产业园区转型改造的经济风险与收益评估*——以上海市漕河泾开发区东区为例

蒋姣龙

产业园区转型改造的经济风险与收益评估*
——以上海市漕河泾开发区东区为例

蒋姣龙

产业园区转型改造的过程是一项复杂、漫长的系统工程，改造过程中必然会涉及经济风险与收益的变化。如何有效评估产业园区转型改造项目的经济风险与收益是实现产业转型升级、保障城市可持续发展的关键技术之一。以上海市漕河泾开发区东区为例，从政府的视角出发，采用定性与定量相结合的方法对产业园区转型改造过程中的经济风险与收益做出评估，并结合燕式模型理论考虑相关不确定性因素的波动情况对转型改造过程中的临界状态进行修正，指出风险与收益的临界点可能后移至项目运行的远期周期内，进而提出针对不同阶段制定相应的规划与建设对策，保障项目的可持续发展。

产业园区 | 转型改造 | 风险与收益评估

蒋姣龙

上海市城市规划设计研究院助理规划师，硕士

0 引言

当前我国的城市发展已经进入全面转型的新阶段，在相关政策的推动下，近年来国内掀起了新一轮产业园区转型改造的热潮。然而，产业园区转型改造的过程是一项复杂、漫长的系统工程，在此过程中政府需要投入成本和不断回收成本，必然会涉及风险与收益的变化。笔者尝试从政府的视角分析转型改造过程中的风险与收益，并结合燕式模型探讨风险与收益的不确定性范围，从而对转型改造过程中的临界状态进行修正，以期为日后类似的改造项目提供判断依据。

1 产业园区转型案例

台湾新竹科学园区位于台湾新竹市，自1980年起设立，经过了30多年的开发建设，逐步形成集成电路、电脑及周边通讯、光电、精密机械、生物技术等6大产业，成为台湾的高科技基地，也是世界同类科技园区发展最快园区之一，其发展历程可以划分为4大阶段（表1）。

新竹科学园的成功转型主要从产业结构、土地规划、配套服务、高校合作、政策措施等多方面着手，形成巨大的综合效应，吸引了大量的高新技术企业和专业人才。

（1）清晰的产业发展导向

当地政府将高科技产业发展战略从过去强调“制造”导向转变为倡导研发类产业的发展导向。目前园区主导产业结构以半导体产业为龙头，发展重点突出，产业特色明显，实现了由代工为主的产业价值链低端不断向产业价值链高端的演进。

（2）合理的全面规划

1994年新竹科学园区制定了《科学园区未来十年发展远景规划方案》，为园区的远景发展指明了方向[1]。如今园区占地770hm2的用地功能复合，主要规划为工业区、住宅休闲区及学校区，建有国际水平的标准厂房、高级公寓、娱乐中心、实验学校、银行和车站等设施，满足了园区内生产和生活的双重需求。

（3）完善的配套服务

新竹园区的管理工作由园区指导委员会和园区管理局承担。园区的土地只租不卖的政策提供了弹性调整的空间，而标准厂房的设置可以鼓励策略性产业的聚集[2]。此外，区内水电供应、网络设备、污水净化等基础设施一应俱全，由于园区距离新竹市中心仅15min车程，市区完善的城市功能配套也为园区提供了极大的便利。

（4）与高校的密切合作

由于毗邻众多大学及研究所，如台湾交通大学、清华大学和工业技术研究院等，园区加强与高校、科研院所的密切合作，对于园区的技术研发、人才引进及新公司的育成有很大的帮助。

（5）优惠的政策措施

政府直接参与园区建设，提供土地和基础设施的同时还提供了众多优惠的政策措施，如产业促进优惠政策、人才吸引优惠政策、租金优惠政策、税收政策等等，为企业搭建了一个理想的创业平台，为高科技人才提供了大量的工作岗位。

