化解城市拥堵：促进多中心空间发展之交通视角

周 翔 陈小鸿

化解城市拥堵：促进多中心空间发展之交通视角

周 翔 陈小鸿

“人口疏解”有其产生的深刻背景和历史意义，并在上海多轮总规的规划理念中得以体现，也根据不同发展阶段特征制定了相应政策和措施。其效果是显著的，包括核心区人口密度下降、人均居住面积提高、城市人口接纳能力提升等多方面，当然也带来交通拥堵和出行不便等问题。在分析政策现象的基础上，深入分析了中心城与近郊区、中心城与中远郊新城之间不同的空间关系和交通联系特征，并基于中心城单中心集聚向多轴化就业空间形态演变的分析，认为规划有一定改善的空间，提出沿轨道交通走廊布局就业中心、提升客运走廊的服务容量和效率，来促进“多中心”空间结构的形成，并构建新城自身交通体系，持续提升新城区位和独立性。

人口疏解 | 交通与空间优化 | 多中心 | 上海

周 翔

上海市城市规划设计研究院交通分院高级工程师

同济大学交通运输工程学院，博士研究生

陈小鸿

同济大学交通运输工程学院教授，博士生导师

0 引言

“多心开敞”是上海一直坚持的城市模式，其源于“田园城市”的规划理念，具有生态文明的萌芽[1]，是引导上海健康发展的规划方向。新中国成立后，上海经历了人口增长缓慢，到1990年后较快速增长、新世纪以来快速增长的不同发展阶段，并与城市经济、社会发展有密切关系。对于人口疏解及其相应阶段发生的人口变化，需要在深刻理解背景后再深入分析，发现背后的原因和机理，为未来发展找寻更好的方向。

近来，关于人口、就业和交通的讨论颇多。人口从中心城向外疏解降低了中心城的密度

还是增加了中心城的拥堵？旧城改造、城市增长过程中人口迁移以及人口-岗位的重新分布，到底是城镇化的必然过程和城市交通的必然代价，还是城市规划和土地利用的失误？在北京、上海相继开展新一轮城市总体规划修编之时，类似问题成为热门话题之一。科学理性、至少平心静气地讨论，如果人口不疏解，在上海人口总量增长和产业结构调整过程中，是否能做到职住在原有尺度内的平衡、交通是否可能不堵？通过对城市发展与交通发展历程反思，有助于对其相互作用规律的探寻进而完善规划，但所有的决策及过程，都必须在当时的语境、以历史的观点来评判。

图1 1999年上海市城市总体规划图

图2 “1966”上海市城乡规划体系图

微信公众号“城市数据团”发表《人口疏解：让城市更拥堵》[2]一文中所指的新世纪“人口疏解”政策基本是指“双增双减”、“郊区新城建设”两个政策。当然，期间还经历了“两个一千万”工程（即1 000万m2配套商品房和1 000万m2中低价房）和以保障性住房为主体的大型居住社区建设等发展背景。接下来，本文拟基于人口普查、经济普查、交通调查、手机信令等数据分析，从城市规划的角度对政策的效果进行评述，并力图从中找出城市发展的客观规律，提出未来发展的建议。

1 人口疏解的背景及过程

新中国成立时，上海行政区面积仅636km2，其中市区面积为82km2。之后，上海城市建设贯彻“为生产服务、为劳动人民服务”的方针，逐渐成为我国重要的工业基地，城市的发展重心仍局限在市区及其边缘地区。1958年，国务院批准将江苏省的嘉定、上海、松江等10个县划归上海，上海市域面积扩大为6 158 km2。1959年、1986年，上海市政府先后两次编制城市总体规划，始终坚持“多心开敞”的规划理念，致力于改造旧市区、有计划建设郊区卫星城镇。时至上世纪80年代，上海面临着严峻的城市拥堵问题，据统计，上海人均住房居住面积仅4.3 m2，公交车每平方米站立11人以上、运行时速也仅8km。

