收标准、扩大征收范围的，一律停止执行。

（三）清理规范具有强制垄断性的经营服务性收费

由于强制垄断性的经营服务性收费带有强制性和垄断性，使得这种经营服务性收费能够带来稳定的垄断利益，这是比较难以治理的一类收费。在此次深入推进收费清理改革中，要对中介服务收费进行全面清理规范，不合理的收费要坚决取消，高额收费要果断降下来。而且中介服务机构要与审批部门彻底脱钩，切断两者之间的利益链。不得将政府一般公共服务职责范围内的事项交由事业单位或中介组织承担并收费。

（四）整顿规范行业协会商会收费

随着我国社会经济的发展，各行各业协会商会组织如雨后春笋般出现。这些协会商会组织成立的背景错综复杂，有些协会商会组织实际上就是圈钱的机构，有些是官商结合的产物，是滋生腐败的温床。在这次深入推进收费清理改革中，这类协会商会组织要坚决取缔。对于保留的协会商会组织，要本着公益、非盈利的原则开展活动，坚决制止强制企业入会并收取会费，以及强制企业付费等行为；严禁行业协会商会依靠代行政府职能或利用行政资源擅自设立收费项目，提高收费标准。

（五）实行收费目录清单管理

收费目录清单管理是推进收费清理改革最为有效的措施之一。通过统一规范的中央和省两级收费目录清单，将最后保留的行政事业性收费、政府性基金和实行政府定价的经营服务性收费向社会公开公布，除清单所列项目，其他一概不许收费。这意味着各级政府确定了一个收费目录清单，拥有了收费的依据和标准，而且这个清单向社会公布，可以使社会公众明白收费的项目和标准。既提高了社会公众的知情权，又限制了收费机构滥用收费权，为维护公众的利益提供了制度保证。

（六）加强收费监管

即使政府收费目录清单公布，也不能保证政府就能够严格按照收费目录清单收费，加强收费监管是绝不可削弱的环节。过去违规收费的事实大量存在，在很大程度上就是疏于监管造成的。要强化企业举报和查处、问责机制。建立督办制度，对违规收费机构的处理要监督查办，对不及时处理的案件要严肃查处，绝不姑息。特别是对查实的乱收费，除依法依规予以处罚外，还要严肃追究相关部门和单位负责人的责任，以此增强违规收费查办的震慑力。

三、深入推进收费清理改革的几点思考

（一）用依法治国的理念深入推进收费清理改革

我国的社会经济经过三十多的发展，已经迈上了新的台阶，进入了新的发展阶段，各个领域的改革都取得了巨大的成效。在新的形势下，继续深化改革面临诸多困难，许多改革进入“深水区”，改革的阻力比较大，只有拿出“壮士断腕”的勇气，才能继续推进改革。推进收费清理改革亦是如此。因为推进收费清理改革在很大程度上是削弱政府收费的权力，涉及政府自身的利益，遇到的阻力自然会大些，但这是一项必须推进的改革，也唯有如此，才能激发市场活力。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是深入推进收费清理改革应遵循的纲领性文件。全面贯彻两个《决定》的指导思想，必须着眼于深化财税体制改革和全面推进依法治国的高度，实现稳步深入推进收费清理改革的目标。如果能把依法治理和服务型政府的理念贯彻到清理收费改革的过程中去，就可以对政府收费领域中的乱象进行釜底抽薪的治理，还政府收费领域一片清澈透明的天空。

（二）改革举措的实施需要加强监督

实践证明，任何一项改革举措，难就难在落实。深入推进收费清理改革也是如此。如果不对收费清理改革措施实施强有力的监督，改革的成效就会打折扣，改革的目的也难以达到。为此，必须加强对收费机构的监督，定期或不定期地开展收费情况监督检查。通过联合审计等监督部门，采取经常性督促检查与重点检查相结合，明察与暗访相结合，建立收费监督的长效机制。加强联动检查，审计部门要加大对收费执行情况的审计监督，人代在批准政府收费预算时要有严格的依据，同时加强对政府收费执行情况的监督。此外，还要进一步联合媒体对乱收费现象进行曝光，充分发挥广大人民群众在收费清理中的监督作用。

（三）信息公开要及时全面

事实上，如果政府信息不公开，公众就不知道政府做了什么。要知道政府的作为，就必须要求政府及时公开信息。尽管政府信息公开制度建立了许多年，各级政府在不同程度上实施信息公开。但从整体来看，相比较而言，中央政府的信息公开透明度较高，越到基层政府，信息公开透明度越低，而且政府信息公开不全和不及时普遍存在于各级政府当中。所以，要想深入推进收费清理改革取得成效，不仅仅是实行收费目录清单制度，而且要把这些收费目录清单公布于众，要让公众知道政府列举的收费项目有哪些，这些收费的标准是多少，都要明白无误地告知公众。而对于没有列出的收费项目，公众就有权抵制这些收费。

不仅如此，征收费用规模的信息也要求全面及时公开，并且要对征收费用的重要事项进行必要的文字说明，文字说明要简明易懂，一些专业词汇要进行解释，要让公众充分享有知情权。只有收费信息及时全面公开，才能真正约束收费者的行为，维护公众的利益。

（四）违规收费处理要严肃

对于违规收费处理一定要严肃，要增大违规收费的代价和成本。从经济学的角度看，当违规收费的代价和成本大于违规收费的收益时，也就是出现负收益时，就可以有效制止这种行为的发生；如果违规收费的代价和成本小于违规收费的收益时，也就是出现正收益时，就不能够有效制止这种行为的发生。事实上，过去也时常对违规收费情况处理过，但大多处理效果不明显，屡查屡犯司空见惯，究其根源，还是处理过轻所致，而且过去处理违规收费的问题，大多是对事不对人，或者很少真正追究负责人的责任。因此，违规收费处理要严肃，这是深化推进收费清理改革最为重要的一个方面。防患于未然固然重要，而发生违规收费行为，处理过轻，实际等于纵容这类行为的发生。■

（作者单位：中央财经大学财政学院）