2 产业园区转型改造过程中的经济风险与收益评估思路

2.1 风险与收益的识别

政府对产业园区进行转型改造，根据未来园区的发展方向将土地和房屋进行回购和改造利用，重新以出租或者出让的方式引入符合产业标准的企业，存在收益与风险并存的局面。由于风险具有一定的可控性和可预测性，因此借由对于项目部分要素进行收益与风险评估的成果来监控项目本身的建设和运营，具有一定的必要性[3]。

一般城市规划关注的经济风险指的是由于项目投入产出等内部因素以及宏观经济政策等外部因素变动对项目本身和城市发展造成的经济损失、成本增加等的风险[4]。本论文所述的经济风险主要指的是基于城市规划视角下、以政府为主体的分析研究，指在产业园区转型改造过程中政府承担的经济损失的不确定性；论述的经济收益，主要是指政府在产业园区转型改造过程中可能获得的实际经济收益。

2.2 基于燕式模型的风险与收益评估

近年来学者们充分认识到城市规划应当成为应对和控制城市开发风险的有力工具，纷纷积极投身对大规模城市开发项目风险研究的行列中，做出了有益的探索和尝试。同济大学夏南凯教授是国内较早提出将风险管理思想融入城市规划领域的专家，他认为进行城市开发前必须组织必要的风险评估，确定风险消减和控制的优先等级后制定合理的风险消减对策[5]，并提出在分析收益与风险平均值变化的基础上加入对其不确定性的预测，构建了以“燕式模型”为核心的城市开发收益与风险评估体系，并提出在近似研究中平均收益函数R'（t）与平均风险函数B'（t）的交点T1（损益点）无法反应实际收益函数R（t）与风险函数B（t）的临界状态；实际收益函数与风险函数的波动范围存在一个交集范围，收益波动范围与风险波动范围第一次相交的时刻T2成为收益函数R（t）与风险函数B（t）相等的预警临界点，即B min（t）- R max（t）=0（图1）。

同理在产业园区转型改造项目中，政府的收益与风险的波动范围存在一个交集范围，而其中最小收益与最大风险的交点很有可能在损益点T1之后的T2点，在T2点之前，风险都可能大于收益；在T2点收益存在与项目风险相等或超过风险的可能性（图2）。

表1 新竹科学园发展阶段

3 漕河泾开发区东区转型改造的经济风险与收益评估

图1 燕式模型表达图

图2 产业园区转型改造过程中的政府收益与风险的波动范围叠加图

3.1 现状概况及转型需求

上海市漕河泾新兴技术开发区位于中心城区，紧邻中环线，交通优势明显（图3）。园区以电子信息为支柱产业，以新材料、生物医药、航天航空、环保新能源等为重点产业。其中东区是由桂林路—漕宝路—莲花路—田林路—古美路—宜山路—莲花路—高门泾—虹梅路—蒲汇塘所围合而成，总用地面积196.68hm2，具体边界如图4所示。东区的前身为仪电工业园区，开发时间较早，在现在91.61hm2的工业用地中，入驻的产业为信息技术、新材料新能源、创意产业、汽配物流、仪电仪表以及航空航天。

从外部需求来看，目前产业园区正在成为城市经济发展的重要载体，完善城市的综合功能，区域产业结构调整对城市产业园区的转型改造提出了新的要求。随着知识经济时代的到来，企业的研发中心在企业的总体运营中的地位日益重要，特别是一些高科技企业，往往选择那些适合企业技术创新的高新技术园区作为其企业总部的所在地。上海需要将发展较为成熟的高科技园区转型成为高科技企业总部集聚地，作为城市综合服务功能提升的重要空间载体，漕河泾开发区东区的转型是上海城市产业结构调整与城市功能调整的时代要求。