1990年浦东开发、特别是1992年小平同志南巡讲话之后，上海进入了快速发展阶段，中心城产业发展提出“退二进三”思路，城镇居民住房逐步进入市场化阶段，城市建设和旧区改造进程前所未有的加快，城市面貌得到显著改善，城市问题也随之而来。截至2002年底，上海共建成4 916幢高层建筑，18层以上高层建筑达2 800幢，过多高层建筑与过高的容积率使得中心城区绿化不足、交通拥堵、宜居程度降低[3]。为打造宜居城市、优化城市布局，2003年10月召开的上海市第五次规划工作会议明确提出“双增双减”政策，即“增加公共绿地，增加公共空间，减少容积率，减少建筑总量”。该政策旨在遏制城市过快增长，防止建筑无序布局，也是实现上海“有机疏散”、“以人为本”、“生态优先”、“睿智增长”等规划理念的重要途径之一。更是2010年中国上海世博会“城市，让生活更美好”主题背景下上海市政府对市民的宣言和承诺。

同时，在经历上世纪50年代、70年代的卫星城镇建设、世纪之交“一城九镇”的新城发展阶段（图1）之后，上海市“十一五”规划提出要建设1966城镇体系（图2），即1个中心城、9个新城、60个左右的新市镇及600个左右的中心村，其中9个新城为嘉定-安亭、松江、临港、闵行、宝山、青浦、金山、奉贤南桥、崇明城桥，规划总人口540万，郊区新城依托原规划县城和部分卫星城，目标是疏散中心城区人口。“十一五”重点发展松江、临港、嘉定-安亭新城，“十二五”规划进一步提出建设的重心向郊区转移的政策导向。

2 疏解效果与代价

自上世纪80年代中期，上海市政府一直致力于宜居城市建设，投入大量人力、财力、物力改善人居环境、城市交通出行条件，人口疏解相关政策正是在这些方面起到了一定效果，当然了也给城市交通运行系统带来一些“副产品”。

2.1 疏解效果

（1）核心区人口密度大幅下降。随着人口的疏解，城市核心区域人口密度有了较大幅度的下降，2000年“五普”人口密度超过4万人/km2的黄浦区（4.6万人/ km2）、卢湾区（4.1万人/ km2）、静安区（4.0万人/ km2）到“六普”时，均有1/5—1/4的降幅，内环内人口减少58.2万。而嘉定、青浦、松江、金山和奉贤人口密度全部上升。人口密度高低落差有所缩小，“峰”、“谷”差距从“五普”的74.2倍缩小到61.1倍。

（2）人均住房面积显著提升。据数据统计，上海的人均住房居住面积从上世纪80年代的4.3m2、1991年的6.7m2，增长至2000年的11.8m2、2010年的17.5m2、2014年的17.8 m2。若按“城镇常住人口”计算，城镇居民人均住房建筑面积由2000年的16.4m2上升到2010年的24.5m2[4]，接近新加坡等发达地区或城市水平。而按照上海市房管局公布数据，按户籍人口和部分外来常住人口计，2010年城镇居民人均住房建筑面积为34m2。其中，随着旧区改造的推进，中心城人均住宅建筑面积已达到20—30m2左右。

（4）城市交通出行条件明显改善。由于大力发展轨道交通，倡导“公交优先”，上世纪80年代每平方米11人以上、公交运行时速仅8km的公交拥挤状况得以改善，2011年指标分别为4—5人/ m2、15.3km/h，公交空调车比例达到80%以上，市民乘车舒适度明显提高。

因此，可以说，“双增双减”等政策维持了城市快速发展、规模扩张过程中基本的城市品质，并且让城市逐步从解决基本需求的困境中跳出，开始有能力考虑城市品质。与此同时，随着人口、经济总量的增长，上海城市空间形态发展由一个大城市逐步向城镇群转变。“郊区新城建设”正是对这样一种发展模式的期望，并由人口疏解转向产业吸引，实现人口的再分布。

2.2 交通代价

（1）进出中心区的主要交通通道拥堵不断向外扩展。随着中心城外围地区和近郊地区对内环内人口的疏解、外来常住人口的吸纳，全市人员各种方式的平均出行距离由1995年的4.5km提高到2009年的6.5km。中心城出行总量规模持续增长，2011年进出外环线的日均交通量更是达到440万人次，较2000年增长65%，其中近郊占3/4左右。早高峰期间轨道交通、交通干道均呈现不同程度的拥堵，并不断向外扩展，部分方向由内环线附近已外延至中环线甚至外环线。

