加快农村寄宿制学校建设推进义务教育均衡发展——关于农村寄宿制学校发展情况的调研报告

大庆市政协科教文卫体委员会

（大庆市政协科教文卫体委员会，黑龙江 大庆 163313）

·教育与教学·

加快农村寄宿制学校建设推进义务教育均衡发展
——关于农村寄宿制学校发展情况的调研报告

大庆市政协科教文卫体委员会

（大庆市政协科教文卫体委员会，黑龙江 大庆 163313）

寄宿制学校是当前农村中小学的主要办学形式，具有明显的办学优势，加强寄宿制学校建设对于促进农村教育事业健康和谐发展意义重大。在基础教育中，大庆市农村义务教育发展相对滞后，在规划、建设、管理方面存在不容忽视的问题。要把农村寄宿制学校建设作为推进义务教育均衡发展的工作重心，就要科学制定发展规划，不断加大基础设施投入，推行教育管理改革，加强学科建设和师资培训，完善经费保障机制，全面实施素质教育。

农村寄宿制学校；学校建设；义务教育

农村寄宿制学校建设是统筹义务教育均衡发展的基础工程，是优质教育资源惠及广大农村儿童少年的具体措施。提高寄宿制学校的办学水平，有利于义务教育稳步推进，有利于提高基础教育阶段的教育质量，有利于促进社会和谐发展。加快义务教育学校标准化建设，改善薄弱学校和寄宿制学校基本办学条件，也是中央政府促进教育公平的重要路径。2015年4月至5月，大庆市政协教科文卫体委员会组织委员、专家，深入大庆市6个县区14所学校（9所中学、3所中心小学、2所村小学）开展调研，并赴山西朔州、贵州黔东南学习考察，写出了《关于农村寄宿制学校发展情况的调研报告》。

一、建设管理情况

上世纪80年代后期，为贯彻落实国家刚刚颁布的《义务教育法》，大庆市开始全面部署启动普及初等义务教育工程。其间正值全市小学、初中学生入学高峰期，校点最多时达到600多所，基本符合普及初等教育的要求。到了90年代后期，随着社会进步和教育改革深入以及计划生育政策的实施，学龄儿童人数逐步减少。大庆市农村地区办学规模小、教学点分散的问题显得较为突出，由此导致教育资源浪费、办学条件难以改善。进入新世纪，随着城市化进程加快，农村人口持续减少，留守儿童增多，出于对子女教育的考虑，一些农村家庭移居乡镇和县城所在地，增加了这些地方学校的入学压力。为此，大庆市在国家和黑龙江省统一部署下，对农村义务教育学校进行布局调整，在原有校舍设备的基础上，新建改建了一批具有寄宿功能的中小学校。肇州县集初中小学幼儿园于一体的双发学校、肇源县九年一贯制的超等民族学校、杜尔伯特县三中、林甸县四季青镇中学、大同区大同镇中学、让胡路区喇化小学等，在发展农村寄宿制教育上取得较好办学效益，走在了全市前列。

大庆市现有农村义务教育寄宿制学校72所，占农村义务教育学校总数的1/5，其中小学14所、初中48所、九年一贯制学校6所、特殊教育学校4所。在校生3.43万人，其中住宿生1.82万人。教职工5850人，其中专任教师4897人。近年来，大庆市寄宿制学校办学条件有较大改善。

一是基础设施不断加强。2011年以来，争取中央、省级财政投资1.42亿元，投入匹配专项资金2.17亿元，实施农村寄宿制学校改造项目95个，农村寄宿制学校标准化率达66.7％。更新教学设施，配置冰箱、洗碗机、消毒柜等设备，义务教育学校全部实现集中供暖。

二是教育经费得以保障。3年来累计投入义务教育财政性经费82.6亿元，占教育经费总投入的68％。落实家庭经济困难寄宿生国家补助政策，营养餐计划在试点县达到全覆盖。建设农村优质教育资源共享教室225个，农村学校宽带接入率达19％，43％的学校实现“班班通”。

