依法治访：解决信访问题的根本出路

◎彭 超 （同济大学经济与管理学院，上海201804）

依法治访：解决信访问题的根本出路

◎彭 超 （同济大学经济与管理学院，上海201804）

信访制度作为我国特有的一项加强党和政府与人民群众之间联系、解决人民内部矛盾的制度，在促进经济发展和维护社会稳定方面发挥着重要的作用。然而在实践中，由于行政机关、司法部门、信访者个人以及其他更深层次的原因，造成了当前信访过程非规范化、非法制化的局面，有违依法治国的基本纲领。当前依法治访的对策在于：坚持依法处理原则，建立科学的工作格局；坚持人性化原则，完善司法救助的法律与体系建设；坚持与时俱进原则，完善信访相关的法律法规；坚持法律至上原则，建立和完善信访复查终结制度；坚持公平正义原则，提高司法机关公信力。

信访工作；依法治访；信访制度

“信访是宪法赋予公民的权利，是公民政治参与的重要途径”［1］，信访工作作为党和政府倾听群众声音的渠道，发挥着社会减压阀的作用。近些年，随着改革逐步进入深水区，利益的重新分配使得原本隐藏在深处的社会问题浮出水面，信访成为群众表达诉求的重要途径之一。党的十八大之后，中央政法委提出了依法治访的思路，在依法治国理念下，依法“治访”势在必行。

一、当前信访问题的乱象

（一）稳控全力以赴，解决问题时避重就轻

地方政府在开展工作的过程中，往往会遇到错综复杂的群众问题难以有效解决，而上级考核对于信访问题多是一票否决，并实行严厉的问责制，问责控访干部，问责基层。上级的考核、问责，使得地方政府在“零上访”的压力下，采取了人盯人的方式，以确保在敏感时段将潜在的越级上访者稳控在当地，结果是花费了大量的人力物力，却对问题的解决并无实质性的帮助，待敏感时期一过，一切又恢复到以往的状态。由于地方信访部门的措施无力，一时解决不了就拖延，或者避重就轻，缺乏实质性的化解方法，导致信访者不断上访。

（二）接待初访不负责任，解决上访措施不力

信访是当事人为维护自身权益而采取的一种行为，有时难免有不当之处，上访的要求也就有有理、无理之分。有的干部害怕、厌恶、限制这种行为，不但对群众的诉求置之不理，甚至加以训斥，激起群众的不满。待群众上访后，为了达到维稳的目的，又对个别上访人的要求不加甄别，一味妥协，为尽快缓解紧张局面，部分干部甚至违反原则给信访人某些好处以实现花钱买平安的目的。久而久之，上访者抓住了责任部门害怕上访的心理，寄予上访的期望远远高于其他解决的方式，同时也助长了他们获取不正当利益的念头，尝到“甜头”的信访人便一而再再而三地上访，使得信访案件陷入“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的怪圈。原本可以依法解决的案件之所以会陷入恶性循环，究其原因，一方面是责任部门处理案件的方式给了其他潜在的当事人某种权大于法的暗示，在一定程度上纵容了他们的信访心理；另一方面则是部分群体性案件所涉及的人数较多，当事人之间会产生“共振作用”进而形成投机心理，甚至把上访作为达到个人不正当目的的手段。

（三）信访人法律意识淡薄，信访不信法

随着社会法治化的进程加快，法律盲区的减小，大多数的社会问题可以通过司法渠道加以解决。信访作为反映民众诉求的渠道，在解决社会矛盾的过程中，与司法领域难免发生重叠，而部分群众对信访的盲从造成了时下信访不信法的乱象，这严重损害了司法的权威，也对正常司法程序的运行产生了不良影响。例如，当行政机关与司法机关同时通过口头或法律文书的形式告知当事人相关事宜时，当事人却放弃了法律赋予的权利［2］，尽管尚未穷尽法律手段或诉讼程序。有些群众则抱着凡事找政府的态度，全然置法律规定于不顾，不分情形地要求政府解决问题，若地方政府未能为之解决，便越级上访。

（四）依法信访建设滞后，信访秩序混乱

1.职责不清，处置信访机制不健全、不科学。亚里士多德在两千多年前曾说过：一个物品的共同拥有者越多，它所受到的关爱就越少。涉法涉诉的信访问题正是如此，当基层业务部门将问题推给上级主管部门和信访部门，而后两者又相互推诿时，上访的升级便显得在情理之中了，这无疑是权利的重叠所造成管理混乱的典型。

2.非正常上访特别是无理上访时有发生。应该说大多数上访人还是带着一定的问题找政府的，纯粹无理取闹的人终究占少数，但不可否认的是，有的上访人往往以自己的得失作为衡量法律的标准，一旦达不到自己的目的，便诿过和迁怒于执法机关，无理上访甚至闹访，以实现个人的私欲；有的当事人因生活经历、个性特点、精神状况等原因，思想偏执，毫无原则地坚持个人观点，难以客观看待问题，自恃有理在行动上无所顾忌，出现自己不满意的结果就试图通过信访途径解决问题。