从内部发展来看，东区的区位交通条件优越，土地资源稀缺，未来如果继续按照现有的产业功能发展下去，土地资源、土地价格的限制也将大大制约企业的入驻，使漕河泾开发区东区的既有优势难以充分发挥，不利于园区的长远发展。此外，既有规划中对于工业用地容积率上限2.0的规定以及相关公共设施的配比也远远不能满足开发区产业的需求，由此出现了企业自主改造而导致的土地使用性质与建筑实际功能不符合的现象。改造后的新功能主要分为以研发、办公为主的生产性服务业园区，以商务办公为主的商务园和以商业为主的配套商业区3类[6]，一定程度上也反映了园区转型的迫切需求。

因此，根据城市需求及漕河泾开发区东区自身发展需求，依托区位交通优势，政策支持以及现有的科技、人才资源，未来东区的功能定位、产业结构等急需进一步整合与优化，园区的转型改造迫在眉睫。

值得一提的是，虽然工业用地出现的自发性用地功能调整在一定程度上弥补了政府效率不足的问题[7]，但就已完成的项目来看，企业自主改造存在引进项目规模小、种类杂、产业定位相对低端、配套相对缺乏等问题[8]。从长远来看，企业往往立足自身的利益按市场法则来运作，可能会做出威胁公共利益或城市长远发展的行为和决策，这种风险外部性的成本无法经由市场机制有效消化；而政府的责任在于促使每个项目都在城市的整体发展战略中承担应有的职能，以期为城市的可持续发展做出项目自身的贡献[9]。因此政府更加关注的问题在于外部效应以及园区、城市的长远收益，从可持续发展的角度引导土地资源优化配置，加强城市整体发展战略的延续性，实现近期目标与远期目标的合理过渡。因此，笔者尝试探讨政府改造模式下转型改造过程中政府的风险与收益的变化，增强对转型改造项目的评价、决策选择的科学性与合理性，为政府的策略选择提供研究基础。

3.2 转型改造过程中的风险与收益评估

3.2.1 风险C

考虑到资源的最大化利用，改造将符合未来产业引入标准的企业给与保留，对不符合产业引入标准的企业用地和建筑采取回购措施，并结合建筑环境质量的类别采取保留、改造和拆除的处理措施，得出保留建筑（保留企业厂房和一类建筑）的建筑面积s1，改造建筑（二类建筑）的建筑面积s2，拆除建筑（三类建筑）的建筑面积s3。因此，具体的经济风险C主要考

虑回购成本G和拆除、改造、新建的总成本M，

（1）回购成本G

回购成本包括回购的土地使用权补偿，相关房屋补偿，因拆迁造成停产的补偿，有时甚至涉及对被回购企业职工的安置费用等，其具体补偿由当事人协商确定。由于上海市回购土地的价格一般参照当前土地市场相应价的平均价来估算，因此，土地出让价格的变化也可以从一定程度上反映回购成本的变化情况。由于数据搜集受限，本文暂时参考2007年漕河泾开发区回购新芝电子有限公司的相关数据①，其中单位建筑面积的回购费用6 620.83元/m2，同时用2007—2012年每半年上海市工业用地出让价格的变化情况来模拟回购单价g的变化趋势；结合政府的相关规划意向，可得政府回购的产业建筑面积。假设东区产业用地的回购补偿总费用为G，则有代入

图3 漕河泾开发区东区宏观区位图资料来源：上海市漕河泾开发区控制性详细规划（2008—2020）。

图4 漕河泾开发区东区微观区位图

（2）拆除、改造、新建总成本M

结合上海市漕河泾新兴技术开发区控制性详细规划（2008—2020）可求出新建的建筑面积s4。假设政府改造、拆除和新建的总成本为M，改造厂房、建造研发办公楼、拆除厂房的成本分别为M1，M2，M3，相应的单位建筑面积成本为m1，m2，m3，其中m1、m2、m3参照相关指标取值。则有政府改造建筑的总成本M1=1.28亿元，新建建筑的总成本M2=31.09亿元，拆除总成本M3=28 800元，政府前期的总投入M累积达到32.37亿元。