三是学校管理日趋规范。补充生活教师等教辅人员，加强寄宿生行为养成教育。坚持学校自办食堂，食宿条件明显改善。部分县区采取“政府主导、市场运作、部门监管、财政补贴”的方式，规范校车运营管理。普遍安装了监控设备，校园安全管理能力进一步提高。

四是着力教师素质提升和学生全面发展。教师各种业务培训重点向农村、向薄弱学校倾斜。2014年培训农村教师2万人次，近3年有630多名市区教师到农村学校支教。强化教育规范化管理，教育督导和教研视导活动渐成常态。校园文化建设初具规模，普遍开设了第二课堂，大课间体育活动形成特色。

二、存在的主要问题

在我国，农村教育依然是国民教育体系中最薄弱环节。虽然大庆市落实国家有关政策，实施了一系列推进农村义务教育发展措施，取得了较为明显的成效，但是农村义务教育办学能力和水平与经济社会发展阶段还不相适应，与农村居民追求优质教育的需求还不相适应。随着城镇化的深入发展、城乡人口流动和学龄人口变化，大庆市农村寄宿制学校在规划、建设、管理等方面存在的问题还很突出。

（一）对发展农村寄宿制教育重视不够

相比优先发展的高中教育，农村义务教育发展滞后。在进一步优化布局整合资源，扩大寄宿制教育规模工作推进上积极性、主动性不够强，对少数农村百姓重看护、轻教育、片面要求就近入学的落后观念缺少宣传和引导。农村寄宿制学校总量不足，全大庆市还有60人以下的村小学132所，其中10人以下的村小学28所，距《大庆市中长期教育改革和发展规划纲要》提出的“到2015年所有乡镇初中和60％的中心小学建成寄宿制学校”目标，有较大差距。县区之间、校际之间发展不平衡，一些村小学教学点存在师生比偏高而学科课程却开不全的现象，办学条件和办学效益低下。

（二）基础设施不完善

1.寄宿能力不能满足需求。对于纳入建设、改造规划的寄宿制学校，主要依靠国家和省专项投入，除县区配套资金以外，还有较大缺口。如布局调整工作做得比较好的肇源县，也仅有1所中心小学具备寄宿条件，尚有12所小学1600多名小学生在校外食宿。

2.宿舍、食堂等生活设施不健全。部分学校宿舍床位不足，人均面积不达标，个别学校存在学生床铺护栏过低等安全隐患，绝大多数学校没有学生浴室，食堂功能分区还不能完全达到国家规范要求。

3.教学设施配置不均衡。部分学校运动场地不规范，有的学校操场没有硬化，缺少教学仪器设备特别是音体美器材和图书。

（三）教师队伍结构性短缺

1.教师老龄化问题突出。还存在着一定数量的民办转为公办教师和非师范类毕业生，这部分教师虽然通过继续教育完成了学历达标，但与新课改和素质教育的要求有很大差距。受编制限制，一些偏远学校多年未补充年轻新教师，以大同区为例，自2002年以来仅通过市里统一招录了20名师范生。

2.学科结构不合理。很多学校缺少音乐、体育、美术、英语及信息技术学科专任教师，非专业学科教师兼课现象比较普遍，科班出身或具备专业资质的心理健康教师和校医几乎没有。

3.教师流失严重。农村教师工作环境艰苦，一些素质好、能力强的骨干教师通过招聘、考录、调转、借用等形式脱离农村教师岗位。让胡路区喇嘛甸镇中学自1998年以来有90多名教师外流，大同区老山头中学10年间调出24名教师。

（四）管理服务滞后

1.后勤管理人员配备不足。寄宿生吃、住、学、玩相对集中，年龄跨度又大，学生看护管理任务繁重，缺乏经验丰富的舍管人员和生活指导教师，很多生活管理方面工作由校领导和任课教师兼任。