3.信访终结机制缺失。终结机制的缺位，导致无限申诉缺乏法律约束，无限重复再审难以遏制，上访步入了“申诉—复查—再审—再申诉”的无休止的怪圈。更有极个别人，以上访为名要挟政府，把无理上访、闹访、缠访作为达到非法目的的手段，长期缠访、闹访不休。

二、信访问题的成因

信访问题并不是一个新鲜事物，而是伴随着经济发展与社会变革长期存在于社会生活之中，它的出现既与行政机关、司法机关和基层组织的管理机制有关，又与信访者的个人因素甚至是文化等深层次因素密不可分。具体表现在以下三个方面。

（一）根本原因：行政机关、司法机关、基层组织及其工作人员损害当事人利益

行政机关在行政执法中并未严格做到程序性合法，有法不依、执法不严的情况不但造成工作中的权责不明，在问题出现后，为降低影响，相关单位往往不是采取有效的补救措施而是一味遮掩、推诿搪塞，更有甚者，以权压人、装狂耍横，进一步激化矛盾；司法机关在案件侦查、起诉、审判和执行等各个环节中造成的执法过错或过失以及长久积压的陈旧性案件并未及时给相关当事人一个交代，致使当事人的合法权益受损的问题长期得不到有效解决，迫使其弃法择访，成为信访者；基层组织一些人员素质低，法制观念差，工作方法简单粗暴，也经常侵害信访人利益；个别工作人员缺乏责任感、业务能力差，思想政治素质低，原则性不强，徇私枉法，在处理个案中对信访人的利益造成损害。

（二）主要原因：问题解决机制不健全

1.由于信访者多为弱势群体，其经济能力相对有限，若通过司法途径解决问题，过高的讼诉费用和聘用律师的费用往往使其望而却步，且通过司法途径解决问题往往要经过一个较为漫长的程序，相比之下信访手段则更具吸引力。在找“大盖帽”不如找“乌纱帽”的思想驱使下，信访者通过组织集体上访、越级上访等手段向政府施压，迫使其介入司法程序。这也反映了我国司法行政化严重、独立性差的现状。司法领域受行政干预多，司法的权威性、公信力难以树立，法院的判决得不到及时执行的情况时有发生，个别司法人员贪污受贿、渎职失职、枉法裁判，以及无故刁难等，更促使信访人认定只有上访，才能彻底解决问题。

2.部分信访者在通过行政复议、民事或行政诉讼等手段及相关程序后，仍对司法机关的相关处理结果存在异议、不服从法院判决或拒不认罪，在走完正常上诉程序后，开始长期向上级相关部门或领导进行申诉上访，甚至越级进京上访，形成信访难案、老案、积案。

此外，当前信访工作的指导性文件为《信访条例》，条例的不甚完善使相关部门在开展具体工作中依然会面临缺少相应法规指导的困难和案件。特别是我国部门繁多、机构庞杂、职能交叉重叠，职责不明，有的问题没有明确承办受理机关，可以说是都在管，但又都管不了。法律的滞后、体制机制的不健全，导致《信访条例》虽已将“不予受理”的情形逐一列举，但部分群众仍热衷于通过信访手段而非复议、诉讼或仲裁等司法途径解决问题。

（三）重要原因：信访人主观认识有误

尽管国家和政府在不遗余力地培育法治的理念，但当前社会上仍有部分群众存在“人治”的思想。这种信官不信法的观念导致这些信访者在信访过程中存在找“清官”为民做主的想法，意图通过向上级领导反映情况，使其通过行政干预来解决其认为司法机关并未妥善处理的案件，这种情况最典型的案例莫过于进京上访，即所谓的“告御状”。此外，对于某些合情不合法以及由于政策的变动所造成尚无法妥善解决的信访问题，部分信访者为了满足其个人利益，以上访为要挟向地方政府及相关部门提出并不合理的要求，若其要求未得到满足，这些信访者便通过越级上访、进京上访等方式向地方政府施压以求政府部门的妥协。

三、依法治访的对策

依法治国是我国的基本方略，社会中的各种矛盾纠纷，归根结底还是要通过规范的、法律的渠道加以解决，这也意味着在不断完善相关机制的同时，对法律思维和精神的培养同样重要。依法治访是信访问题法制化的体现，它既是法制化建设的重要组成部分，又是解决争端，有效缓和访民与政府部门间矛盾的有效手段，是治理信访问题的根本途径。

（一）坚持依法处理原则，建立科学的工作格局

1.加大宣传贯彻《信访条例》的力度，进一步完善首办责任制、责任倒查制等制度，健全复查督办、责任追究机制，由党委统筹各基层职能部门，使政法、综治、维稳及社区力量在信访工作中形成合力，全面有效落实《信访条例》。

2.信访部门切实转变工作作风，通过疏通基层信访渠道等方式，加强与人民群众之间的联系，相关干部应逐步变群众上访为干部下访、回访，倾听群众诉求，切实解决问题。

3.对群众所反映的问题进行分类处理，依据归口原则，由相关部门的负责人接待信访者，并对其合法诉求加以解决。此外，也可通过召开现场办公会的形式，在了解上访者的诉求后制订相应解决方案，从而防止上访事件的发生。