（2）持续投入城市交通基础设施维持一定服务水平。上海不断加大投资力度，有力推动了交通基础设施建设的跨越式发展。2000—2010年，全市范围内城市道路、桥梁、隧道、公路以及轨道交通的交通基础设施投资累计达到4 161亿元，占GDP比重远超过《上海市城市交通白皮书（2002）》设定的5%的目标[6]。随着城市交通基础设施的大量投入，轨道交通里程增长6倍，达425km，中心城42%的人口受益于轨道交通出行；中心城路网容量增长1倍，其中快速路规模达202km。高快速路与轨道交通两个“快速”交通网络有效控制了城市居民交通活动的时间成本，全市人员单次出行时间稳定在30min左右，日均出行时间不超过70min，变化幅度很小。同时，得益于持续的公交优惠、补贴政策，市民用于公共交通的单程通勤出行成本约3.5元，约占平均工资的4%，这一比例亦有大幅下降。

（3）城市交通拥堵现象依然普遍并将长期存在。根据2012年交通白皮书配套交通调查，全市单程平均通勤时间约36min，但轨道交通、公共汽电车的单程平均通勤时间长达59、47min，地面公交高峰时段平均运送速度仅10—12km/h。虽然上海道路网络有近1倍的增长，自上世纪90年代起就超前实行牌照拍卖等需求管理政策，但小客车拥有量仍有5倍以上的增长量，因此，城市道路早晚高峰拥堵状况仍在加剧，快速路早高峰平均行程车速约40km/h，车速低于20km/h的道路里程比例为11%。调查显示市民使用小汽车的单程平均通勤时间在30min以下，相比而言，公共交通服务通勤交通出行的竞争力仍不及小汽车公交系统的拥堵水平，某种程度上来说，更甚于小汽车交通。

图3 1997年中心城及近郊土地使用现状图

图4 2009年中心城及近郊土地使用现状图

图5 中心城向近郊拓展范围及主要方向

3 空间与交通分布特征解析

3.1 中心城发展突破外环线边界

自上一轮总规实施以来，中心城向外围空间拓展呈圈层式特征，内环以内的人口减少和外来人口逐步扩散到内外环间和近郊地区，交通出行需求特征的发展态势也基本一致，并且这一趋势浦西甚于浦东。中心城周边的近郊地区是近年来的发展高地，现状已呈现与中心城连绵发展的态势，是上海近期建设用地及人口主要增量地区，其中虹桥、南翔、七宝、淞宝、莘庄等地区的建设用地占比已达到70%以上。同时，近郊城镇居住用地开发与轨道交通建设越来越紧密，2006—2009年超过60%的新增居住用地在轨道交通站点1 000m范围内，并以杨行、顾村、九亭、泗泾、洞泾、莘庄、七宝、颛桥、浦江、唐镇等镇为代表（图3，图4）。

口头述职完成后，李兴军的神情又紧张了起来，手不自觉地攥紧了一些，对在上一届已参加了两次述职的“老”代表来说，他知道下一个环节就是选民提问和评议。“乡镇卫生院长期以来积累下来的效率不高、活力不足、医疗服务质量不高的状况还没得到根本改变，现在解决得怎么样了？”选民代表、寺头村村民张玉庆开门见山地问道。“我镇是山区乡镇，条件落后，近几年院里年轻专业人才招不来、留不住，你是否向上级部门反映过？”选民代表、医院职工冯永红接着提问……李兴军代表脸红冒汗，一边听，一边用笔快速地记录问题，向选民一一作出答复。“现场回答选民的提问，压力很大，也感受到了人大代表为选民代言、为选民办事的责任。”李兴军感慨道。

