我国地方债务运行机制的探讨——基于公债史述评的视角

●甘行琼 韩 健

我国地方债务运行机制的探讨
——基于公债史述评的视角

●甘行琼 韩 健

一、我国地方债问题的背景

国务院办公厅2014年9月21日发布 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，准许地方政府拥有一定权限，在法律的限定范围内，发行适度规模的市政债。一方面该文件有效强化了对地方政府市政债的发行，促进了经济可持续健康发展，另一方面，该文件规范了地方政府的举债融资机制，防止了违法违规的举债行为。然而，地方政府财力紧张，同时面临着融资困难，长期以来困扰和限制着地方政府的财政支持力度。因此，本文基于公债研究史的角度，对我国地方债务发行进行探讨并提出一些建议。

坚持工业化、信息化、城镇化以及农业现代化的同时发展，不仅可以促使彼此之间相互支撑，发挥系统性发展的强劲力量，而且是实现中国梦的有效路径。“新四化”的有效实施，迫切需要地方政府的财力支持。一方面，对于地方政府的财力紧张、融资困难问题，不少学者提出，用市政债与地方税相结合的财政措施，逐渐规范当前基于某一平台构建贷款融资的土地财政模式；另一方面，也有不少学者根据审计署的调查分析认为，地方债务总体情况，基本属于可控状态，只是在个别地区，仍然存在着一定程度的债务危机。因此关于地方政府发行公债问题的可行性研究，仍然是必要的，是具有现实意义的，而市政债务是公债的重要组成部分，所以基于公债理论的视角分析具有很强的借鉴意义。

二、公债研究史的述评

关于公债理论，大致可以分为四个阶段，其中前三个阶段主要是以定性分析为主，第四阶段则是对公债发行规模的定量分析。

（一）古典经济学派及其之前的公债理论

古典经济学派及其之前的公债理论，受到当时占统治地位的自由经济的影响，奉行预算平衡的财政政策，大多是反对发行债券，当然这与当时社会公债实施不成功的客观现实有很大关系。最早提出“保险准备金”思想的法国学者博丹在其著作《国家论》中就明确指出应该避免举借公债；休谟提出“公债亡国论”；斯密认为债券的产生，完全是由于政府和相关的行政部门，不知节俭的行为造成的，而公债的发行助长了官员与政府的奢靡之风；萨伊认为公债会引导资本从生产部门转移到非生产部门，而不是真正使得资本增加；李嘉图提出“等价定理”，认为公债与税收对经济的影响是相同的。早期的公债理论在当时的背景下有其可取的地方，如分析了公债的非生产性，阐述了公债对国民经济的影响等，为后来的公债研究奠定了基础。

（二）早期的凯恩斯学派以及新古典综合学派的公债理论

这一阶段的公债理论受1929-1933年“经济大危机”时期的影响，各国都以美国“罗斯福新政”为代表，均以政府行政干预经济的方式，来替代原来仅仅充当“守夜人”职责的做法，相应地，在公债发行的问题上，是赞同负债，甚至是主动负债。凯恩斯提出公债发行，无须受到预算平衡思想的约束和限制，并且认为公债发行还可以使“社会致富”；汉森认为公债的偿还，不会降低国家的购买力；勒纳创立的“功能性财政”，认为“政府债务的增加，不能被看作是最后才能动用的手段，而应该被看作是，无关紧要的完全是为了保存繁荣和抑制通胀的规则之行事”；萨缪尔森则特别强调了公债的金融属性功能，认为债务的增长应该动态衡量，根据整个国民经济的增长来加以评价，并提出著名的“内债非债论”。这一阶段的公债理论认为公债有益无害，不仅不会给下一代人产生负担，而且可以随着整个经济的增长而扩大，并且还是政府补偿财政政策的重要手段。

（三）公共选择学派、理性预期学派以及供给学派的公债理论

该阶段的公债理论是对20世纪70年代各国出现“滞涨”现象的反思，其观点主张审慎负债，把负债控制在一个合理的范围之内。布坎南认为公债的目的更多的是满足政府和消费者的当期消费，而不是用于投资，并指出与税收相比，公债的融资方式在公共选择方面具有不同于税收的效应，会产生财政幻觉，相比税收增收更易增发，而公债的偿还，实际上则是由后代人支付，加重了后代人的负担；巴罗发展了李嘉图等价定理，拓展了公债中性论应用的范畴，并指出公债是消费者想把财产的一部分留给后代的利他主义动机的一种表现形式，这种代际间的利他性使得消费者在面临增加公债减少税收的财政政策时，不会自觉地扩大消费的支出总量，常常还会减少对当期的消费；费尔德斯坦则提出公债会挤出以私人有价证券作为筹资形式的私人资本，从而抑制了经济增长的观点。

（四）公债理论的定量分析研究阶段

第四阶段是指西方诸国在实行了公债发行以后，面临着债台高筑的局面，在经济上未能达到所希望调控后的预期效果，经过反思之后，对公债发行规模等开始了以定量分析为主的研究。依据对公债适度规模定位的不同角度来划分，主要可分为三类情况：第一类是引入边际分析法，政府应在边际收益等于边际成本时，通过权衡公债的经济正负效应，来确定公债发行的适度规模；第二类是以公债的可持续性为视角，按公债可以持续发行而不会导致债务危机为边界，即可算作适度公债规模的思想，建立一套风险指标考核体系，来测定公债发行的规模；第三类是基于数理模型的构建，通过最优化的依据分析，来确定公债发行的适度规模。

