多重制度逻辑下中国高等教育结构变迁分析①

朱　艳，刘学智

（1.沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034；2.东北师范大学，吉林 长春 130024）

多重制度逻辑下中国高等教育结构变迁分析①

朱艳1，刘学智2

（1.沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034；2.东北师范大学，吉林 长春 130024）

运用多重制度逻辑对高等教育结构变迁过程进行解读发现，高等教育结构变迁中的四个主体中央政府、地方政府、市场和大学各有其自身的行动逻辑，每一利益主体的行为都是其职责立场与自我利益立场在博弈与妥协中利益权衡的产物，高等教育结构变迁中的问题主要源于部分利益主体的合谋行为。因此，高等教育结构变迁的方向与路径主要取决于参与其中的多重制度逻辑及其相互作用，需要我们在多重制度逻辑的相互作用中认识每一行动主体的角色与作用，进而关注高等教育结构变迁的内生性过程。

高等教育结构；高等教育结构变迁；多重制度逻辑

一、多重制度逻辑的分析框架

场域是组织社会学家用于分析问题的基本单位。场域是指一个生活区域，在这个生活区域中有关键的供应者、资源和产品消费者、规范机构和其他一些生产类似服务和产品的组织。［1］场域中的所有组织都有其正式的和非正式的价值观、规则或规范、习俗、利益，但是这些组织在长期交往过程中会逐步形成一套共享的符号意义系统，它为这些组织提供了如何解释各种行为和现象的一套认知模板和规范系统，这就是制度逻辑。［2］“制度逻辑（institutional logic）是指一套控制着特定场域中各种行为的信念系统”。［3］制度逻辑也是一套“组织原则”，它为场域的参与者提供了应该如何开展行动的指南。［4］根据制度逻辑的定义，我们可知制度逻辑既包括不同组织之间共同遵守的规则、规范，也包括它们之间共同享有的文化认知。简言之，制度逻辑中的制度安排是由正式制度和非正式制度构成的。

高等教育系统作为一个特殊的场域，是由政府、社会用人单位、大学、考试机构等构成的关系系统，并且这些组织的任何行为都要受到该场域中规则、规范、习俗等的约束。而高等教育结构作为高等教育系统的构成要素，其变迁总是存在于一定的制度环境中，并受制度环境的制约。所以说，“高等教育结构变迁的背后负载着一套稳定的意义系统，这套系统就决定了哪些行为被解读以及如何被解读，可以说高等教育结构变迁的背后隐含着一套‘神秘’的制度逻辑”［5］。因此，我国高等教育结构的变迁总是受制于制度逻辑的影响和制约，并且结构变迁中各利益主体的行为习惯总要按照原有的、固定的行为模式实施主体行为，这就是制度逻辑赋予高等教育结构变迁中各个利益行动主体的“合法性”身份。

通过对制度逻辑的分析，我们可以厘清多重制度逻辑分析的基本思路：一是高等教育结构变迁中的任何利益主体所产生的具体行为都是其职责立场和自我利益立场综合考虑的结果，是其两种立场博弈与较量中的利益权衡的产物。二是高等教育结构变迁中的问题是各个利益主体之间共同作用的结果，不是哪一利益行动主体产生的，而是更多地表现为部分利益主体间的“合谋”现象。“高等教育结构变迁的过程就是高等教育制度安排变迁的过程，因为高等教育结构的每一次调整无不是由高等教育制度安排的变迁推动的”［6］，这就使得高等教育制度在调整的过程中常常伴随着各种“寻租”现象，致使在高等教育结构调整中的制度安排出现了执行偏差，高等教育结构的调整达不到预期的目标且效率较低。目前，人们总是简单地把这种制度或政策执行的低效率归结为“上有政策、下有对策”。而笔者认为，高等教育结构调整的低效率主要源于部分利益主体的合谋行动，即在高等教育制度或政策执行的过程中，处于执行链底端的高等学校、社会办学机构、社会用人单位等利益主体，基于获取更多的或维持现有的既得利益的需要，在现有制度框架内达成一种制度化的非正式行为。

