公共行政的话语转型：缘起、原则和途径

◎何永松 （贵州财经大学公共管理学院，贵州贵阳 550025）

公共行政的话语转型：缘起、原则和途径

◎何永松 （贵州财经大学公共管理学院，贵州贵阳 550025）

后现代公共行政理论验证了公共行政的话语转型这一理路。作为一种全新的公共行政模式，后现代公共行政已与既往的治理模式举手道别，进而将话语理论作为新的理论基础和参考依据。公共行政的话语理论运用规范研究、理性批判、隐喻表达和公共精神等原则，更是凸显了话语理论的导向功能。实现公共行政话语理论的成功转型，则依赖于“一些人的对话”方式、公共行政话语的“游戏规则”、真诚开放的话语体系和社会构建主义理念等途径。对相关要素的分析，将充实公共行政的话语体系与内容。

公共行政；现代性；后现代性

20世纪中后期，后现代理论研究越发盛行，起初“‘后现代’这个术语被用在艺术、建筑、文学、哲学、社会和政治学的大量现象中，以及在上述各领域中所提出的主张里面”［1］。纵观后现代理论的进路，它并不是某些学科领域的专利，自其诞生以来，社会科学领域泛化引入的现象已经得到证实，并开启了后现代理论范式之潮。其中，公共行政学的后现代分析也不例外，哪怕它对后现代理论的引入时间较晚，而其捧爱程度当然宣告了公共行政的话语转型。在此，需要说明的是，后现代公共行政研究是基于话语叙事的行政理论。话语又可称之为语言，后现代“公共行政理论就是一种语言”，“它能反映和构建我们的世界观”［2］1-2，较之过去而言，后现代公共行政这一话语理论“是代表公众的利益而提出的一种前摄性的公共行政模式”［3］14，既然如此，后现代公共行政研究当之无愧地突破了“传统”和“现代性”等方面的层层障碍。然而，学界对公共行政的话语转型研究之缘起、原则和途径等内容的分析至今依然缺乏，这些内容又是理解后现代公共行政理论的基本要素。

一、公共行政话语转型研究的缘起

后现代理论“代表着现代性的一些更高形式”［4］，与之相应，公共行政学的话语理论自然也凸显了它的“高级形式”。公共行政的话语理论虽然游走于“现实”之间，但理论研究的视角早已经不再局限于此，换句话说，公共行政的话语理论已与既往治理模式举手道别，过去的理论研究为公共行政学过渡到“现在进行时态”提供了话语基础，后现代公共行政理论则凸显了超越性的特征。可见，公共行政学在后现代理论体系中找到了新的突破口，它的缘起可以在对比分析中得以揭示。

（一）传统行政模式的功用失效

传统官僚机构的权力较为集中，长期将“效率至上”视为管理信条，官僚命令便是“最有效”的执行依据，但对改革手段几乎不过问，因此，带病运转的官僚机构严重阻碍着公共行政的转型进程。哪怕它曾有过完美的一面，但它还是受到了后现代主义的批评［5］开场白2。另一方面，正如福克斯和米勒认为，传统公共行政模式的“环式民主”已经失效。“环式民主”虽然反映了选举产生的官员能够满足民众之需，政策的制定又源于反馈的信息，官场生态将长期如此地循环上演，但在诸如此类的环节中，“人民的愿望和需要都被操作了”［3］16，加之选举政治又是花言巧语编织的结果，“环式民主”已然失去了本应拥有的合法性，进而表现为一种非民主状态。“传统治理模式已经死亡”；在“埋葬传统的理论和提供它的替代品之间”［3］4，公共行政研究需要将指针对准后者，让话语方式从舍到得的切换。此外，传统治理模式预设事物的影响结果是恒定的，犹如数理分析或计算法则一样，假定某一现象发生时，将相关法则带入其中必定会推导出预设方案和结果的正确性，并在实践环节将之定格为标准程序，事实上它已经忽略了对差异性和不确定因素的考虑。后现代公共行政并不热衷于“稳定序列”的格局，而是就此做出批判并进行“重新排列”。因为，“探究‘重新排序’的可能性和潜力乃是一项重要的阐释活动，是重新激活公共行政理论的指导性组成部分。这种重新排序有望在语言亦即公共行政理论的表层和深层进行”［2］3。作为公共行政的“新变”，后现代公共行政理论并未接受过去的事实，而是借助话语理论超越了传统的治理模式。