4.在个案的处理上，应指定案件相关部门作为牵头单位，在其他各承办单位的配合下，依照法律法规的规定，为信访群众及时解决问题。

（二）坚持人性化原则，完善司法救助的法律与体系建设

人民群众所反映的诉求有其特殊性和复杂性，除了实际困难，往往既涉及法律问题，又与社会伦理、情感因素有关，这便在无形中加大了相关部门在开展执法、司法活动上的难度。对此，相关部门应坚持人性化原则，对确由案件相关因素而造成当事人生活困难的情况，应采取行政救济、社会援助等措施予以帮扶，并及时组织相关部门为其解决实际困难，使其感受到政府与社会的关怀，有助于其主动息诉罢访。对于部分难以受益于现有救助机制，其所反映的问题又无法在短期内有效化解的情况，可通过建立专项司法救助资金的方式加以解决。此外，对因为执法、司法活动中存在失误，导致信访人因为上访造成严重生活困难的，按照法律规定给予适度的救助，实现案结事了。

（三）坚持与时俱进原则，完善信访相关的法律法规

1.尽快制定并出台《中华人民共和国信访法》，从立法层面上确立信访终结制度，明确正常上访的边界，使非正常上访案件的终结有法可依。通过立法规定合法反映诉求的程序，并对非正常上访所应承担的法律责任加以明确，从而确保信访活动的有序开展。

2.对宪法的相关内容加以充实和完善，提高行政机关依法行政的要求，并对群众依法维权的方式做出更加明确的规定。在明确行政诉讼、行政复议和信访相关案件的受理范围的同时，对信访处理决定的法律效力加以规定，并适当降低复议、诉讼和仲裁等法定纠纷解决途径的门槛，从而减轻信访的压力。

（四）坚持法律至上原则，建立和完善信访复查终结制度

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》要求：建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制。对涉法涉诉信访事项，各级政法机关要及时审查、甄别，对于正在法律程序中的，继续依法按照程序办理；对于已经结案，但符合复议、复核、再审条件的，依法转入相应法律程序办理；对于已经结案，不符合复议、复核、再审条件的，做好不予受理的解释说明；对于不服有关行政机关依法做出的行政决定，经释法明理仍不服的，可引导其向法院提起诉讼。在实践中，对于困难已经得到妥善解决，其合理诉求也已落实到位的信访者，经公开听证、质证、答复，并由省级以上机关审核后，按有关规定做出终结决定，各级机关将不再受理、交办、通报，党委、政府对司法机关已做裁决的案件，信访部门原则上应予以坚决支持，并做到不受理、不干预、不提出整改要求，以维护司法裁决的权威与终局性。与此同时，应充分发挥人大对一府两院的监督权力，对于在信访部门走完“三级审理”的，或对法院一二审判决不服，对申诉案件处理结果仍不服的上访者，人大可牵头进行听证［3］，在充分了解案情后，对确有冤案错案的情况应做到有错必改，而对于无理上访者，在完成听证结论书面通过并进行网上公布的工作后，应对上访者讲明缘由并进行劝导，若其以同一事项继续上访，则相关部门不再予以受理。对于信访终结后借上访为由，实则企图通过寻衅滋事影响社会公共秩序以达到个人非法目的无理缠访、闹访者，按照相关法律法规，可以采取告知、劝阻、批评教育、训诫、警告、罚款、行政拘留直至追究刑事责任等措施予以处罚。

（五）坚持公平正义原则，提高司法机关公信力

近年来，信访案件中涉法涉诉案件占了很大比重，甚至有持续上升的趋势，因此，若要从源头上对此加以预防和杜绝，对政法队伍加强建设，进而提高执法办案的质量就显得尤为重要。首先，加强政法队伍的思想政治教育，突出党性党风党纪教育的重要性，强化监督，从严治警，预防和治理腐败和违纪违法行为。其次，开展执法培训，强化执法管理。执法质量的提高有赖于执法人员的素质培养，因此应突出抓好一线办案人员的轮训工作，不断增强其执法办案能力。与此同时，在加强案件评查力度的基础上，通过大力推进警务公开、审判公开等“阳光执法”项目，提高执法的公信力，真正做到执法为民。最后，完善信访接待办理制度，对相关部门接访截访的行为加以规范，对于因态度恶劣造成矛盾激化，甚至引发集体上访、越级上访行为的，需追究责任单位及相关负责人的责任。

［1］王永利.非制度化信访的成因及对策研究［J］.江淮论坛，2011，（6）：125-129.

［2］贾宾.新时期涉法涉诉信访的原因及对策研究［J］.山东省农业管理干部学院学报，2010，（6）：111-113.

［3］吴玉英.建立非正常上访终结机制的思考［J］.中共乌鲁木齐市委党校学报，2012，（3）：52-57.

（责任编辑：温美荣）

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1005-460X（2015）05-0069-03

2015-03-28

彭超（1989—），男，黑龙江双鸭山人，管理科学与工程博士生，从事城市发展与管理研究。