图6 2009年中心城及近郊活动密集区示意图

图7 中心城“一主四副”公共中心的现状轨道交通可达性

3.2 近郊地区与中心城通勤交通联系紧密

我们以出行产生和吸引密度来表征地区活动强度，2009年中心城活动强度超过3万人次/ km2区域已大面积向西、向北拓展，并已跨越了外环线这一界限，如图5、图6所示，近郊地区的活动强度已接近邻近的中心城地区[7]。同时，以既有轨道交通为基础分析网络，上一轮总规中确定的中心城“一主四副”公共中心体系（人民广场、徐家汇、江湾-五角场、花木、真如）1h交通可达的空间范围也突破了外环线的范围，其意义在于这些市级公共活动中心的就业者较为方便的居住地选择已经扩展到了外环以外。曾有研究显示，一个城市或地区与另一城市或地区之间的交通出行占其总出行量的比例达到10%以上，那么即可判别这个城市或地区是那个主要城市或就业中心的通勤区。所以，我们利用2013年手机信令数据开展了OD（Origin-Destination）分析，统计后发现，这些近郊地区与中心城的通勤交通联系非常紧密，并且大部分已成为中心城（特别是内环以内的城市中心区）的通勤区，其中淞宝、杨行、七宝、莘庄、浦江镇等组团的出行量较大。按组团进行单独统计，各组团与中心城的联系占全部出行比例已达到相当高的水平，外高桥、虹桥商务区、曹路、七宝九亭等组团达到25%以上；淞宝、杨行、顾村、梅陇吴泾、唐镇合庆、浦江镇、周浦康桥等组团达到20%左右[7]（图7，图8）。

在此基础上，我们再来看2013年轨道交通早高峰期间上下客量，沿轨道交通9号线、5号线、8号线、2号线向郊区拓展的距离较远，且呈现较强的拓展态势，早高峰上客量普遍在5 000人次以上[8]。另一方面，从近郊各组团与中心城分区的出行期望线来看，仍以与中央分区（内环以内）的出行为主，这也说明了目前上海的就业中心主要集中于内环以内区域（图9）。

图8 2013年早高峰近郊组团与中心城分区出行量分布

3.3 中远郊新城相对较为独立[9]

中远郊新城一般是各区县的行政、经济和文化的中心城镇，独立性较强，新城内部出行比重达到80%，与周边城镇、中心城之间的出行次之，目前新城之间出行比例极低（图10）。近年来，以高速公路、轨道交通为骨架的市域交通基础设施建设为新城发展创造了良好条件，大大提高了新城的对外交通可达性。随着郊区人口总量的增加，中远郊与中心城的跨区出行快速增长，日均规模达到120万人次左右，如分解到主要客运走廊，则部分走廊可达到20万人次以上的日均交通量，如松江、嘉定新城等。另一方面，中远郊新城内部的交通设施水平普遍不高，路网密度低于中心城，公交体系发展尤为滞后。同时，随着居民收入的提高，新城目前形成了个体机动化交通迅猛发展、公交出行比重普遍徘徊不前（大多低于10%）的出行特征（图11）。据不完全统计，目前郊区新城的小客车人均拥有率已经超过中心城（128辆/千人），达到153辆/千人。

图9 2013年轨道交通早高峰上下客量分布图

图10 2009年新城出行分布结构

图11 2009年新城与全市、中心城的出行方式结构对比

4 规划的改善空间与方向

规划政策并不能尽善尽美，一半是海水，一半是火焰。人居环境大大改善的同时，也带来了一定程度的交通拥堵问题。但这些问题，有些是过程中的阵痛，有些是未来也必须面对和解决的。面向未来，交通与城市空间、用地相统筹和协调的规划政策始终是上海未来城市发展的首要战略导向。减少交通拥堵，更要把握市场经济规律和人的多元发展需求，通过交通系统、土地使用的双向调节，引导市民出行行为转向更合理的方式和路径，促进城市生活更美好。

4.1 中心城的就业空间形态演变

对于大城市而言，一个城市的就业中心空间形态（规模和布局），决定了城市的居住和交通出行分布情况，也决定了主城区的空间尺度。目前上海的就业中心呈现单中心的布局特征，就业岗位主要集聚于轨道交通环线（4号线）以内及周边，如图12、13所示。“一主四副”市级公共中心中的江湾-五角场副中心、徐家汇副中心、真如副中心和花木副中心，仅徐家汇副中心的就业岗位规模和密度均达到5万以上，其他3个副中心的能级与人民广场、南京西路、淮路中路、外滩金融集聚区等市级中心相差甚远。

