新世纪初欧盟职业教育与培训政策发展态势探析①

赵昕

（辽宁教育研究院，辽宁 沈阳 110034）

新世纪初欧盟职业教育与培训政策发展态势探析①

赵昕

（辽宁教育研究院，辽宁 沈阳 110034）

新世纪后，世界经济、社会的发展给欧盟带来了巨大的冲击。欧盟职业教育与培训的发展面临知识经济与全球化、劳动力市场结构变化、技能匹配问题、绿色经济以及人口老龄化等诸多挑战。应对新形势，欧盟的职业教育与培训政策在实施机制层面秉承“多元一体”，呈现了由“统治”到“治理”的转变趋势；在政策目标与内容层面，则是在终身学习理念下致力于合作、质量、公平、流动与创新。

新世纪初；欧盟；职业教育与培训

新世纪后，世界经济、社会的发展给欧盟带来了巨大的冲击。在欧盟经济与政治一体化的进程中，职业教育与培训领域的改革已成为欧盟实现其总体战略目标的重要前提。“欧洲2020战略”明确将职业教育和培训视为实现经济复苏、社会融合、“智能增长”和“包容性增长”的关键，突出了教育与培训对欧盟未来经济社会发展的重要地位，这是欧盟在“后危机时代”审时度势的选择，是欧盟经济增长模式转型的必然要求。

一、新世纪欧盟职业教育与培训发展面临的新环境与新挑战

经济与金融危机给整体欧洲社会带来了深刻的影响，职业教育与培训本身面临着结构调整的挑战。未来10年，欧盟将面临着更为错综复杂的社会环境和经济形势，要想成为更具聪明才智、更具有可持续发展性和包容性的一片土地就必须要构建一个灵活、高质量的教育与培训体系来回应当前与未来的需求。

（一）人力资本与知识技术资源对于提升欧盟国家国际竞争力的重要意义日益凸显

在一体化进程下，欧盟已在经济、文化、教育等领域取得了令人瞩目的成就，在国际上具有了强大的竞争优势。但是随着中国、印度等新兴发展中国家日益加强对技术研发的资金投入，注重价值链、产业链的优化升级，全球竞争主体悄然发生了转变，欧盟正面临激烈的国际竞争。［1］而知识与技能则是提高欧洲竞争力、创造增长与就业的关键要素。应对全球化浪潮的挑战，人力资源的状况，即劳动力素质的高低将对欧盟未来的发展产生至关重要的影响。提高职业教育与培训的吸引力和整体质量，不断提升欧盟职业教育与培训的国际形象和竞争力，将是未来10年欧盟职业教育与培训所必须完成的战略性任务。

（二）劳动力市场变革不断加快，人力资源结构亟需优化

提高欧盟的国际竞争力面临的最大挑战就是要积极回应劳动力市场需求的不断变化，改变当前存在的高辍学率、低学历、低职业资格水平现状，全面优化人力资源结构。欧洲职业训练发展中心的未来10年技能需求预测显示，科学技术的进步将增加对中、高级技能型人才需求。到2020年，预计欧洲将有近31.5%的工作岗位需要第三级资格水平，50%的岗位需要高中或中学后资格水平（特别是职业资格），而仅需低技能或无技能要求的工作岗位将降至18.5%左右。［2］这就意味着只具有较低技能或不具有任何技能资格的劳动者在未来将很难找到就业的机会。而迫切需要将技能进行升级的群体却很少参加继续教育。非正式学习对于早期离校者来说几乎是不存在的，在低技能和失业的成人中，参与终身学习的比率极低。终身学习的低参与率意味着有700万没有完成高中教育、迫切需要提升技能的成人陷入了低技能的困境。越来越多的证据显示，就业将会呈现明显的两极分化状况，即高技能劳动者收入将不断增长，而低（无）技能劳动者的收入将不断下降。减少早期辍学者的数量将极大地节约欧洲的公共与社会成本，使个体免于陷入贫困与社会排斥的危机中。2013年，欧洲整体失业率为12%，越来越接近于既定的2020战略目标，早期辍学者高失业率问题的复杂性与多面性愈发凸显。尽管有数据显示，欧盟整体就业率有所提升，但青年人及长期就业率仍处于较低水平，对欧盟社会的和谐稳定仍是一个极不稳定的因素。