考虑政府成本投入的方式按照回购、改造、新建这3大步骤分批投入，假设回购土地和房屋需要时间4年②，政府改造厂房需要耗时半年③，新建科研办公楼参考现状东区新建办公楼的工程周期为一年半④，可得经济风险

图5 政府风险C的变化走势图

图6 政府模式下政府收益B政的变化走势图

图7 2007年上半年至2012年下半年上海市工业用地出让价格的残差分析图

图8 2007年上半年至2012年下半年上海市工业用地出让价格波动边界预测图数据来源：上海工业房地产测评研究中心 http:// www.4008208040.com/article/HyReport。

图9 2007年上半年至2012年下半年上海市工业地产空置率的波动边界预测图数据来源：戴德梁行 http://www.dtz.com.tw。

用excel软件对其进行图像模拟，如图5。

3.2.2 收益B

通过实地调研和访谈后，假定回购土地基本不再出让，而用作物业出租使用，因此政府的收益B主要包括在考虑入驻率E（0

假设政府改造下政府的总收益为B政，时间为t（半年）。累计总税收中保留企业的年税收为T留，新入驻企业的税收为T新；累计租金收益中改造厂房的租金为R改，新建科研办公楼的租金为R新，则有：（1）税收T

通过实地调研和访谈后，参照中、西区信息产业产出占园区总产出的比重，可以粗略估计未来政府改造下东区各主导产业的用地比重，结合未来主导产业的地均产出效率，可以求得保留企业税收T留和新入驻企业税收T新。

（2）租金R

参考漕河泾开发区现有厂房单位面积的出租价格2.64元/m2/d，附近、区位相似的科研办公楼的单位面积出租均价3.28/m2/d[10]，同时结合1999年至2012年每半年上海市工业地产的租金变化情况来模拟厂房、科研楼租金变化的趋势，可以得到东区改造后改造厂房的年租金收益R改和科研办公楼的年租金收益为R新。最终得到政府收益用excel软件对其进行图像模拟，如图6所示。

4 基于燕式模型的风险与收益评估

4.1 不确定性因素的波动范围探讨

由于实际的产业园区转型改造项目运作过程不可能一直处在完全相同的环境下，而是随着政府改造项目的运行和发展，产生各种预估不到的变化情况使得政府的收益、风险会随着时间的变化分别围绕平均收益、平均风险波动，此类波动性可称为收益的不确定性和风险的不确定性。将导致收益、风险的波动变化的这些因素称为不确定性因素，可总体划分为内在要素和外部环境两大类。内在要素指的是项目内部的异常问题，例如产业集群问题、企业发展问题、融资问题等；外部环境因素则包括政策环境、市场环境等。

不难想象，未来的政府风险与收益的波动边界与不确定性因素的波动边界密切相关。限于篇幅，接下来主要通过针对计算过程中涉及的回购价格、空置率、工业地产出租价格3大市场环境因素进行波动边界的探讨。

（1）前期回购价格的波动边界

参考2007年上半年至2012年下半年上海市工业用地出让价格的变化趋势，未来政府改造的前期回购成本也将随着时间的推移而呈现波动性上涨的趋势，其波动性特征可以用残差（residual）来反映（图7），其残差存在较大的波动性，因此，工业用地出让价格的波动边界可以由残差较大的若干数据拟合求得。考虑到整组数据的特性，采用四分位间距（quartile）的边界值——上四分位数⑤和下四分位数作为衡量数据离散程度的标准。由此分别筛选出小于上四分位数和大于下四分位数的数据，再用excel软件对原数据、小于上四分位数的数据和大于下四分位数的数据分别作回归拟合，得出工业用地出让价格的平均趋势、最小波动边界和最大波动边界（图8）。