（二）“新”替代模式再次被替代

传统治理模式早已不适应于公共行政的发展之需，公共行政的发展就要借助新的手段来突围，尾随在传统模式之后的新制度主义（宪政主义）和社群主义（公民主义）则是主要的“新”替代模式。按理说，新旧取代本是事物演变的轨迹，是推动事物超越性发展的必经阶段，纵观公共行政思想的变化，较之传统模式的“新”替代模式而言，后者在当时确实产生了一定程度的影响，但“新”制度模式依然缺乏可持续的活力，即便理论释放的是有效行动的价值，依然未能达到预期的效果，因而公共行政中的“新”模式再遭批判，福克斯和米勒在《后现代公共行政：话语指向》一书中已就此展开论述。宪政主义可以解决公共治理中的“制障”问题，但是，“宪政主义不适合我们的原因在于它太保守了……以宪法研究的方式来为公共行政辩护反而是向后看……它似乎太依赖于既有治理结构”［3］28。同时，社群主义作为一种新集体主义，主张将个体置于团体中，要求后者决定前者高调喊出“强势民主”的口号，却忽略了个体的差异和亲疏冷热的症状。“社群主义在本质上是一个理想化的彩色玻璃窗的怀乡病……它再也不是一个可行的和现实的选择。”［3］35因此，“新”替代品在其治理价值尚待提升之际便成为“后继者”的替代品，使公共行政的话语理论又一次找到了立论依据。

（三）公共行政存在“现代性”局限

在公共行政发展和演变的历程中，“后现代主义的批评……是对现代性及现代组织最新的抨击”［5］8。相应的，同样需要考虑的是，虽然“现代主义的公共行政理论有着其自身的价值，但也有其自身的局限”［2］46。在现实主义的语境中，公共行政的风险问题当然不可避免，公共行政研究需要就此提出解决之道，不过一些固有的思维模式也长期影响着公共行政变革的进程，法默尔就直接指出了公共行政的“现代性”局限。其中，特殊主义的局限表现在公共行政学想从广泛的角度来阐述它的价值，但也存在以国家文化为边界的局限，公共行政的特殊主义视角理所当然贴着“局域”的标签。同时，公共行政研究在价值判断和实证命题之间存在“组合”的矛盾，除了二者之间的是非关系，现代主义的公共行政学本身不够尊重科学，抽象或规范原则尚待开发。此外，公共行政学偏爱“技术（或工具）理性”并无不妥，但技术主义的视角也反映了“新技术可能为公共管理者提供实施的可能性，却从来不意味着公共管理者应该做”［6］134某一工作的应然性。选择才是关键，并且公共行政的边界和范围也是有限的，而不是与关联学科之于管理逻辑的分析一起关进混杂的“大铁笼”，即便如此也不会导致公共行政获得意外的收获，何况功能性管理也会失调。最后，企业（主义）逻辑对利润情有独钟，一旦“企业家型政府”开始运营时，既可能忽略一些利益相关者，也可能造成竞争不当的症状，哪怕评估结果没有大碍。所以，在“现代性”的困境中，公共行政学便试着力挽现代主义的局限，寻找全新的替代性话语理论就并非偶然。除了法默尔谈及的问题以外，性别话题同样是公共行政话语理论所关注的内容，因为公共行政中的“性别是符号的（亦即语言学的）现实的反映”［7］217，在公共行政学中仍有待重视，这也是现代主义的局限性。

（四）后现代“语言理论”的外部刺激

长期以来，公共行政学研究即便存在不同范式的突围，但依然缺乏实质进展的“冲击波”，以致专家都抱以这样的看法，即在公共行政学领域，“同样的陈旧话题一再重复出现！对同样的问题做同样的对话，这类东西我在过去三四年间参加的各种公共行政管理和政治科学的会议上已经听了一遍又一遍”［7］3。类似的状况尚在不同程度地上演，在反思与批判的同时，话语理论因此逐渐占据上风，也使得后现代公共行政研究成为一种可能，便最终演变为现实。在缘起方面，“后现代实证主义在公共管理中的应用是通过现象学来阐释的”［6］122。现象学不是本质话语的意译，它是“主我”意识的体验，也是经验的积淀，使“知与行”和“心与物”在话语理论中实现了意向性交融，对“现象”的反思也会带来“实质”内容的转变。受此观念的影响，公共行政研究已“向外、向后、向下全方位超越我们所共有的物化的抽象思维和不容置疑的生活经验”［3］78。公共行政的话语转型找到了新的支点。在后现代理论中，结构主义当属话语体系的范畴，公共行政研究就是以结构理论为“文本”，来解构和再构公共行政研究的方式。结构主义作为一种代码或符号，原初被运用于分析语言学之中，在结构性的话语世界中，各要素之间是相互依赖的关系，并试图以规范化的形式来替代既往的缺陷，而后现代公共行政的话语转型正是实现了这一环节，使公共行政的话语转型拥有了参考依据。