（三）技能的匹配问题日益凸显，职业教育与培训必须做出及时回应

职业教育与劳动力市场需求变化的整合需要对新兴产业与技能及现有职业的变化有着更深入的了解［3］，参与技能预测的各利益相关方间需要更为密切的合作，包括来自于行业部门、社会合作者、有关社会组织以及教育和培训提供方的代表。根据欧洲职业教育发展中心关于欧洲技能供需情况的报告，2020年与当前相比仍将新增700万个就业岗位，而这些工作岗位将是诸如高级管理类和高级技术类的知识密集型或技能密集型职业。职业教育的内容与方法必须进行定期的调整，不断改善基础设施，以适应并跟上生产技术与工作组织形式不断变革更新的步伐。在一些以工作本位学习为主要VET项目的国家，VET学生有着相对较好的就业前景，高等教育毕业生就业率高于高中毕业生11个百分点。但是由于资格和能力所造成的职业不匹配状况仍较为突出，这就要求职业教育与培训体系必须对现代劳动力市场需求做出更为快速的反应。

（四）向绿色经济转型已成为大势所趋

“欧洲2020战略”明确提出要发展低碳经济，促进绿色可持续发展，这就意味着欧盟将面临着大规模的产业结构调整与转型。新的经济形态必然带来新的就业机会，也必将对不同职业与不同行业部门的技能需求产生较大的影响。在现有的一些职业中，这些技能需求已经显现。具体而言，劳动力市场需要在发展一般意义上的绿色技能（如减少浪费与提高能源使用效率）与特殊技能间找到一种平衡。正如信息与通信技术是今天每个人所必备的基本技能一样，绿色技能对于未来每一项职业来说也将是至关重要的。向绿色经济转型必须依靠两个基础，一是雄厚的核心技能基础，二是通过职业教育与培训来改造现有的技能。职业教育与培训能够也必须协助欧盟形成“2020战略”中所提出的以知识经济和绿色经济为基本特征的新经济增长模式。

（五）人口老龄化趋势不断加剧

从20世纪末期开始，人口老龄化问题几乎影响着所有的发达国家，人口出生率逐年降低，老年人口所占比例越来越高。欧盟国家面临着同样的问题，甚至更为严重。人口老龄化给社会发展带来的主要问题是劳动力供给的不断减少影响经济发展，并给社会保障系统带来巨大的压力。劳动力市场的主力军将转变为老龄劳动者。随着技术的更新与工作方式的不断发展变化，老年劳动力的技能将远远滞后于劳动力市场需求。成年人，特别是老年工作者不得不通过继续职业技术与培训以更新并拓展他们的技术与能力，使其丰富的经验能得以充分利用，并有效延长职业生涯。老年劳动者对终身学习需求的不断增长意味着必须提供更为灵活的学习方式、更符合个性化需求的培训以及完整的对非正式与非正规学习进行认证的制度体系。

二、未来欧盟职业教育与培训政策发展趋势

（一）宏观政策实施机制层面：“多元一体”，由“统治”向“治理”转变

随着欧洲一体化的不断深化与发展，一体化进程已经超出了经济领域，它的触角已经延伸到了更多的政策领域。在一体化的过程中，欧盟成员国的社会政策体系处于一种全方位的“欧洲化”（Europeanization）进程之中。作为社会政策的一个重要组成部分，欧盟VET政策及其政策体系也随着经济一体化、政治一体化而走上了逐步“趋同”并一体化的进程，这是欧洲一体化发展的需要。但欧盟VET政策所谋求的不是政策上的完全一致或相同，而是一种“多元一体”，即欧盟的VET政策有着共同的目标和多元化的模式。“多元一体”是尊重历史、尊重民族国家主权、尊重现实、尊重人类文明发展总趋势和发展目标辩证统一关系的体现。正是由于这种“多元一体”，使欧盟各国在VET政策领域可以相互学习、相互借鉴、共同发展。

2007年的4月27日，欧盟各成员国VET部长、VET机构和大学的研究人员、行业协会和社会合作伙伴等聚首萨洛尼亚，共同商讨欧盟VET的发展大计——建立欧盟VET区。建立欧盟VET区设想，借鉴始于1999年博洛尼亚高等教育进程的高等教育区建设。“欧洲VET区”体现了两层内涵：一层是注重实效，即实现劳动者的自由流动、学历与资格证书的相互认可、就业能力的培养以及VET质量的提升；另外一层则体现一种“教育的欧洲维度”，包括课程内容和教师的培训等等。两种政策导向的彼此结合，构成了21世纪欧盟VET政策的主流。

