纽约小学校倒金字塔治理模式及治理特征①

盛正发

（湖南省教育科学研究院，湖南 长沙 410005）

纽约小学校倒金字塔治理模式及治理特征①

盛正发

（湖南省教育科学研究院，湖南 长沙 410005）

为提升基础教育的质量，美国国会在2002年签署了《不让一个孩子落后法案》。纽约市有全美最大的公立教育系统，投入巨额资金进行了十年的教育改革，其中最有影响力的是小学校运动，推行倒金字塔型治理模式，显示出独特的治理特征，政府、学校、市场和社会建立一种平等、互动、协商的治理制度，较大地提高了升学率，从中可得到系统设计改革程序、分步增量推进、精选和培养学校领导、灵活管理等许多有益的启示。

纽约市；小学校改革；模式；启示

2002年，时任美国总统乔治·布什签署了《不让一个孩子落后法案》（以下简称《法案》），作为对1965年《初等和中等教育法》的最新修订，《法案》以标准化考试作为学校评价基础，开启了一个长达十年的学校改革时代，试图在优异与公平之间取得平衡，从而在美国引起了巨大的反响和讨论。而作为美国最大的公立学校系统——纽约市公立学校系统，其改革的过程、理念、模式和特征令人关注，但也存在一些不完善的地方。分析纽约市的教育改革历程，有助于给我国基础教育改革提供一些经验和教训，以促进我国基础教育的健康发展。

一、纽约小学校改革的动因

1.学校系统内部不平等

几十年来，纽约市学生按属地上学，造成穷人的孩子只能在自己所属的较差学区上学，相反，富人和中产阶级所在的学区教学条件好，师资质量高，他们的子女受教育环境也好，造成了教育起点的不公平，这就需要建立更多的小学校来帮助后进的孩子达到较好的水平。

2.学生升学率持续偏低

纽约市公立学校教师实行终身教职（tenure），2007年，教师在实习期（probationary period）满3年，并接受评估后获得终身教职的教师达97%。如果成为了一名教师或校长，基本上不会被解职，无需对学生成绩负责。1950-2002年纽约公立学校毕业率只在50%左右，且大多数毕业生是亚裔、白人及女性，拉美和非裔的男生往往较难毕业，这种现象一直维持了几十年。小学校便于开展个性化教学，从而提高少数族裔和低收入家庭的学生成绩。小学校能更好地熟悉每一位学生，学生都在教师的管理范围之内，出勤率大大提高，随之毕业率呈上升趋势，上大学的比例也增加了。［1］

3.城市巨型学校不断增加

随着纽约人口的发展，巨型中学不断增加，如Brooklyn Technical High School在校生达4400余人，在这些人数众多的中学里，教师与学生及家长的联系较少，关系疏远，不容易形成比较亲密的学习社区群体，高年级的学生与低年级的学生接触不多，不能为低年级学生进行辅导和示范，家庭和社区也难以参与学校的管理，容易造成学生与同龄人疏远，有更多的暴力危险行为。如果缩小学校规模，学校就可以提供更加个性化的课程，从而有利于提高教学质量，有利于教师和管理者问责制的实现，并改善教师的工作条件，提高工作满意度。［2］事实证明，在小学校里有更多的人能够成长成为教育、商业和科学领域方面的专家。

4.贫穷与教育形成封闭循环

2005年纽约市高中毕业率低于全美国平均水平31.6个百分点，［3］而这些未毕业的学生主要集中在拉美裔和非裔，他们一般位于教育落后地区，师资和条件较差，学生毕业率低，很早就流入社会，不易找到工作，家庭收入低，同时，贫穷的家庭反过来又不能把孩子送到较好的学校去上学，低教育水平和贫穷形成了恶性封闭循环，出现社会阶层的继承现象，阶层流动困难。纽约市教育局局长认为，教育才是改变贫穷的有效方式，小学校能促进教育系统工作人员更好地为后进学生成绩负责。