二、多重制度逻辑下的高等教育结构变迁现象分析

（一）高等教育结构变迁中的多重制度逻辑

1.政府的逻辑

政府既是广大人民最根本利益的集中代表，也是高等教育改革发展中的制度供给者，其既要保证高等教育的持续、健康发展，又要兼顾到社会公平。政府的逻辑是一种行政逻辑，这种逻辑强调自上而下，往往下一级行政部门是以上一级行政部门的行政指令为做事的行动指南，主要以行政手段维护上一级行政部门的绝对权威。这种行政逻辑在高等教育结构变迁中表现得尤为明显，这是因为高等教育结构变迁的性质、方向、进程、内容等主要是由政府来决定。虽然行政逻辑是维持政府运行的一套规则，但具体的政府行为随其任务环境的不同而有所差异。尤其是近些年来，中央政府与地方政府在高等教育管理体制改革的进程中出现了内部职能分化与职责分工，因此，有必要将中央政府与地方政府的逻辑分别进行阐述。

（1）中央政府的逻辑。中央政府作为高等教育制度安排的顶层设计者，在推动高等教育可持续发展的同时，也承载着社会公平、教育公平、维护社会稳定、兼顾效率与效益等重大使命。中央政府从自身的职责立场出发，在追求高等教育结构日趋合理化的同时，兼顾其与高等教育规模、质量、效益的统一，因此，任何一项制度或政策的出台，都是中央政府作为国家行政机关的行政职责立场与自身利益综合权衡的结果。

然而，“由于对市场化改革后果的担心，中央政府一般在维持政治稳定的前提下以务实而不是以理想的改革目标为指导进行市场化改革，在对可能产生的成本收益进行权衡和选择的过程中“波浪式”向前推进”。［7］因此，我国社会各领域的改革均是以“渐进式”改革为特点向前推进，高等教育的发展也不例外。但是，在减少“试错”成本的前提下，中央政府作为利益主体，也会在制度的制定与实施中自觉、不自觉地维护着自身的利益，这在高等教育结构变迁中表现尤为明显。例如，在面对1998年亚洲金融危机的背景下，中央政府为了维护社会稳定、促进经济发展，采取了用“教育领域内的投资刺激经济发展”的政策，不仅使得我国高等教育规模在短期内迅速扩张，也使得高等教育层次结构丰富、科类结构齐全，当然，我们也不能否认扩招的制度安排带来了高等教育结构中的一些问题，如学科专业设置的盲目性等诸多问题。

（2）地方政府的逻辑。地方政府同样在高等教育结构变迁中表现出明显的职责分工与利益分配之间的博弈和较量。随着“中央与省两级管理，以省统筹为主”的管理体制的确定，地方政府在中央政府赋权下，在发展本地高等教育方面有着一定的自主权，这就使中央政府、地方政府在高等教育制度或政策执行的过程中形成了一种委托代理关系，地方政府行使自主权时既要以国家制定的宏观制度或政策为依据，又要有较强的灵活性和地域性特点。

地方政府不仅承担着促进地方高等教育发展、推进区域经济社会可持续发展的重要职责，也在履行自身职责的过程中有自我利益诉求。自20世纪末以来，在高等教育规模扩大的背景下，地方政府都将通过发展本省或区域高等教育推动区域经济社会的可持续发展和促进社会公平作为自身的使命，积极鼓励高校通过异地办学、新建学校、兴办民办院校、校区土地置换等方式抢占高等教育的生源市场、就业市场及更多的社会资源，这些在客观上促进了高等教育结构的变迁。但是，中央政府与地方政府之间的职能关系模糊，“以省级政府统筹为主”的内容和范围没有清晰地得到政府的权威界定，使得地方政府在发展高等教育的过程中表现出巨大的盲目性和冲动性，进而使得大学组织之间的办学特色丧失殆尽，高等教育结构单一。但需要我们承认的是，在市场机制的作用下，高等教育体制变革及其权力与利益边界的重新调整，使得中央政府与地方政府在高等教育结构变迁中所具有的影响力发生了较大变化。

2.市场的逻辑

市场既是高等教育结构变迁中的重要利益主体，也是推动我国高等教育改革与发展的重要推动力。尤其是近些年来，以市场为主要驱动力的民办院校的产生与发展足以说明了市场在高等教育发展中的重要作用。