需要指出的是，这与“辅助性原则”并不是完全矛盾的，欧盟通过将“开放式协调”引入到VET政策领域，对“辅助性原则”进行了全新的诠释。由于欧盟已不再是一种单一目标的政府经济间制度，所以不能只根据简单化的“辅助性”检验来决定欧盟是否应该在VET政策领域发挥作用或发挥怎样的作用，而是应该进一步讨论如何使欧盟能够有效而合法在各成员国VET体系的改革过程中做出应有的贡献。欧盟和成员国在VET政策领域中并不是非此即彼的关系。VET政策趋同或一体化过程的目的并不是要剥夺成员国政府对该政策领域的管理权，或者把这种权力集中于布鲁塞尔；建设欧洲VET区的目的是满足由一体化所产生的新的需求。而各成员国VET体系的多元性，决定了欧盟VET的一体化必然是一种“多元一体”，这也是欧盟未来VET政策发展的主要趋势，或者也可以说是必然的选择。

但是，在成员国VET政策一体化或趋同的过程中，没有包括超国家在内的多层行为者的介入是不可能的。同样，没有成员国政府的主导作用是不可想象的。一体化的发展最终会超越成员国的治理形式，并且在超越的过程中，成员国政府将发挥着决定性的作用。欧盟机构可以发挥相对独立的作用，但是最终起决定性作用还是包括成员国政府在内的多层次的“伙伴关系”，其对成员国教育的干预和影响只能是限于“鼓励、协调和建议”的层面，终身学习政策的实施与推进就是最好的例子。也就是说，在欧盟VET政策未来的主要形态将不再是传统的“交权”或“掌权”的“统治”的理念，而趋向于采用“开放式协调”这种新引入的“合作”形式或政策实施机制，欧盟VET政策发展体现了由“统治”到“治理”的转变趋势。即在未来一段时间内,欧盟职业教育政策仍将保持一种软性治理的发展态势,并从政策目标、内容和实施手段等方面进行自我调适以应对危机和挑战。［4］

（二）政策目标与内容层面：终身学习理念下的合作、质量、公平、流动与创新

新世纪后出台的一系列VET政策，呈现了一些共同的特点，体现了欧盟VET政策未来发展的一些基本走向。未来欧盟职业教育与培训政策发展的核心理念仍将是终身学习，发展重点将主要置于合作、质量、公平、流动与创新。

一是继续加强在职业教育与培训领域的多方合作，包括欧盟层面与各成员国和社会合作伙伴及各个利益相关方、成员国与成员国之间等。“哥本哈根进程”于2010年的重启，表明欧盟积极构建并推进职业教育与培训领域的“欧洲维度”的决心，同时也是欧盟追求教育与培训领域政治认同的过程。欧盟将不断加强成员国VET政策在欧盟VET政策框架范围内的协调，不断完善并推进已有政策工具在全欧盟层面的实施，优化欧盟基金的使用，保障政策的执行，提高政策效益；同时，欧盟也将不断推进职业教育与培训领域的国际合作，包括邻国、伙伴国及经济合作组织、联合国教科文组织及国际劳工组织等，改进跨国合作，推动地区发展。

二是打造更为卓越的职业教育与培训体系，以高质量的教育与培训有效地助推社会包容与可持续发展。提升质量与效率，增强职业教育与培训的吸引力，实现欧盟职业教育与培训的卓越发展，仍是未来欧盟职业教育与培训政策中的核心内容。因此，在“ET2020”中欧盟将提升教育与培训的质量作为欧洲教育与培训未来发展的四项核心战略之一。未来的欧盟将继续强化职业教育与培训的质量保证，大力推进欧洲职业教育与培训质量保障参考框架的实施，加强对欧盟及成员国层面职业教育与培训体系的评估，提高各成员国职业教育与培训体系的透明度，促进互信互认；确保职业教育与培训师资的质量，为其搭建更为全方位的专业发展平台，提高教师素质，提升教师职业吸引力；提高职业教育与培训同劳动力市场的相关性，改革职业教育与培训的教学与课程，加强专业性与关键能力的培养，促进外语学习，注重对劳动者核心技能与素养的培养，培养创新精神与创业技能；推进与行业企业的合作，加强基于工作场所的学习，保障向学习者（劳动者）提供与劳动力市场紧密相关的高质量的技术技能，提高他们的适应性与灵活性，帮助学习者能够更好、更顺利地实现由学校到工作的过渡；强化职业教育与培训中利益相关者的伙伴关系，通过技能委员会积极参与到劳动力市场监督、技能标准与课程开发中，做好职业技能需求预测，使职业教育与培训更好地满足劳动力市场的需求。

