部分扶贫资金使用绩效不高原因与绩效提升

周军利



部分扶贫资金使用绩效不高原因与绩效提升

周军利

（石家庄市审计局，河北 石家庄 050011）

为解决贫困问题，我国每年投入大量扶贫专项资金，但扶贫专项资金并非全部被高效使用。本文结合审计实践分析总结了扶贫资金使用绩效差的一些原因，并提出几点提高扶贫资金使用绩效的建议。

扶贫资金；项目；绩效

一、背景

我国每年投入大量财政资金用于扶贫工作，旨在改善扶贫对象的基本生产、生活条件，增强其自我发展能力，帮助其提高收入水平，促进消除农村贫困现象。经过多年持续的扶贫资金投入，扶贫工作取得了很多成绩，贫困地区经济得到发展，贫困人口越来越少，贫困地区基础设施明显改善，群众收入水平稳步提高。但扶贫工作在具体实施中也存在一些问题，有些扶贫资金存在使用绩效较差的情况。本文结合审计实践分析总结了扶贫资金使用绩效差的一些原因，并提出几点提高扶贫资金使用绩效的建议。

二、扶贫资金使用绩效差的主要原因

在审计中，发现部分扶贫资金的使用绩效较差，未达到预期效果。通过调查分析，发现造成扶贫资金使用绩效差的主要原因存在于以下几个方面。

（一）项目不符合实际情况导致项目失败

例如，某县的茶树种植项目，该项目投入包括整治土地、修建大棚、新上灌溉设施、购买茶树苗、请南方有经验的师傅及田间管理等，投入资金不小，种植茶树已有两年以上，但审计调查时发现茶树苗还是很小，期间死苗也不少，尚未产生任何效益。究其原因，是项目不符合当地实际情况所致。该县地处冀中丘陵地区，冬季寒冷，降水较少，虽然土质与南方种植茶树土质相似，但气温、地温、降水等都达不到茶树生长的要求，所以，茶树生长艰难、生长缓慢，难以产生较好的经济效益，达不到扶贫的目的。再比如说，劳动力转移培训所培训的内容陈旧、书本化，不符合实际需要，学了用不上，达不到培训的目的。

（二）未充分调动起被扶助户积极性，后期管护不利导致项目失败

例如，某县的核桃种植项目，该项目主要工作是：在山上平整出土地，挖坑种植核桃苗，相配套的水利工程为修建蓄水池以供灌溉。核桃苗种上了，由于天旱，需人工挑水浇树，但被扶助户认为，有浇树的工夫，还不如进城打工挣钱多，所以，核桃苗能否长大产生经济效益，全靠老天，审计调查时发现，核桃苗的成活率最多达到十分之一，前期投入打了水漂，使本就紧张的扶贫资金白白浪费了。同样是种植核桃，距离该县不远的另一个县，种植核桃历史悠久，老百姓对种植核桃有经验也很重视，审计调查时发现，他们种的核桃苗成活率很高，早期的核桃种植已成规模，产生了较好的经济效益。

（三）项目管理粗放导致扶贫效果不明显

例如，某县的某个养羊项目，该项目的最初设想是通过政府给予贫困村一定的扶贫资金，贫困户利用这笔资金购买良种羊，通过科学饲养，羊生羊，良性循环，达到脱贫致富目的。审计调查时发现，该村的羊所剩无几。原来，该项目利用扶贫资金买来羊之后，按照建档的贫困户，把羊发下去，各户自己去养，项目就算完成。而各户领了羊之后，或直接卖掉，或养一段时间卖掉，饲养方法还是传统的方法。该项目的扶贫效果与把扶贫资金直接按户发给贫困户一样，每户得到几百元钱，用完就算完了，贫困接着贫困，扶贫效果不明显。该县的另外一个养鸡项目就比较成功，该项目以养殖合作社为平台，扶贫资金作为股份投进去，每个建档贫困户都享有扶贫资金带来的股权。该养殖合作社整合扶贫资金和其他股权投资，上马现代化养鸡设施，聘请有经验的技术人员，雇佣本村的贫困户并为其进行培训，实施规模养殖和现代化管理，合作社取得了较好的经济效益并且可持续发展，相应的贫困户也有了持续不错的收入，有效的项目管理使得扶贫资金取得了较好的效益。

（四）项目论证存在漏洞，导致项目实施遇阻

例如，某县某村的整村搬迁项目，该项目的最初设计是选择合适地址，修建村舍，使得距离很远、条件较差的几个自然村集中到一起，做一些简单的基础设施建设，方便村民的生产生活。审计调查时发现，房屋早已盖好，但没有村民入住。直接原因是开发商垫资建房，房屋建设竣工后，该村迟迟不按合同付款，拖欠工程款，所以开发商拒绝移交所建房屋。为什么筹集不到资金？根据该项目的项目建议书，项目的资金来源为自筹资金和财政的扶贫资金，而自筹资金是“画饼”，该报告认为该村河边的土地极具开发价值，将其卖给开发商，可获得足够资金用于项目建设，这部分资金就是自筹资金。在后来的实际操作中，由于水务部门认为该村拟转让河边地若进行房产开发会影响行洪，所以土地卖不出去，建议书中的自筹资金就成了镜花水月，村民自然没钱支付工程款。另外，调查还发现，新建房屋面积都很大，如果让村民自己承担财政补助资金外的价款，远远超出了村民的承受能力。财政补助的资金已通过支付工程款的方式进入到项目中，但村民住不进新建房屋，财政资金未发挥其作用，未达到扶贫目的。项目论证不严谨，造成财政资金的浪费。