5.学校优秀管理者缺乏

关闭大而差的学校，建立更多的小学校，也为优秀教师锻炼成长为学校领导者提供了更多的岗位和机会，他们通过竞聘进入管理者行列，在政府和社团组织的指导和帮助下，在实践过程中必须不断思考学校发展问题，并尽力吸引到更加优秀的教师，对师生进行科学管理，促进学生的良好发展，科学制订学校的财务预算，并能更多地和领导者在一起工作，有机会向同行学习管理经验，积累人脉，使自己快速成长为优秀的管理者。［4］管理者也更容易吸收学校的利益相关者——家长、社区、学生及老师参与管理，在实践中成长的众多学校管理者为纽约市未来教育的发展提供了优秀的管理群人才支持。

二、纽约小学校运动的倒金字塔治理模式

1.倒金字塔形权力结构

纽约教育局局长授权改变原来以教育局为塔尖、以学校为塔身、以学生为塔底的金字塔形权力结构。设立新的治理模式，形成政府、校长、教师、学生、家长、社区及其他利益相关者平等协商互动的倒金字塔治理结构，以学生为塔顶，以学校为塔身，以政府为塔底，这种新型的组织叫做自主区。以自愿为原则，那些勇于创新、善于思考的校长首先加入自主区，他们拥有较大的自主权，可以不必去教育局开会或报告，纽约市教育局或中央管理办公室也和这些校长保持距离，不干扰他们工作，他们有老师聘任、经费使用，以及教什么、如何教、学生如何活动等许多决定权，但是，校长必须与教育局签订合同，对学校及学生成绩负责，进行绩效制管理，他们的工作取决于学生是否成功、有进步，否则，校长就得离开，且教师、社区、社团组织、家长、学生都可以参加学校管理。

2.自愿增量型改革途径

改革的第一年，纽约市有29位校长参加自主区，进行自主管理、自我发展，一年后，有25个学校达到了合同目标，另有4个未达到，纽约市教育局与校长协商，再给一年时间以实现他们合同里的内容，但不干扰他们的具体活动，一年后还没有成功就解聘。结果，所有校长都实现了预期目标。总体看来，自主区内的学校比自主区外的学校表现都好，更重要的是在自主区中运行了一年的学校，都比上一年表现好，教育局决定继续扩大规模。于是，第二年有48所学校参加自主区，一年后，自主区内学校还是要比区外的学校都好，也都好于上一年。第三年，有312位校长自愿参加自主区。

3.自主小网络型管理方式

参加自主区的学校很多，教育局不直接负责指导，而是由这些学校平等、自主、协商、互动，自愿结成小的网络。校长自己有权决定与谁合作形成网络，他们之间不一定相距较近，任何一所学校之间都可以结网，一般每22-25所学校形成一个网，共形成了14个小组织网，网内自己选聘网络联系人为校长们工作。另外网内整个校长组织共雇了4个人，其中1个专门负责教学，1个专门负责评估，1个专门负责学校运行，还有1个负责了解有特殊需求的学生和刚到美国的新移民学生，这样，加上每个小网络的联系人，总共5个人，他们共同负责协助整个系统内20-25个学校的工作。由于任何学校之间都可以联盟，而不一定是按地理区域划分，因此，这5个人要在全市范围内活动。

4.后进淘汰与新建补缺机制

教育局为每一所学校都建立档案，并接受学校的工作汇报，在档案上给他们评分，评分共分为5个等级A-E，目前，所有的学校都成为了自主学校，如果一所学校连续两年得F或E，即大概只有30%的学生能够毕业，就得关闭，每年全市会关闭30-40所学校，同时，建立40-50所新小学校来替代。由于纽约房价贵，新开的学校就放在关闭的学校里，如果关闭的学校面积较大，就同时把几所小学校放在一个校区，学校之间成立校长委员会，经常交流管理经验。经过十年的改革试验，学生课程更严，辍学率更低，［5］毕业率增长了15%，即从50%增长到65%，但仍有35%不能毕业，毕业的依然以白人、亚裔和女性为主，未毕业的依然是非裔、拉丁美裔及男生。