2.对留守寄宿生关爱不够。留守学生家庭温暖缺失，负面情绪相对明显，自我管理、自我保护能力较弱，对这部分学生缺少多种形式的关爱。

3.乘车安全存在一定隐患。标准化校车数量不足，如大同区仅有3个乡镇实现了标准化校车覆盖。在一些县区学生周末回家乘坐车辆五花八门，有农用车、三轮车、摩托车，虽经治理但效果甚微。

（五）政策保障取位不高

1.办学经费不足。寄宿制学校在人员聘用、设备购置、水电采暖等方面开支较大，而生均公用经费寄宿生和非寄宿生标准一样，且年生均小学600元、初中800元，与西部的青海省相比也明显偏低。

2.教师待遇偏低。寄宿制学校教师承担着学生学习、生活照料、安全、心理疏导等多项工作，但班主任津贴与普通学校一样是每月14元，与其劳动付出极不相称。

3.贫困生补助范围小。寄宿生就餐、交通、购买生活用品增加了学习成本，但只有很少一部分学生能够享受国家困难补助（小学1000元/年、初中1250元/年），在实际操作中，一个人的补助金常常被分成二人使用。

三、与先进地区的差距

办好寄宿制学校是很多地方解决农村教育水平低下的现实选择。

山西省朔州市是以煤炭采掘业为主的资源型城市，人口175万人（大庆市276万人），2014年地方财政收入169.1亿元（大庆市254.8亿元），人均财政收入与大庆市相当。从2005年开始，朔州市对中小学校布局进行彻底调整，合理配置教育资源，建立义务教育经费保障机制，高起点规划、高标准建设农村寄宿制学校，农村义务教育实现跨越发展、均衡发展。全市寄宿制学校255所，每个乡镇都拥有一所高标准寄宿制初中，每个中心村都拥有一所高标准寄宿制小学。

平鲁区将原有的230多所农村学校调整为23所，每一所学校都配齐了实验仪器、图书、音体美器材和信息化设备，有的设施超过了城里学校，如洗澡堂、理发室、洗衣房等。全面推行新建寄宿制学校校长公开招聘制、教职工全员聘任制为重点的教育人事制度改革，引入以岗定薪、择优竞聘的激励机制。建立城乡校长、教师交流机制，两年时间交流正副校长29人、教师133人。平鲁区在将高中教育纳入免费教育的基础上，又将3年幼儿教育也纳入进来，实现了15年基础教育全免费。不仅免除一切学杂费，还给每个寄宿生每天发放8元生活补助，免费专车接送，免费营养早餐，实现农村学生家庭零负担。像平鲁区在2012年就推行15年免费教育的还有大同市左云县、长治市长治县等多个县区。

贵州省黔东南州是经济欠发达地区，把建设寄宿制学校作为管长远的民生大事，提出“十有”标准完善农村寄宿制学校各项功能。建成装配齐全的寄宿制学校556所，占农村义务教育学校的52.6％，寄宿生17.9万人，寄宿率36.6％。制定具有吸引力的人才政策，为农村学校教师每月按基本工资的20％增加基层工作津贴，专任教师每人配备一台笔记本电脑，提供舒适的住宿条件。培养选拔了一批有活力、有思想的年轻校长，引来本科生、研究生，农村教师90％达到大专以上学历。

作为国家级贫困县的麻江县，财政收入只有3亿多，但在发展寄宿制教育上舍得投入，2007以来在中小学寄宿制建设上的资金投入占到教育总投入的66％。在标准统一的寄宿制学校里，农村寄宿生每天只掏2元钱伙食费，其他各种学习生活费用均由政府承担。学校食堂实行统一配餐，在操作间安装摄像头，对炊事人员操作流程和食品安全实时监控。校园环境优美、设施齐全，虽然是偏僻的山区农村学校，却有健全完善的制度、规范精细的管理。学生文体活动丰富多彩，素质教育理念得到充分展现。