三、基于公债述评视角的启示

（一）从长远发展的观点出发，地方政府发行市政债券应具政策性

这不仅是解决融资难的有效举措，也是调控发展地方经济强有力的手段。第一阶段公债理论成立的前提，是社会没有闲置资金，而第二阶段的理论则是建立在社会存在大量闲置资金和有效需求不足的基础之上。当前我国民间社会存在着一定的闲置资金，市政债券的发行，完全有利于进一步完善整个债券市场的结构，进一步健全整个债券市场的体制，从而杜绝地方政府及一些不透明的融资平台活动，能有效地防止金融体系陷入系统性的违约风险，同时也有效地控制地方政府开展的融资活动必须规范进行。

（二）从现状看，发行地方债要做好充分的准备工作

地方政府只有具备成熟发债的必备条件和可操作性时，才可以发行债劵，并且要通过试点，认真地总结经验，才可以以点带面，逐步加以推广。具体来说，地方政府应从以下几个方面做好准备：

1、研究模型的区域化与统计口径的可比性相结合。即不能用一个标准化模型套用于不同的地区不同的部门，对于被赋予发债权的地方政府，一定要结合本区域的具体情况和特点来执行，不能生搬硬套国外的公债模型。另外要建立便于各区域横向比较的统计数据系统及动态趋势曲线图来加以分析，经济发展进入DT时代，需要搜集大量的数据来进行创造，以增加可控性。

2、增强市政债券发行的系统性管理。市政债券发行前，必须对初始水平、利率以及偿债期限等相关事项的可行性进行必要的调研后才能确定。巴罗认为最优路径依赖于发债的初始水平；费尔德斯坦认为即使举债资金的来源是闲置性资金，也存在人们投资对公司债的挤出，因此市政债的利率水平应低于公司债，且高于国债；新古典综合派指出，短期公债会拉动需求，而长期公债存在挤出效应，加上地方政府官员存在任期时限的因素，因此市政债券的发行，应以中短期为主。

3、要求地方政府严格按法定的程序发行地方债，明确对地方债所融集资金的流向加以控制。地方政府通过发行地方债融集到的资金不可以用于经常性支出，只能用于公益性资本支出或根据客观债务规模的情况，用于归还存量债务。发行地方债的地方政府还必须遵循市场化原则，不得通过企事业单位等举借债务。必须对发行的债券实行全程监督机制，来替代传统的事后监督，既要遵循相关的法律法规，监督市政债劵收入的投向，又要增加地方财政执行的透明度，让社会参与，共同关注公共投资的收益。

4、公开债务报告，并完善政府综合财务报告制度。要完善地方政府性债务统计报告制度，反映政府资产负债的全面情况。把债务作为一个硬指标纳入政绩考核，建立考核问责机制。要加强政府信用体系的建设，建立并完善相关的配套制度，主动接受社会监督，促进信用评级可信度的提高。金融机构必须按照相关监管法律的规定去购买地方政府发行的债券，针对有债务举借主体的合法企业法人或政府提供融资，不得向地方政府违法提供融资，不得要求地方政府提供违规担保。要严格规范信贷管理，追究超过适度规模发行市政债，违法违规担保举债，或是违规改变资金的使用领域及故意逃避债务等行为的相关人员责任。

5、要建立动态预测偿债能力的机制，建立预警机制。制定应急处置预案，切实加强风险识别和风险管理。一旦偿债困难发生，一方面要及时控制项目规模，压缩公用经费，处置存量资产，并多渠道筹集资金以偿还所欠的债务，既要从法律上明确地方政府对其举借债务负有的偿还义务与责任，又要强化预算约束，防范恶意逃债的道德风险。另一方面，若地方政府在一定时期内始终难以自行偿还债务，则要及时报告上级政府，重点解决债务风险的问题，并及时启动应急处置债务风险的机制，追究相关人员的责任。

6、构建违法融资和违规改变政府性债务资金用途的惩罚机制。要严格要求地方政府及其所属部门不得以支持公益性事业的发展之名义，行举借债务之实。不得挪用债务资金或改变既定资金的用途，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，要加强对地方政府性债务的管理力度和监督检查力度。既不得违规干预正常的金融机构经营活动，也不能强制金融机构提供政府性融资，以严肃财经纪律。

7、避免地方政府陷入“支出刚性”的陷阱。在某债券到期后，要在区分直接效益与间接效益、直接成本与间接成本的基础上作出详尽分析，为下一期发行债券做好准备，同时避免政府陷入发行债券“支出刚性”的陷阱。

8、要注意防止三个方面的“挤出效应”。一是发行债券不能使资本从生产部门转向非生产部门；二是发行债劵不能挤出保障可供扩张性供给的那部分闲置资金，以防止需求拉上型的通胀；三是发行债券不能挤出消费型投资占投资的比重，因为消费是重要的基本环节之一，是拉动内需、实现长远可持续发展的根本因素。

9、从经济学的理论研究角度，扩大目前对“适度规模”概念的界定范围和指标体系的维度。目前发行债券规模的最优化，主要是从经济因素来考虑，而客观上也应该融入一些其它相关因素。具体来说，一是要加入其他因素，尤其是市政债务的社会效应、政治效应；二是要针对布坎南提出的后代负担问题，从可持续的角度进行代际公平的分配效应分析；三是要从地方与中央以及地方与地方多个层次，研究发行债券的规模；四是要注重市政债劵发行的微观基础。另外现有的指标体系仅局限于公债风险一个视角，应该同时考虑到税赋以及认购者的负担等多种因素。

发行地方债是涉及国民经济发展的重大问题之一，必须在经济运行和发展中，不断地去探索，不断地接受检验，不断地去完善。■

（本文受国家社科基金项目 “中国人口流动下的财政体制优化研究”〈项目编号：14BJY156〉和教育部留学基金委联合培养博士研究生项目 〈项目编号：CSC NO.201407080004〉资助）

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）