二、公共行政话语转型理论的原则

公共行政的话语理论宣告了新的理论范式，甚至还可以说，它逐渐演变成一个相对独立的“学派”。正因为如此，公共行政的话语理论在研究方法上遵循着不同的原则，尽量符合一个学科领域的研究标准，使公共行政的话语转型实现了它的价值诉求。其中，规范研究、理性批判、隐喻表达和公共精神等原则的导向功能表现得尤为明显。

（一）规范研究原则

公共行政的话语研究，参照了话语理论的哲学价值，它是在综合相关研究的基础上做出的抽象概括。公共行政的话语转型，遵循了价值规范的研究理路，研究取材并非源自实证调查材料，而是将既有的题材作为叙事基础或“注脚”，使之不断地概念化、规范化，重心自然放到了价值而非事实之中。公共行政理论家也纷纷指出，后现代公共行政研究的原则和思路都未绕开对价值规范的关注，即后现代公共行政研究注重的是“与价值和真理的追求，而不是对知识的描述”［6］131。更为直接地讲，后现代公共行政从话语的立场阐明了它的研究原则遵循的是规范的理路，使话语理论成为覆盖在公共行政学领域上的最新路径。公共行政的话语理论研究已进入文本之中，至少已从整体上来把握话语研究的现状，管理世界尚难在具体案例中来绘制它的科学性，相反，正如法默尔所理解的那样，“公共行政领域更多的认识和努力应致力于通过语言解释而不是通过实证研究来发展”［8］。解释力较强的证词是话语理论的构建立场，规范研究讲究的是对价值的尊重和依赖。

（二）理性批判原则

批判性是后现代理论惯用的主张，后现代公共行政理论同样延续了这一原则。如前所述，后现代公共行政理论已经对“传统”和“现代性”管理问题做了不少批判，在诸如“现代主义”的公共行政学中，暴露出来的问题依然多，凡是不利于构建民主行政的方式，都将成为话语理论批判的对象，它希望在批判之余找到重建公共行政的民主特征。后现代公共行政研究是超现实的论见，它不仅逆向思维明显，还与“出场”“在场”语境离得太远，原因就在于后现代公共行政已经走出“现实”，在哲学与语言学研究的思路中，以怀疑他者的方式来批判公共行政学的“现实”，试图找出更多为话语辩护的论见。很显然，“后现代理论观点对社会建构途径的部分贡献是，它一开始就承担起批判性反思的任务，检视了传统公共行政有偏见的建设和规范”［9］37。在批判中发现问题，只有做到批判、解构才能实现超越和再构，这种批判是必要的，公共行政的话语理论本身就是在批判声中追寻完善之治。公共行政的话语理论参照的理性批判的原则并非无理嘲讽，而是基于“解构”和“重构”为分析起点的批判。

（三）隐喻表达原则

隐喻本身就是话语行为的表现，它并非以直白的形式来告知对方，但却描述了心灵的感知方式。“隐喻毕竟不是现实”［9］58-59，而是需要将它转译之后再从中理解可能的情景或意向。长期以来，公共行政研究的转型都可能盯住官僚制的劣行不放，话语理论的特殊性就在于它留意到隐喻的价值，隐喻可能告诉真实的道理，在多数情况下则需借助于“想象”来填满空白，这同样在法默尔关于《公共行政的语言》这一著作之中得到了呈现。公共行政的话语理论添加了“想象”的元素，并暗藏于宏大的叙事语境之中，要获知话语演变的真相就尚需揭露或再次加工。在后现代公共行政模式之中，多种形式的“隐喻、比喻、类比、策略性的巧妙论证以及修辞策略才是真正的政策决定因素”［3］110，这也是后现代公共行政研究需要遵循的原则。在公共行政的话语转型中，隐喻表达的力量不可低估，它明显将现实的和虚拟的、主观的和客观的话语都形象、巧妙地描绘出来，与话语理论明显具有呼应性。