黑龙江省佳木斯市农村学校有60％办成寄宿制，寄宿生占全部学生的40％以上。嘉荫县实施高标准免费教育政策，为寄宿学生免费提供10元/日的营养餐，为走读学生提供免费校车。教辅资料、校服、书包、特长班均不收费，每年为学生免费体检、办理基本医疗保险。农村教师享受不低于100元/月的特殊补贴，住宿教师还享受不低于20元/日的伙食补助。

大庆市、黔东南州、佳木斯市相关指标对比情况见表1。

表1 大庆市、黔东南州、佳木斯市相关指标比较

四、意见和建议

从当前及今后一段时间来看，寄宿制学校仍然是农村地区中小学的主要办学形式。加强寄宿制学校建设和管理工作，任务重大而艰巨。

（一）把农村寄宿制学校建设作为推进义务教育均衡发展的工作重心

1.进一步提高认识。因地制宜发展寄宿制学校，不仅能较好地解决路远学生上学难和交通安全问题，而且弥补了农村家庭和社会教育的缺陷，为外出务工人员解除后顾之忧，更是优化农村教育资源配置，发挥集中办学优势的有效途径。学生在这样的环境里既能保证充分的学习时间，又能培养集体观念和独立生活能力。加快农村寄宿制学校建设，补齐农村义务教育短板，也是保障高中教育后劲，推动大庆市基础教育整体提升协调发展的必然要求。

2.科学制定发展规划。把农村寄宿制学校建设纳入大庆市“十三五”规划，在项目建设上给予优先安排和重点支持。进一步调整义务教育学校布局，整合教育资源，把乡镇中心小学和乡镇初中全部建成寄宿制，同时统筹考虑农村幼儿园的建设。新建或改扩建学校，要把校舍建设与教学设施配备、教师队伍建设结合起来，力求满足当前需要，兼顾长远发展。

3.加强组织领导。《义务教育法》明确义务教育责任在各级人民政府。要建立教育、发改、财政、人事、编制、规划、建设等相关部门工作协调机制，把农村寄宿制学校建设纳入年度目标考核内容。大庆市教育行政部门要加大指导和统筹力度，对照教育部、卫生部关于《农村寄宿制学校生活卫生设施建设与管理规范》的要求，加强建设管理工作的督导和监测，主动帮助学校解决实际困难和问题。

（二）加大基础设施投入

1.安排专项建设资金。要建立市、县财政分担机制，增加对寄宿制学校建设的投入，将农村寄宿制学校生活设施建设、设备配备及更新维护纳入财政预算，有计划地新建和改造寄宿制学校食堂、宿舍、供暖等生活基础设施，推广安装太阳能热水器浴室，按标准配齐微机、图书和其他教学仪器设备。

2.加大项目争取力度。抓住国家和省实施“农村薄弱学校改造计划”“义务教育学校标准化建设工程”等机遇，研究好政策，积极向上争取项目和资金，并不折不扣地落实本级政府配套资金，推进农村寄宿制学校新建和改扩建。简化学校建设审批程序，减免各项工程建设收费。

3.强化监管审查工作。严格执行专项建设资金管理使用和工程预决算审查制度，加大工程事前、事中、事后全过程的跟踪监督检查力度，确保每一笔资金都用在刀刃上，把农村寄宿制学校建成民心工程、阳光工程。

（三）稳定师资队伍

1.全面推行“县管校聘”管理改革。制定区域内教师岗位结构比例标准、公开招聘和聘用管理办法，变人才的单位所有制为区域共享机制，从根本上解决教师的“人才身份”归谁管的问题，实现教师由“单位人”向“系统人”的转变。科学制定校长教师交流轮岗实施办法和年度交流计划，落实到校、到人。

2.加强学科建设和师资培训。建立农村教师补充的长效机制，严禁有编不补教师或新增代课教师。加大师范生招聘力度，优先为寄宿制学校解决音体美、英语、信息技术、科学等紧缺学科教师，配齐心理健康教师。市、县两级教育研培机构要把提高农村寄宿制学校教师业务能力作为工作重点，优先安排农村寄宿制学校校长和骨干教师参加各级各类学习培训。建立城乡学校帮扶合作机制，组织名优学校对农村薄弱学校开展师资培训、管理指导、文化共建。