（五）财政资源整合不够，导致浪费

例如，在某村审计调查时发现，该村的一个修路项目按计划早该竣工验收了，可实际上其中有一段尚未开始施工，探究原因，该路段紧邻河道，该村在另一政府部门申报的河堤修复项目批复较晚，资金尚未下达，不能施工。因为修路项目和修堤项目相隔时间不是很长，为避免将来修堤时破坏修好的道路，暂时先不修路，待河堤项目完工后再修路，因此造成修路项目延期。不同政府主管部门之间条块分割，资源不能共享，所批复项目在路径上易存在冲突，由此造成资金浪费，降低使用绩效。

（六）项目实施过程中的违法、违规行为导致扶贫资金不能高效服务于扶贫目标

这些行为主要有：（1）套取扶贫资金，比如在劳动力转移培训中通过编造虚假的培训人员名单来套取培训费，在种植项目中多报种植数量以套取资金、开假发票、虚列工程量等；（2）不依法进行招投标，随意指定供货方、工程承包方等，得到的货物或服务不经济；（3）挤占挪用专项资金，比如提取管理费、项目前期费等过多，将扶贫资金专户利息缴入国库用于一般预算支出，以考察项目名义公款旅游等；（4）结余滞留扶贫资金；（5）改变扶贫项目资金用途等。

三、提升扶贫资金使用绩效的建议

（一）整合扶贫资源、统筹安排扶贫资金、使扶贫资金效益最大化

扶贫资金分散在不同部门，扶贫资金项目涉及到财政、扶贫办、发改委、民政、农业、水利、林业、农发、土地等部门，由于涉及的部门多，各部门间资源不共享，极易产生各自为政、重复申报、项目割裂等现象。对此，应加强部门间的横向合作，建立总体规划、各部门信息相互沟通的机制，在资金分配、项目安排、项目实施验收等各环节加强统筹协调，使项目管理科学化和规范化，使有限的资金能发挥最大的作用，提高资金使用绩效。

（二）把好项目申报立项关，选择切实可行的好项目

财政扶贫专项资金发挥效益需以财政专项扶贫项目为载体，通过精准选择扶贫项目，并保证扶贫项目顺利实施，取得效益，提高贫困人口的收入，从而达到扶贫目的。选择一个正确的项目是扶贫工作的第一步，也是非常关键的一步，第一步错了，以后的工作就不可能有效率地进行下去。所以，在立项阶段要认真审核扶贫项目建议报告书等立项资料，对报告中的立项依据、建设内容、投入规模、实施期限、经济效益、扶贫效益、组织管理、措施保障等进行分析。关注立项项目是否符合项目所在贫困地区的实际情况，包括贫困地区的地理位置、气候情况、耕作特点、劳动力特点及历史人文习惯等；项目是否具有针对性、合理性、可行性、实效性、可持续性。择优选择资金投入规模适度、所在区域贫困发生率高、能帮助扶贫对象显著增收并可持续发展的项目等。

（三）从全面质量管理角度对扶贫项目进行管理

全面质量管理所应遵循的科学程序为PDCA循环，PDCA循环就是按照计划、执行、检查、处理的顺序进行质量管理，并且循环不止地进行下去的科学程序。扶贫项目管理按照PDCA循环科学管理有助于提高工作绩效。项目实施时，首先要制定工作计划（P），明确各部门、各人员的工作职责，确定工作内容及奖惩办法，工作内容的制定应符合“SMART”原则，即工作内容是“具体的（S）”、“可度量的（M）”、“可实现的（A）”、“现实的（R）”、“有截止期限的（T）”，只有制定明确详尽的计划，才利于后续工作的高效进行和考核。其次，必须按照批准的项目计划组织实施（D），不得擅自变更建设地点、规模、标准和主要建设内容，如遇特殊情况，必须变更的，应严格履行相应程序。在项目实施中，还应当加强监督检查，严把质量关。第三，把好验收关（C），项目完工后，以计划确定的标准为依据进行验收，验收不能走形式。在审计调查中曾发现这样的情况，一个工程项目的验收人员均为政府相关部门非专业的公务人员，其验收很大程度上是形式上的验收，很难保证工程质量。要实打实地进行验收，符合工作要求的合格，不符合要求的不能蒙混过关。第四，总结与提高（A），对扶贫项目的实施情况进行总结，奖优罚劣：对按期完成，建设质量好，效益明显的项目实行奖励；对存在问题较多、建设质量较差、建设任务没有按期完成、效益较低的项目进行处罚；奖惩之外还要总结经验教训、征询群众意见，并根据反馈情况对接下来的扶贫工作进行调整，使之不断得到改善和提高，从而进入下一轮更为有效的PDCA循环。

总之，要在不断的扶贫实践中总结经验，查找不足，发现问题，解决问题，管好用好财政扶贫资金，提高资金使用绩效，使扶贫资金高效地用于强农、惠农、富农工作之中。

[1]杨阳，朱莉，戴嘉鑫.多渠道扶贫资金来源方式及使用效率的回归分析[J].商业时代，2013（27）.

[2]江纹.政府审计案例[M].北京：中国时代经济出版社，2009.

（责任编辑 鲍东杰）

Analysis of the Poor Using Efficiency of Some Anti-poverty Funds and Suggestions on the Performance Improvement

ZHOU Jun-li

（Audit Bureau of Shijiazhuang city, Shijiazhuang, Hebei 050011, China）

To solve the problem of poverty, our country spends a lot of special funds for poverty alleviation every year, but some anti-poverty funds is not efficiently used. Based on the audit practice, the author analyzes why the using efficiency of some anti-poverty funds is poor and gives some suggestions on the performance improvement.

anti-poverty funds；project；performance

F124；F224

A

1008—6129（2015）02—0086—03

2015—01—06

周军利（1970—），女，河北栾城人，石家庄市审计局，审计师。