（四）公共精神原则

公共行政的话语理论就是要凸显一种公共精神，它并不像传统行政模式宣称的那样，服从上级（规定）就是最大的责任与目的，“公共”一词有时也难免陷入假象的困境中，诸如“环式民主”的考虑也只是利益相关者的利益，公共性就可能为民主行政所忽略。时过境迁，话语理论要让指针放到“公共”时刻，确保公共精神自始至终得到保障。公共精神是一种民主价值，这是后现代公共行政不可回避的现实。后现代公共行政已将公共精神以大写的形式书写出来，大写的公共精神传递了后现代公共行政的不凡价值，也是公共行政范式转化的维度。后现代公共行政“在对民主化行政的思考过程中，彰显了行政公共性的价值”［10］。后现代公共行政对过去行政模式的批判，与公共精神的“缺席”有很大关系，就像福克斯和米勒在《后现代公共行政：话语指向》中描绘的那样，“公共能量场”需向公众开放。公共行政的话语转型把公共精神作为吸引民众注意力的要素，为后现代公共行政研究提供了参照物，公共精神原则的出现使公共行政的话语转型找到了佐证，哪怕是细微的事务也是考虑的对象。

三、公共行政话语转型依赖的途径

公共行政的话语理论善于以解释与批判来发声，正如分析所云，后现代公共行政研究形成了以解构（代表人物是法默尔）为中心和以建构（代表人物是福克斯和米勒）为中心的后现代公共行政研究路径［11］。当然，相关论见实现公共行政话语转型的路径也是可以分解的，或者说，公共行政的话语转型所借助的路径是多方面的。

（一）开启“一些人的对话”方式

后现代公共行政并不依赖于“强势民主”的路径，正如福克斯和米勒研究所云，作为一种话语理论，它告别了传统行政模式中的“独白式对话”方式，实现了“一些人的对话”方式。从字面上看，从独白到部分对话并非就是一种理想状态，实现多数人或全部人的对话才会出现最佳的状态，问题则在于它将滋生“无政府状态”的滥觞。当“公共能量场”出现时，它并不能保证人人参政议政的后果，一问一答的话语逻辑就消失了。少数人的参与只会强化“独白式对话”，这也是政府善于操纵或惯用的手段，将暴露出公共治理的瑕疵；“一些人的对话”是要实现更民主、更合法的参政渠道，“一些人的对话为民主话语提供了极强的可能性。一些人的对话中的参与不是一时的讨论，而是持续了一段时间。一个持续的、两方面的对话可以解释为什么一些人的对话对于真实的话语的意义比少数人的对话和多数人的对话有更大的价值”［3］140。而且，“一些人的对话”模式最终目的就是要通过“一些人”来反映整个社会问题，或者从个体层面来推动集体价值的实现。虽然“一些人的对话”在数量上是有限的，但在公共治理的进程中却是最有效的，能让“最大多数人最大限度地受益”，公共行政的话语转型依赖于这一路径，直接道出了公共行政的现实问题与出路。

（二）恪守公共行政话语的“游戏规则”

与其他领域一样，公共行政的话语转型也与“游戏规则”相关。在后现代话语体系的构建逻辑中，必须遵循既定的“游戏规则”。公共行政的“游戏规则”就是要遵循或恪守沟通、批判和避大就小的叙事规则，这是公共行政的话语转型必要的选择。“没有规则便没有游戏，即使稍微改变一条规则也将改变游戏的性质，一个不符合规则的‘招数’或陈述不属于这些规则定义的游戏”［12］。按照语言学的逻辑，话语体现于沟通过程中，但沟通需要参照一定的规则；公共行政的话语理论也一样，必须拥有游戏规则，批判才有助于加速话语转型的进程，这也是为了提出重构路径这一目的；研究也指出，“现代主义的分析寻求的是普遍真理，后现代主义的分析寻求的是出现在具体情形中的小道理”［5］10，这一规则在一定程度上指出公共行政的话语转型并不是大事大论，以小见大也是叙事规则的选择。为能在后现代的视野中突破“现实”，需要注意后现代公共行政的“游戏规则在游戏过程中不断地改变着”［13］这一变动趋势。可见，滚动地更新游戏规则或适时地调整规则才能迎合游戏场域的“他在性”和不确定性。后现代公共行政要做到话语表达的效用，必须在规则执行期间“说话算话”，没有规则就不能确保后现代公共行政顺畅运转。因此，让“游戏规则”在时间流转的某一时刻，都能找到一个有效的行动计划，这也是公共行政话语转型的必经途径。