3.保障和改善教师待遇。借鉴广东、云南、山西等地做法，实行寄宿制学校教师岗位津贴制度，制定与在农村学校服务年限和工作岗位挂钩的岗位津贴标准（人均不低于每月500元）。在评职选优上向农村寄宿制学校教师倾斜，逐步提高中、高级教师岗位比例。关心农村教师身心健康，定期进行免费体检，提供周转宿舍改善工作环境。

（四）完善经费保障机制

1.提高寄宿制学校生均公用经费标准。综合考虑物价上涨、信息化教育和学生体检等需要，适时提高农村义务教育学校生均公用经费标准，保障学校教育教学工作正常运行。

2.扩大享受生活补助寄宿生范围。借鉴山西朔州、贵州黔东南等地做法，将“两免一补”生活补助覆盖全体农村寄宿学生，资金缺口由市、县分担。寄宿生补贴不发放现金，直接充卡用于学生生活费。以政府购买服务的方式，为寄宿生提供每周一次往返的免费校车接送。

3.引导社会力量捐资助学。动员鼓励企业、社会团体为寄宿制学校捐建捐赠设施设备，与贫困生结对子帮扶，减轻政府财政负担。

（五）全面实施素质教育

1.深化课堂教学改革。农村教育应当既是田园的又是现代的，它不应是城市教育的简单复制。要加强学习方法指导，培养学生良好阅读习惯和主动学习习惯。利用德育课、班团队会、黑板报等形式，开展时事教育和中华优秀传统文化教育。发掘农村传统民俗、非遗项目、优势产业等人文和自然资源，开发具有地域特色的校本课程。建立勤工俭学基地，在农村初中开展劳动技能教育，培养学生创新精神和实践能力。

2.丰富校园文化生活。针对寄宿生在校时间长的特点，把课外活动纳入寄宿制学校教育教学常规工作。指导学生组建学生社团、兴趣小组，课外时间向学生开放艺体设施、图书室、微机室，为学生成长提供个性化、可选择的学习机会，促进学生多元发展。

3.拓宽关爱服务载体。把文化惠民工程中的农村电影放映向学校延伸，保证寄宿生每月观看一场优秀影片。建立留守儿童等特殊群体学生家庭信息和个人成长台账，以电话、电邮、微博等方式畅通与留守儿童家长及时联系渠道。设立关爱室（心理咨询室），开设亲情视频电话平台。推进乡村学校少年宫建设，建立专业人员和志愿者相结合的服务队伍，通过共青团组织大学生对寄宿学生进行关爱帮助、心理抚慰和学习辅导。

4.加强安全管理制度建设。相关职能部门要适时对学校安全、饮食卫生进行监督检查，指导学校制定突发安全事故应急预案。开展针对管理人员和生活教师的专业培训，配齐具有从业资格的专、兼职校医，建立与乡镇医院及时沟通、救助机制。以国内外重大安全事故为例，适时开展珍爱生命、自我保护安全教育。制定农村寄宿制学校管理办法，促进学校管理制度化、规范化。

五、结束语

寄宿制学校连着大民生。要以满足农民教育需求为宗旨大力推进农村寄宿制学校建设，以增加经费投入为重点全面落实建设农村寄宿制学校的义务和责任。争取在3年至5年内使大庆市农村学校的办学条件、师资力量和管理水平有一个整体跃升，办学质量达到或基本达到城镇学校的中等发展水平，让更多农村义务教育阶段学生享受到公平、优质教育，使之成为农村孩子学习、生活的快乐家园。同在蓝天下，共享好教育！

〔责任编辑：席书涛〕

G63

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1002-2341（2015）05-0149-05

2015-08-26

大庆市政协重点调研课题“农村寄宿制学校发展问题”

赵春生（1966-），男，黑龙江大庆人，主任，副研究员，主要从事科教文卫领域发展问题研究。