当一个学校面临关闭时，不是突然被关，开始只是不再招新生，学校原有的学生依然能继续读完，实行渐进关闭模式。当一所学校被决定关闭时，其表现就明显好转，据记录，有所学校在被决定关闭之后的两年内，产生了前所未有的好成绩。估计有两种原因，首先是学生人数少了，容易管理；其次，老师有了压力和动力，他们要表现得更好才可能在学校关闭后去找到另一份工作。

同时，新学校正是整体升学率提高的主要动力。学校有了自主权，学校领导和老师签订合同，并协商互动，促使老师和校长都进行最大化努力以提高学生成绩。这些学校成功的秘诀并不只是由于某个校长能干，或是教科书和教学管理方法科学，而是要通过整个学校的每一组成要素的共同努力，才能达到好的效果。

5.学校自主型政校关系

教育局的任务是找到好校长，进行绩效管理，并使之对学生成绩负责，不干扰校长和教师的具体教育活动，因为教育孩子的方式有多种多样，很多人学习方式各不相同，如有些学生愿意合作探索，有些学生愿意独立思考。同时，在美国每一科目都有多种版本的教科书，教法和教学大纲也各不相同，其中没有一个最好的版本，最重要的因素是由老师去自主选择自己认同的教学方法和教学大纲，并确实能帮助学生进步。纽约区域大，多元化明显，任何一个方案都不能解决所有的教育问题，教育局的责任是为家长提供不同的方案进行选择。

在学校与教师的关系上，教师拥有自主权。一般是几个教师负责100个学生，如某校社会科学、数学、英语、科技这四个科目的老师结成一个小组，每一小组对100学生一整天的活动全权负责，有3个教室，并有2万美元经费用来购买教学材料和工具，小组可以决定学生学什么、怎么学以及教师如何教。校长的职责是找到最好的老师，并支持他们，使他们免受外界的影响，并对他们实行绩效制管理，使他们为学生成绩负责。如果100个学生的成绩进步了，就继续结组，如果表现不好，就解散小组，并让新的教师来接替。这样，在治理结构中也把学生放在最上面，老师需要对他们自主创造的教法负责，尽力设计出科学的方法以保证学生成功，教师小组形成一个社区，执行平时由校长执行的工作，他们相互协商，并形成教学委员会，讨论应该如何教好课，同时形成教师培训委员会，决定老师应接受什么样的在职培训，而校长主要是给小组提供一切保障，并不直接指导他们的具体工作。

三、纽约小学校运动的治理特征

1.以学校和学生为本

纽约市小学校运动的初衷是为了提高学生的成绩，改革的核心围绕学生来进行，缩小班级规模、强化家校联系、社区参与学生管理、志愿者义务辅导等措施都是以学生为本。学校能独立自主地决定如何进行管理、如何聘任教师，教师能自主决定教什么、如何教，学校的后勤工作由教育局统一安排，减轻了学校不必要的精力负担，学生、教师、家长等利益相关者的需求摆在首位，促使教育机构去行政化、去官僚化。

2.以自愿为原则

纽约市小学校运动不是靠行政权强力推进，而自始至终是以自愿为原则。在学校层面上，参加自主区的学校都是由校长自愿报名，没有任何强制参与的措施，自主区内学校自愿结成各种小网络，管理共同事务。学校内部的教学小组也由教师完全自愿组合，没有学校指定行为，教师愿意教什么、如何教，都是教师小组自主决定。这种建立在完全自愿基础上的改革，充分调动了各个部分的积极性。

3.权力重心下移

纽约市学校改革的理念就是以学生为本，改革以往教育局管学校、校长管教师、教师管学生的金字塔官僚模式，学校一旦参加自主区，教育局就把管理权力下移至学校，校长自主决定如何管理学校，可以不必去教育局参会，教育局只管后勤服务和年终考核。校长把管理权力下移给教师，教师小组全权负责小组内学生的全部管理，自主决定教师如何进修、谁去进修，小组有权决定教学内容和教学方法。这样，政府成为倒金字塔底层的支撑基础，学生放在最重要的金字塔尖。