那么未来怎么样？我们试着对全市控制性详细规划拼合后的用地数据库进行了量化分析，也对中心城及周边地区的公共活动中心规划进行了梳理。分析发现，在现状单核集聚发展，主要沿轨道交通2号线、1号线、10号线以及9号线和4号线等东西向布局的基础上，未来真如、江湾-五角场等城市副中心逐步成规模发展，但沿11号线等多条射向轨道交通线路将形成一些高密度的就业中心或发展带，这一态势可能强于副中心的就业岗位集聚能力。从面上数据来看，80%以上的就业岗位将集聚于密度超过5 000人/km2的区域，而这些区域面积约占整体的30%左右，这与高端商务服务型岗位高度集聚的市场经济规律相符。相应地，城市东西向发展带上的人口密度进一步降低，特别是内环以内区域，沿轨道交通线路则形成多条带状居住密集区。

对部分市级中心和副中心的现状、规划岗位及轨道交通情况进行了分析，沿传统东西发展轴的市级中心岗位集聚规模、强度以及轨道交通线路和站点的服务水平都很高，以内环内的人民广场、南京西路、淮路中路等为典型代表，但陆家嘴中央商务区、外滩金融集聚区却是例外，应该是与其滨江的尽端区位关联度较大。此外，江湾-五角场副中心的轨道交通服务水平也较低，花木副中心的轨道交通枢纽与就业岗位集聚并不重合，未来在规划中也需要一定的调整（图14-图16）。

图12 全市“二经普”就业岗位焦点分布图

图13 中心城及周边地区“二经普”就业岗位密度分布图

图14 中心城及周边地区规划就业岗位密度分布图

4.2 沿轨道交通走廊布局就业中心

图15 中心城及周边地区规划人口密度分布图

图16 中心城及周边地区的公共活动中心梳理（汇总）

图17 中心城及周边地区规划当量人口密度及轨交站点600m覆盖分布图

通过中心城的就业、居住空间分析，可以发现，轨道交通走廊对于城市职住空间的影响是比较大的。随着城市空间范围的拓展，就业中心如果延续单中心集聚状态，城市通勤距离大幅增加的趋势将是可以预见的，但能否控制通勤时间在较小的变化幅度范围内，是我们未来在规划中要面对的极大挑战。控制通勤时间，简单而言，可用的方法有两类，一是直接降低通勤距离，二是提高通勤交通工具的运行速度。

图18 中心城及周边地区交通可达性分级图

图19 上海中心城、新城的主要轨道交通模式示意图

上一轮总规中“一主四副”城市公共中心体系，是在“多心多核”规划理念指导下提出的，4个城市副中心处于内环线附近，在空间地理位置上较为均匀地分布于东南西北4个象限。未来要进一步发挥这些副中心的公共活动中心服务功能，也需要加强轨道交通枢纽对其的支撑，通过射向和切向轨道交通线路的交汇，形成枢纽集聚大规模人流，使得公共交通客流与市级公共活动中心的人流能够高度契合（图17）。

表1 上海市主要市级公共活动中心的现状和规划指标对比

另一方面，在中心城发展已突破外环线边界，由既有600余平方公里迈向1 000km2左右的空间尺度的情况下，部分方向或走廊的空间活动范围扩展了近1倍，城市外围有必要增加一些就业中心，基于既有轨道交通网络开展交通区位分析（图18），可选择在中环线附近，如桃浦等转型地区，甚至在外环以外结合现状公共活动中心，如莘庄交通枢纽地区，强化就业中心和公共活动服务功能，并优化公共交通支撑网络，与现有轨道交通走廊相结合，提高就业中心的空间辐射范围，最终实现通勤时间的减少，提高市民生活品质。

4.3 提升客运走廊的服务容量和效率

如前所述，高密集发展的城市必然选择公共交通主导模式，而交通与土地利用的一体化更是交通规划策略的基本原则。上海在中心城已建成里程规模世界第一的大容量城市轨道网络，2020年将继续增长到800km左右，为上海形成“轨道交通为骨干、常规公交为基础”的公共交通网络奠定了良好基础。但对应空间尺度大幅增长的挑战，既有交通系统必然需要提速增效，才能支撑大尺度范围的空间活动。而对于每一个特大城市来说，提高效率的前提，是提高系统容量，首先实现供需的相对平衡。容量和效率，是共存共生的两个方面。