市场的逻辑是一种工具逻辑，这种逻辑规定着人们的价值理性选择，并且促使人们在价值理性选择下谋求效益最大化。公平竞争是市场经济有效运行的基本规则，而追求效益最大化则是市场经济有效运行的逻辑起点。高等教育的发展乃至高等教育结构的变迁同样需要遵循市场经济的基本准则，追求办学效益最大化则是高校维持生存发展之本。在高等教育发展中，高校必须按照市场的内在逻辑进行学科专业设置、人才培养、开展学术研究，以及高校后勤的社会化改革等；政府也必须按照市场经济的发展要求进行高等教育投资体制、办学体制、管理体制等方面的改革，进而将政府对高校的直接行政管理改为间接的宏观指导等。当然，公平竞争作为市场经济的基本生存法则，无时无刻不在规制着高校与高校、高校与企业、高校与科研院所等之间的合作与竞争行为，高等教育结构就是在市场经济的有序运行及其对高等教育领域的规约中发生着根本性的变化，使得高等教育结构体系与类型呈现出多元化的特点。

然而，市场也有其自身的特点和缺陷。以追求效益最大化为特点的“逐利性”是市场经济的本质特征之一。市场虽然能够制约各个行动主体的行为，但是，市场并不能完全否定或排斥各个行动主体的“逐利”行为。正是由于市场经济下各个行动主体的逐利行为使得高等教育结构变迁中出现这样或那样的问题。另一方面，市场也有其自身的滞后性、盲目性等弱点和缺陷。我国高等教育管理体制改革使得市场成为高等教育结构变迁中的利益主体，市场的需求信息往往成为高校进行学科专业设置、人才培养规格定位的重要依据，特别是在高等教育扩招的背景下，造成一些高校有什么条件上什么专业、哪个专业成本低上哪个专业的情况。然而，由于市场的波动性、盲目性、滞后性及信息不对称等弊端，使得高校学科专业的设置在较长一段时间内出现了“热门不热、冷门过冷”的尴尬境地，由此造成了高等教育科类结构的趋同和高校人才培养结构的失衡等问题。

3.大学的逻辑

大学是以知识为核心材料探索与传播高深学问的场所。可见，大学的逻辑是以知识为媒介的学术逻辑。大学作为社会开放系统中的一个组织，除了履行基本义务外，也有着自身的利益立场。在当前主要以生均财政拨款制度为主的筹资体制下，大学保持一定的在校生规模既是保障学校生存发展之本，同时也意味着办学规模越大所获得的来自于政府的生均经费拨款数量越大。因此，一些学校纷纷通过土地置换、异地办学、组建教育集团等方式来抢占更多的生源市场，不顾学校现有的办学条件、水平以及原有的办学特色而相继效仿，盲目追求“高、大、全”的发展道路，大学组织之间就是在这种相互模仿、效仿中走上了同质化发展之路，进而客观上带来了高等教育结构变迁中的趋同问题、高等教育资源的地域分布不均衡等问题。

如果说生均经费拨款是维系大学存在和发展的根本，那么大学的社会声誉则是其获取更多社会资源及除获得政府政策支持的财政拨款外的其他资源的主要依托和载体。所以，根据社会需求来办学是大学谋求发展的重要途径，也是获得更多社会资源的有效途径。因此说，“大学发展方式转变应是大学内在发展逻辑和社会需求在协同发展中寻求共赢的过程，这应是大学发展方式转变的一个基本规律”［8］。

（二）高等教育结构变迁中不同利益主体间的“合谋”

所谓“合谋”，是指在高等教育结构变迁中，部分利益主体（常常是处在制度逻辑链低端）结为临时共同体，为了共同的利益而对上级采取欺骗、瞒报等行为。但是，这种“合谋”现象不是简单的个体行为，而往往是正式组织权力的公开运作，并且辅以地方政府或基层政府的权威加以组织安排、部署。