（2）空置率的波动边界

用同样的方法可求出2007年至2012年上海市工业地产空置率的波动边界（图9）。

（3）工业地产出租价格的波动边界

用同样的方法可以求出2007年至2012年工业地产出租价格的波动边界（图10）。

4.2 基于燕式模型的风险与收益评估

前文得出的风险与收益的变化情况可以近似看作为风险和收益的平均波动边界，而在考虑上述不确定性因素的波动情况之后，则可以对之前计算得出的风险与收益的变化情况做出进一步修正。收益受到空置率以及工业地产租金价格的影响，其最小波动边界为

最大波动边界为

对收益的平均波动边界、最大波动边界和最小波动边界进行图像模拟，如图11所示。

风险受到回购成本的影响，其最大波动边界为

最小波动边界为

图10 1999年至2012年上海市工业地产租金的波动边界预测图数据来源：戴德梁行 http://www.dtz.com.tw。

图11 政府模式下政府收益B政的波动边界预测图

图12 政府模式下政府风险C的波动边界预测图

图13 政府模式下政府风险和收益的波动范围叠加图

对风险的平均波动边界、最大波动边界和最小波动边界进行图像模拟，如图12所示。

用excel软件将收益波动范围和风险波动范围在同一个坐标轴反映（图13）。前文已经求出政府改造模式下政府收益在t=17（2021年）时与风险相交，在这一损益点之后收益将大于风险而出现净收益；从图中不难发现在考虑不确定性因素的情况下，政府改造模式下的收益波动范围和风险波动范围存在一个交集范围，收益的最大波动边界与风险的最小波动边界在t=14（2020年）时相交，其交点相比不考虑不确定性因素的损益点前移一年；而收益的最小波动边界与风险的最大波动边界在t=21（2023年）时相交，说明收益在2023年之前将一直小于风险，其交点相比不考虑不确定性因素的情况后移两年，这一时刻点成为收益与风险的临界点。

5 结语

由于本论文篇幅有限且数据收集方面的局限性，仅选取3个不确定性因素（工业用地回购价格、企业入驻率、工业地产出租价格）尝试对收益以及风险的波动范围做出探讨。在实际项目中，政府改造模式下的产业园区转型过程中可能面临更多不确定性因素的影响导致一种极端情况，即收益与风险的临界点后移至项目运行的远期周期内，甚至是永不相交，即政府的收益始终低于政府的风险。

一方面看，产业园区的转型改造过程一般较长，确实存在较大的不确定性，而且项目对大部分不确定性因素的波动情况的易控性较差，只能消极应对；另一方面看，政府在对转型改造项目的前期策划阶段，充分考虑影响收益和风险的不确定性因素，从收益与风险角度对项目的开发规模、投资规模、产业引导、开发时序、市场需求等等进行评估和方案比对，筛选风险可控性更高或者总体风险更小的方案；在实施建设阶段中，通过定期的评估分析对可能出现的风险临界状态进行预警并制定相应的规划与建设对策。通过多个阶段的谨慎决策与合理控制，从而尽可能将项目的临界点前移，降低风险发生的概率和程度，增加收益，保障项目的可持续发展。

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The Assessment of Risk and Benefit during the Process of Industrial Park Transformation: A Case Study of the East Part of Shanghai Caohejing Development Zone

The transformation of industrial park is a complicated and long-term project. It is inevitable that economic risk and benefit will change. Therefore, how to assess economic risk and benefit during the process of the transformation of industrial park is one of the key technologies to realize industrial upgrading and warrant the sustainable development of city. The paper takes the east part of Shanghai Caohejing Development Zone as an example ,makes an assessment of economic risk and benefit by using the qualitative and quantitative methods, then makes corrections to the critical condition according to the fluctuation of relative uncertain factors. It finds out that the critical point of risk and benefit may move backward to further cycle of the project, and finally makes strategies according to different periods to warrant the sustainable development of the project.

Industrial park | Transformation | Assessment of risk and benefit

1673-8985（2015）02-0112-06

TU981

A