4.注重利益相关者的积极性

学校的利益相关者包括师生、家长、社区、政府、管理者、资助团体等，校长自愿和教育局签证合同，能够按照自己的设想管理学校，并积极努力达成合同目标；教师与校长签订合同，达到目标可得到奖励；社区和家长乐意参与学校管理，以改善社区学生成绩和社区环境；［6］管理者在管理过程中不断积累经验；资助社团乐意通过参与学校管理，及时了解资助的效益，也欢迎企事业单位对学校进行资助指导；学生能得到更好的个性化辅导，学习兴趣更高。学校主要的利益相关者都有参与学校管理的机会，这样可以很好地调动他们的积极性，帮助学校发展。

5.完善的奖惩机制

纽约的小学校改革中，自上而下都有明确的责任和权力，奖惩分明，中央教育管理办公室工作负责人的职责是把大的不成功的学校关闭，同时，建立一些小的新的自主权替代学校。校长对学校负责，在几年之内，学校未好转即校长走人，学校面临关闭，每年要关闭30-40所，如果有进步，则学校可保留；教师小组如果管理好了小组内学生，可继续组合并得到奖励，否则，则由其他教师代替；学生如果不合格，则要留级。这样，形成了非升即走的模式，以合同的形式明确了各自的责任和权力，制订了严格的奖惩措施，形成了良好的奖惩机制。

6.追求公平与优秀

纽约市教育改革由政府和盖茨基金每年投资数亿美元，从2003年开始，在8年中新建了500多所小型学校，目的是追求美国的教育理念——公平和优秀。创办更多的小学校，加强教师和社区对学生的关注度，可以使毕业率较低的非裔和拉美裔学生更好地取得成功，同时，小学校有利于教师更好地发现有特长的学生，有效地开展个性化教学，使优秀的人有更多的发展空间，更加个性化地发展，尽量发挥不同学生的特长，使他们成长为各个方面优秀的学生。

四、纽约小学校改革的启示

1.系统设计改革程序，分步增量推进

教育系统是一个整体，任何部分的改革都需要相关方面作出回应。教育是关乎人的事业，是最复杂的系统，纽约首先改革了教育局的领导机构和理念，专门成立了观念全新的机构，对校长和教师的责权进行了全新的设计，非升即走，权力与职责对等。我们也要对政校关系、校长与教师关系、师生关系进行改革，实行管、办、评分离。同时，为了减少改革阻力，调动改革积极性，改革可采取增量改革的形式，先由一部分有积极性的学校开始试点，然后再逐年扩展，分步推进，这样既为后来者积累经验和树立示范，也减少了改革的风险。

2.精选和培养学校领导，灵活管理

一个好校长就是一所好学校。政府要重视教育领导人才的发现和培养，抓住校长这个关键人物，他们是学校改革和变化的主要推动者，我们要改变校长的产生方式，把专业化和职业化相结合，把有实践经验、熟悉教育规律的教师培养出来，并给予足够的自主权。作为优秀的校长，也要努力培养教师和学生的领导力，让师生都感到有一种领导责任，最终加强学生的学习和生活能力。

3.政府掌舵而不划桨，权力下沉

我国的教育系统是相对保守和封闭的，政府具有绝对权威。政府要逐步下放权力，帮助学校明确责权和发展方向，不干预学校内部的具体运作，成立中间机构网络自主管理，校长可加大对教师的管理权力，教育局退隐到后台，并帮助解决困难。学校也可把教育权力分散给各个教研组，加大学生对学校和教师的评价权力，吸引地方、家长、社团管理学校事务，以增强责任感，要以学生为中心，把学生的利益放在首位。同时，使学生学会对自己负责，这种意识可以帮助学生很快适应将来大学生活。