三是打造最具包容性的职业教育与培训体系，充分发挥其在促进社会公平、增进社会包容及培养积极的公民意识中的重要功能。欧盟在致力于为所有人提供高质量职业教育与培训的同时，其职业教育与培训政策将重点关注那些处于教育不利地位或被排斥于劳动力市场之外的群体，特别是早期离校者、低技能或无任何技能资格的劳动者、有特殊需求的人员、有着移民背景的劳动者以及老龄劳动者，通过积极整合非正式、非正规学习资源，加强普职融通，提高职业教育与培训质量，积极开展职业指导，发展学徒制以及更为灵活的培训方式，为学习者提供更多的接受高质量职业教育与培训的机会，以及更具个性化、更具针对性的学习路径，提高这一类群体的VET参与率。另一方面，随着欧盟地理范围的不断扩大，人口、政治、经济和文化等多方面的差异与矛盾冲突更加严重，地区、国家间职业教育与培训发展的不均衡性也日益突出。因此，欧盟在职业教育与培训政策领域还必须要兼顾从国家和地区层面推进职业教育与培训的均衡发展，积极致力于教育公平的具体落实，提供充分的学习机会，实现基于学习成果的统一标准等，从而体现教育整体的社会融合功能。［5］

四是打造现代化的职业教育与培训体系，提升创造力，培养创业与创新精神。《欧洲2020战略》中重点强调了“创业”对欧盟经济发展的重要作用，并推出“创新联盟”（Innovation Union）、“青年人在行动”（Youth on the Move）、“新技能与新工作议程”（A Digital Agenda for Europe）三大项目，强化了创业精神培育和技能培养方面的发展要求。为此，“ET2020”中也确立“在各级各阶段教育体系中加强创造力以及创新、创业精神培养”的长期战略目标。《布鲁日公告》中也将增强创新性、创造力与创业精神作为欧盟职业教育与培训领域未来发展的优先领域。以往的与教育和培训相关的创新与提高国家竞争力的政策主要聚焦于高等教育领域，VET在此方面的潜能长期被忽视。随着经济社会的发展，技能竞争、创造力与创新力的竞争已经成为摆在VET学习者与提供机构面前的重大挑战。VET同样也是高科技与创新战略的关键性要素，德国就认为VET将为高科技与创新战略的实现提供强有力的技能保障，并通过一系列措施，在VET领域中倡导并鼓励创新与创业精神的发展。因此，从欧盟层面来说，在未来VET发展中，将积极鼓励成员国VET提供方与具有创新性的企业、设计中心、文化部门以及高等教育机构合作以形成“基于知识的伙伴关系”，打造创新与创造性知识的交流平台，引入基于经验的学习方法，鼓励实验，并调整课程使其与之相适应；利用电子信息与通讯技术（ICT）使培训更为便捷，并促进积极的学习，在基于工作场所和学校本位的VET领域开发新的途径；鼓励成员国投入资金，支持学习者创业等。