由于各利益相关者出于自身利益需求的考虑，往往并不会完全按照政策制定者的立场和逻辑去规范自己的行为，而是一定会从自身的利益目标出发，追求自身利益最大化的实现方式。因此说，高等教育结构变迁中的“合谋”行为多发生在部分利益主体间，当然，这种“合谋”行为可能表现为利益主体间两两相互作用的过程，也可能是三者或三者以上利益主体间相互作用的过程。如我国在20世纪末形成了“两级管理，以省统筹为主”的管理体制，这一体制的确立原本是为了增强省级政府对高等教育的统筹权和决策权，进而增强高校的办学活力，培育高校的办学特色。但是，我们从高等教育发展的现实看，各省在寻求高等教育跨越式发展的路径中表现出惊人一致的“规模冲动”，不管是教育资源发达的省份还是欠发达的省份，省级政府和高校都表现出极大地热情新建校区、争上办学成本较低的学科专业、兴建校舍扩大规模等，这种规模冲动造成了高等教育结构的趋同。这可以理解为地方政府和高等院校之间的一种“合谋”行为。其理由是这种行为既能充实丰富省级政府的高等教育资源，又能增强高校办学资源和在市场竞争中的能力。

在高等教育结构变迁中之所以产生“合谋”现象，主要基于以下三个原因：一是高等教育制度或政策制定与执行环节之间出现了偏离，或是制度与政策执行中监督机制的缺失是推动各部分利益主体产生“合谋”现象的直接动因。高等教育结构变迁是高等教育发展中以政府、市场和大学为核心的多元利益主体之间的复杂的博弈过程，这些利益主体之间的关系在不同制度环境下所表现出来的种种利益诉求引发了新的制度危机，各个利益主体之间的权力与利益的博弈成功地塑造了新的制度，但是由于在高等教育制度或政策执行过程中缺乏必要的监督机制，使得制度或政策的执行过程严重背离了其出台的初衷，这也为部分利益主体之间的共谋、合作提供了契机，由此出现“合谋”现象。二是高等教育改革与发展所依存的复杂的、优胜劣汰的制度环境是促使部分利益主体产生“合谋”的现实原因。制度环境是高等教育结构变迁不可缺少的必要条件，其决定着高等教育制度安排的性质、进程等内容。可以说，任何时期的高等教育改革与发展都离不开其相应的制度环境。然而，存在于特定制度环境下的组织，其行为往往会受到制度环境的制约和塑造，在某种程度上组织的各种行为也反映了其面对复杂制度环境的“应然”策略。大学、市场等利益主体在高等教育结构变迁中表现出的各种“寻租”行为，既是对高等教育制度设计的违背和背离，也是其在特定制度环境下的一种无奈的“理性选择”。三是共同利益的驱使是部分利益主体产生“合谋”现象的根本动因。虽然在高等教育结构变迁中各个利益主体分别有着各自的利益诉求，但是是否具有共同利益才是“合谋”现象产生的关键因素。当然，我们也不能否认这种“合谋”除了因为有着根本利益的一致性外，还能够帮助各利益主体避免自身的缺陷和弱点，在共谋中发挥各自的长处和优势。

三、讨论与总结

制度逻辑作为教育场域中一种特殊的“组织原则”，赋予场域中各个利益行动主体“合法性”身份，影响和支配着场域中各个行动主体的行为。高等教育结构存在于特定的教育场域中，其变迁同样会受到制度逻辑的影响和制约，并且在这种制度逻辑的约束下，政府、市场和大学作为高等教育结构变迁中的重要利益主体，分别以其特有的行政逻辑、工具逻辑、学术逻辑参与到高等教育制度或政策的制定与实施中。然而，任何一种逻辑下的利益主体在高等教育结构变迁中都有着各自的职责立场与利益追求，正是由于这些利益主体在不同制度环境下所表现出来的各种利益诉求引发了新的制度危机，进而使制度创新成为可能。但在高等教育制度或政策执行的过程中必要的监督机制的缺失使利益主体间的合作成为可能，因此说，是否具有共同利益才是高等教育结构变迁中“合谋”现象产生的根本原因。可见，高等教育结构变迁中的问题是以政府、市场和大学为核心的多元利益主体之间利益共谋的结果。