4.实行科学的绩效管理，奖惩分明

明确县域教育系统的层级责任。从学区主任到学校校长、教师，上一级对下一级负责，教师对小组内班级学生成绩负责，实行科学的绩效管理。以前我们是下级对上级负责或不需对学生负责，如以前学生成绩差，教育局就派特岗教师或更好的老师，拔更多的经费。现在要形成一种新的文化，从服从的文化转向注重表现绩效的文化，把好教师放在最具挑战性的学生身上，并给予奖励。我们选择校长，不能以是否喜欢为标准，而要看学生的成绩表现，实行奖优罚劣。但也要改变目前过分看重学生考试成绩做法，免得教师一切以学生考试成绩为指针。而期末考试成绩具有滞后性，不利于教师及时改进教学，应用更多的资金来帮助教师提升。［7］

5.缩小学校办学规模，特色培养

从理论上讲，一个教师的精力是有限的，如果班级学生过多，确实难以管理好每一位学生，也难以进行因材施教。在师资及其他条件允许的情况下，相关研究表明，班级最理想的学生是20人左右，每个学校20个左右的班级，20个左右的老师，共约400人的规模，这样学生会更加认真学习和参加课外活动。［8］缩小学校规模，并不一定花费多，多校可共享一个大校区，需要更多的校长，但行政人员和行政成本不增加。改革教学方法，减轻教师负担，使教师有更多的精力去实施特色学生的培养。

6.重点关注学生学会学习，集聚资源

学校要促进学生的全面发展。但全面发展并不等于均等发展，每个人的潜质有差别，我们可以发展个体的优势，从而带动个体其他方面的发展。学生在学校里最主要的任务是学会学习，学校最重要的事情是促进学生学习，学习是学生其他各方面发展的基础。为此，学校不但要重点关注学生学习，而且要依靠其他社会力量共同来关心学生学习，如请大学教师指导教学和学习，依靠企事业单位的捐款改善办学条件，依靠社区帮助学生学习等，凝聚各方力量，促进学生学习。

［1］［5］Shah，Sema；Kavitha Mediratta and Sara McAlister，BuildingaDistrictwideSmallSchools Movement，Annenberg Institute for School Reform at Brown University，April 2009：10.

［2］［6］Center for Mental Health in Schools. Learning Supports and Small Schools［M］.Los Angeles，CA：Michelle Fine，2009.

［3］纽约市公立高中毕业率显著提高［EB/OL］. http：//news.xinhuanet.com/world/2012-06/12/c_11219 4966.htm，2013/2/20.

［4］Growing Leaders in Small Schools-National Association of Small Schools（NASS）［EB/OL］http：//www.smallschools.org.uk/current-campaigns/growingeaders-in-small-schools，2013/2/20.

［7］Shaw，Linda.Foundation’ssmall-schoolsexperiment has yet to yield big results.Seattle Times. November 2006：5.

［8］Shakrani，Sharif.ABigIdea：SmallerHigh Schools.Education Policy Center，Michigan State University，2008.

（责任编辑：赵晓梅；责任校对：徐治中）

Study on the Governance model of Inverted Pyramid and Governance Characteristics of Primary School in New York

SHENG Zhengfa
（Hunan Provincial Research Institute of Education，Changsha Hunan 410005）

American Congress signed the No Child Left Behind Act（NCLB）in 2002 in order to improve the quality of basic education，there is the largest public education system of American in New York City，so the government invested huge funds for education reform in decade，the most influential thing is the small school reform，the reform makes the model of an inverted pyramid，which shows the unique characteristics of governance，the government，the schools，the market and the society established a negotiated governance system of equality，interaction，it improved the the enrollment rate quickly，and from which many useful insights can be obtained.

New York；small schools reform；model；enlightenment

G649.21

A

1674-5485（2015）12-0113-05

①湖南省教育科学“十二五”规划重点课题“治理视野下新建本科院校转型研究”（XJK014AGD009）。

盛正发（1972-），男，湖南涟源人，湖南省教育科学研究院教授，中国教育科学研究院博士后，美国哥伦比亚大学教育学院高级访问学者，主要从事教育管理研究。