五是打造便捷、开放的职业教育与培训体系，促进终身学习与流动。新世纪以来的发展实践证明，欧盟开发并实施的几项政策工具，包括EQF、ECVET、EQARF、EROPASS以及对非正式与非正规学习认可的原则已取得了良好的成效，促进了各国在教育与培训领域的密切合作，也有效地推动了各成员国国家层面的职业教育与培训体系的深刻变革，促进了欧盟各成员国资格体系更为透明、更具可比性与可转换性，促进了学习者与劳动力的自由流动，推进了普职的衔接与融合，提高了学习的灵活性与学习质量，为建立一个真正的欧洲教育与培训区打下了良好的基础。近年来，欧盟又提出了构建欧洲技能与资格区的构想，欧洲技能与资格区可以被理解为是一个普惠于公民和企业的、技能和资格更易于比较和认可的欧洲区域。建立欧洲区的直接目标主要是为了促进学习者的个人发展，并由此促进欧洲社会的发展与流动性，以及加强欧洲单一市场的形成。从《哥本哈根宣言》到《布鲁日公告》，终身学习始终是欧盟职业教育与培训发展的核心理念，欧盟层面政策工具的不断完善与全面推进始终是教育与培训政策领域发展的重点内容。因此，在未来的发展中，欧盟将积极总结已有的实践，推广成功经验，将职业教育与培训政策与各项政策工具整合为一个有机的整体，采取更为积极有效的措施加强政策工具的透明度、关联性和有效性，强化其影响与成效，边完善边实施，继续不遗余力地加快推进各项政策工具的全面运作。

六是推进终身学习社会建设仍是职业教育与培训发展的核心目标。欧盟在1994年的报告《教与学：迈向学习社会》中，将推行终身学习作为应对新经济挑战的“战略性计划”，倡导成员国以此为教育发展的总目标，终身学习在欧盟的重要地位首次得到明确［6］。此后欧盟陆续出台了一系列的文件和报告，积极在全欧范围内推行并落实终身学习政策。终身学习理念的不断发展与深入，已为欧盟的教育发展树立了良好的形象。欧盟职业教育与培训政策也始终围绕着促进终身学习而展开，职业教育与培训政策逐步走向终身学习政策的过程也表明了欧盟为实现“知识欧洲”的目标而将终身学习置于越来越重要的核心位置的发展过程。在未来的发展中，欧盟的职业教育与培训政策将继续以推进终身学习计划的实施为主要手段，应对当前面临着的政治、经济、文化及人口等多方面的危机，充分发挥教育的融合功能，满足社会不同群体的教育与培训需求，也为欧洲的经济发展提供人力资源保障；另外，除了经济方面的考虑，从政治的角度看，欧盟也试图将发展终身学习作为一种具有弹性的政策实现对成员国教育与培训政策的干预，从而实现推进“欧洲维度”或“欧洲一体化”的政治目的。［7］

［1］张科丽，沈利民.未来十年欧盟职业教育与培训战略目标述评［J］.外国教育研究，2013，（3）：20.

［2］TheEuropeanCommission.TheBordeaux Communiqué on enhanced European cooperation in vocationaleducation and training［EB/OL］.http：//ec.europa. eu/education/policy/vocational-policy/doc/bordeaux_en. pdf.2014-08-18.

［3］杨喜军.国际职业教育体系的类型分析及对我国的启示［J］.现代教育管理，2014，（4）：96.

［4］冉源懋.从隐形生存走向软性治理——欧盟教育政策历史变迁及发展趋势研究［D］.重庆：西南大学，2013：4.

［5］［7］陈时见，冉源懋.欧盟教育政策的历史演进与发展走向［J］.教师教育学报，2014，（10）：104.

［6］蒋春洋.国际视野下的中、高等职业教育衔接：模式、特征与启示［J］.现代教育管理，2014，（4）：101.

（责任编辑：于翔；责任校对：徐治中）

A Study on the Future Trends of Vocational Education and Training Policies in European Union in the Beginning of the New Century

ZHAO Xin
（Liaoning Education Research Institute，Shenyang Liaoning 110034）

In the beginning of the new century，the development of economy and society in the world have made a great impact on European Union.The development of EU vocational education and training（VET）has faced many challenges from the knowledge economy，globalization，structural changes in the labour market，skill matches，green economy and population aging.Facing all these challenges，EU VET polices in the future will move forward in the following directions.One is the pursuit of unity in diversity emphasizing‘governance’in the policy implementation mechanism and the other is the focus on the cooperation，quality，equity and efficiency，mobility and innovation under the concept of lifelong learning in the level of contents and objectives.

the beginning of the new century；European Union；vocational education and training policies

G719.20

A

1674-5485（2015）12-0062-05

①全国教育科学“十二五”规划2014年度教育部重点课题“新世纪以来欧盟职业教育与培训体系建设及其对我国的启示与借鉴”（DJA140240）。

赵昕（1973-），女，辽宁沈阳人，辽宁教育研究院教育发展战略与政策研究中心副研究员，主要从事教育发展战略规划、比较职业技术教育研究。