本研究只是给出多重制度逻辑的一个理论分析框架，把多重制度逻辑作为分析着眼点来认识和解读高等教育结构变迁的过程。第一，这一分析框架的核心是强调参与结构变迁的制度逻辑，并在多重制度逻辑影响和制约下关注高等教育结构变迁中的每一利益主体的具体行动逻辑，进而认识每一利益主体在结构变迁中的具体作用。第二，通过对制度逻辑间相互作用的分析，进一步强调了高等教育结构变迁的内生性过程。需要指出的是，本研究所提出的“多重制度逻辑”分析框架，并不是仅仅强调每一种逻辑在高等教育结构变迁中的作用，而是在于强调高等教育结构变迁中每一参与利益主体背后可能存在着的多重制度逻辑，这里给出的分析框架也不是一个具体的因果关系机制或理论分析模型，而是一个关于高等教育结构变迁研究取向的分析框架。

多重制度逻辑分析告诉我们，高等教育结构变迁中存在的问题并不是任何一个利益主体所为，而是部分利益主体“合谋”所致，因此，高等教育结构的优化离不开这些利益主体，高等教育制度或政策的调整更是离不开这些利益主体。但是，制度的产生、变迁与演进都是相关利益群体不断博弈、互动的结果。任何制度都是与其制度环境相联系的，应该加强配套制度的建设与互动。高等教育结构的变迁与优化是一个十分复杂的工程，“牵一发而动全身”，要改变某个行动主体的行动逻辑，不一定直接从该行动主体入手，改变行动主体的制度环境可能更为有效。因此，如何从我国高等教育发展的现实出发，通过制度设计进而改变其相应的制度环境是未来我国高等教育结构优化的又一重大课题。

［1］DiMaggio，P.J.，Powell，W.W.The Iron cage revisited：Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields［J］.American Sociological Review，1983，（48）：147-160.

［2］［5］柯政.学校变革困难的新制度主义解释［J］.北京大学教育评论，2007：48、47.

［3］［美］理查德·斯科特.组织理论：理性、自然与开放系统的视角［M］.黄洋等译.北京：华夏出版社，2002.

［4］Friendland，R.，Alford，R.R.Bringing society back in：Symbols，practices，and institutional contradictions［A］.W.W.Powell，P.J.DiMaggio.The new institutionalism in organizational analysis［C］.Chicago：University of Chicago Press，1991：252.

［6］朱艳.中国高等教育结构变迁的基本特征分析［J］.国家教育行政学院学报，2012，（2）：71.

［7］彭华安.独立学院政策执行困境研究［J］.复旦教育论坛，2012，（4）：67.

［8］刘国瑞，林杰.关于高等教育发展方式转变的几个问题［J］.现代教育管理，2013，（2）：14.

（责任编辑：徐治中；责任校对：李作章）

Based on the Perspective of Multiple Institutional Logics on China’s Higher Education Structural Changes

ZHU Yan1，LIU Xuezhi2

（1.Shenyang Normal University，Shenyang Liaoning 110034；2.Northeast Normal University，Changchun Jilin 130024）

The multiple institutional logics method is used to interpret the process of higher education structure change.Then the conclusion is that the four subjects of higher education structure changes（i.e.the central government，the local government，the market and the university）has its own different action logic，and each benefit main body behavior is the product of interest balance between its duty position and self interest position in the game. Therefore，the problem of the higher education structure changes mainly originates from the collusion behavior of some stakeholders.Thus，with the path of higher education structure changes direction mainly depends on multiple institutional logics involved and the interaction between the roles，needly we know every action of the subject in the interaction of multiple system of logic，and then focus on the endogenous process of higher education structure change.

higher education structure；structure changes of higher education；multiple institutional logics

G640

A

1674-5485（2015）12-0012-05

①辽宁省高等学校优秀人才支持计划资助课题（WJQ2014021）；辽宁省教育科学“十二五”规划2013年度立项重点课题“基于制度分析的中国高等教育结构变迁机制研究”（JG13DA002）。

朱艳（1980-），女，辽宁沈阳人，沈阳师范大学教育科学学院讲师，博士，主要从事高等教育制度与政策研究。

刘学智（1964-），男，吉林洮南人，东北师范大学教育学部教授，博士生导师，主要从事课程与教学论研究。