在现有通道资源高度紧张的情况下，就需要盘活现有设施和新增通道两方面共同努力，并不拘泥于单一的通道形式（图19），比如利用现状普速铁路参与到城市客运交通系统中，对尚未建设的远期规划线路增加通道或站点控制范围，提高射向走廊的容量和效率；改造铁路工业线、专用线串联多个就业中心、转型地区和交通枢纽，提高外围地区切向和环向联系的效率，同时也起到均衡和疏解射向走廊客流的作用。此外，在轨道交通走廊基础上，上海传统的市通郊公交（长大线路）也是值得重视和提升的骨干公交，未来应优化射向高速公路的路权分配，比如为骨干公交、通勤班车、长途巴士开辟专用车道，保障公共交通的通行效率，这也是近远期结合的规划手段，即尽可能在规划实施过程中显性化不同层次的规划理念和价值取向。

4.4 构建新城独立交通体系

从现状发展来看，中远郊新城还是比较独立的，与中心城的跨区交通联系，特别是通勤交通方面，占全部交通出行比例不高。但随着市域轨道交通的持续快速发展，新城与中心城之间的联系效率将大幅提高，这既是“城市与城市之间”应有的时间目标，却又可能带来一些“副作用”，诱导更多的市民选择新城居住、中心城就业，从而产生更强的职住空间错位现象。所以，在提速的同时，新城优质、可靠的独立交通体系的构建，就显得更为紧迫。如图19所示，应根据新城的规模和空间布局形态，选择合适的轨道交通模式。大部分新城及其周边城镇可以通过中低运量轨道交通和骨干公交的构建，加快形成组团式的发展区域，提高新城向周边城镇的辐射和功能集聚能力，支撑新城公共服务功能和人口集聚能力的增强。同时，新城、新市镇内部都要完善路网、优化路权，形成适合公共交通和慢行交通出行的道路交通系统，提高内外交通的衔接性，主动引导更多的市民使用公共交通。

5 结语

回顾上海过去的发展历程，人口总量并不是静止不变，而是在增加的；交通，则主要由本地人口的就业通勤和居住人口的生活服务，以及区域中心城市服务功能引起的商业商务活动产生。“密而不疏解”不等于职住平衡和完善的公共服务，不等于交通量不增加。平衡是一个过程，而不是一个状态。交通的距离概念从来不只是“空间距离”，更直接的度量指标是“时间”。过去第二产业为主、单位分配住宅的“80年代”短距离通勤模式，无法复制到今天。市场规律使制造业迁离城市中心、使商品住宅告别工厂，交通“空间距离”拉长是必然趋势。但当今的交通重负是人口增长、城市空间扩张、机动化与设施能力限制的综合结果。也许不能证明我们能得到什么，但上世纪90年代上海市中心区如果延续不变至今，一定不是有品质的，但却一定是拥堵的。所以，我们需要反思、调整，但不需要简单粗暴的结论。

基于上海发展的现实和未来趋势，“公共交通主导模式”是必然的选择，也是大家的共识。所以，本文主要针对城市发展进程中出现的拥堵问题，从TOD（公交导向发展）的角度，提出促进多中心空间发展的交通和土地利用协调发展思路。笔者也认为，城市的拥堵不仅仅是交通问题，更不局限于小客车或公共交通某一方面，但现阶段来看，构建完善的公共交通系统，是一件意义深远而又需要长期坚持的公共政策，及早提出发展策略尤为关键。

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Urban Congestion Reduction: Promotion of Polycentric Spatial Structure Development from the Viewpoint of Transport

Population redistribution has original background and historical significance of its own, which are presented in several rounds of Shanghai Master Plan. And the corresponding policies and measures have been made, which has achieved remarkable effects, such as decreasing the population in central city, increasing the per-capita living space and enhancing the urban population capacity. Meanwhile it will bring about a series of problems such as traffic congestion, commuting inconvenience. This paper analyzes different spatial relationships and traffic contacts among central city, inner suburban and outer suburban. Considering that employment agglomeration is developing from single center to multi-axis, this paper proposes to lay out more job centers along the transport corridor and improve capacity and efficiency of the passenger corridor. Establishment of the complete transport system will continuously help new towns upgrade its status and increase its independence.

Population redistribution | Transport and spatial optimization | Polycentric | Shanghai

1673-8985（2015）02-0049-07

TU981

B