（三）设计真诚开放的话语体系

公共行政的话语理论通过寻求真诚沟通和对公众开放的环境，破除了公共行政在诸多行为中的封闭性，使民主表达的渠道更加畅通和开放，公共行政要实现其民主性，后现代的话语变革则提供了一种可能性。开放的话语批判，恰恰是公共行政的话语转型或升级的辩词，可以更好地代表各方利益，使相互之间融合到一起，包括女性参政就不再是例外论了。后现代公共行政的成功转型，需要注意到“后现代世界中的生命极有可能去揭示我们每个人对相互间的依赖性，进而对统治的模式提出更重要的要求，即要求这个模式建立在各方人士（包括公民和行政人员）之间真诚和开放的话语系统中”［14］。一旦话语体系公开，那么，涉及监督、参与、协商，或公民权的申诉都会随之而兑现。实现公共行政的话语转型，当然离不开公民的参与和配合，而公民的参政行为就反映了话语理论的实践价值。后现代公共行政不能争取开放的话语体系，就可能回归传统的治理模式，反过来，按照哲学与语言学的逻辑，诸如对话何以可能这样的问题则取决于话语体系的真诚性和开放性程度。后现代公共行政研究强调打破官僚制的瓶颈，话语体系的开放性就是一面透镜，是更新公共行政学研究的选择方式。

（四）践行社会构建主义的理念

在公共行政学领域，自后现代理论被引入以来，与过去相比已发生明显的变化，即“公共行政学正在经历一场从‘理性构造’到‘社会建构’的话语变迁”［15］。“社会构建”是一种话语理论，就公共行政的范式研究而言，它同样是推动话语变革或转型的路径。原因就在于，“社会构建主义途径是满足富有批判性的现代和后现代公共行政所需的一个恰当的候选对象”，全钟燮教授认为，社会构建主义途径的开通，论证了后现代话语中的“公共行政是通过互动、对话和话语而社会性地建构和重新建构的”［9］56路径。公共行政的变革是社会构建和社会助推的结果，在行为的过程或结果中，也将批判性的意见锁定到共同关心的议题上，使“社会构建”途径能够像话语表达一般“实话实说”。社会构建不是延续老路，也不是只顾往前走，而是在前进中反思，在反思中前进，辩证地看待变革的力量和为之付出的选择。而且，作为社会构建主义的维度，“批判理论途径……有助于探索更为适合的解决公共问题和改造组织的行为”［9］41，这当然说明了它的功用价值，更是促进了公共行政的话语转型。因此，践行社会构建主义路线已成为公共行政变革的有效手段，尤其使话语变革与转型获得了动力。

四、结语

公共行政的话语理论体现为后现代公共行政理论。公共行政的话语理论从理性的价值规范描述了公共行政的“最高形式”，也是公共行政研究的最新范式，它使公共行政学的阐释产生了历史性的突破，诠释了公共行政学的最新“时态”。后现代公共行政的话语理论超越了过去的种种治理模式，也“引用”了后现代理论的研究成果，并寻找到价值空间。作为一种理论思路，后现代公共行政研究综合运用了各种原则，使理论成为解构和重构的综合体。

公共行政的话语理论并未放弃批判与反思的“后现代性”标签。在路径研究方面，后现代公共行政倾向于选择“一些人的对话”、参照话语“游戏规则”、设计开放的话语体系和践行社会构建主义理念等方式，这些理路共同推动了公共行政的话语转型。即便“批判性”有理有据，公共行政的话语理论也面临着接受再次批判的困境。在公共行政的话语转型中，关于缘起、原则和路径研究丰富了后现代公共行政的内容，这些理论或已代表着“话语”界的高峰，在实践层面依然不乏技术难题，“现代性”局限仍可能延续，难免会使话语理论出现重叠交叉的一面。它将公共行政学的“传统”与“现代性”批得一无是处，但它过分依赖解释性的基础理论，对未来管理模式的思考少之又少。

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（责任编辑：朱永良）

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1005-460X（2015）05-0018-05

2015-01-05

国家社会科学基金项目“流动的共同体——农民工与一个村庄的变迁研究”（11CSH017）

何永松（1984—），男，土家族，贵州思南人，法学博士，副教授，从事社会制度问题、公共行政理论研究。