信息运用与城市规划管理创新

杨宏山 张延吉

信息运用与城市规划管理创新

杨宏山 张延吉

城市规划管理是决策者恰当运用专家知识和公众偏好，提高决策理性和公信力的过程。由于规划决策不仅涉及技术与事实问题，还与公众的价值偏好密切相关，因此必须建立起专家参与和公众参与的互动交流机制。信息技术的快速发展为组织公众参与创造了条件，但无论是数字城市建设、还是大数据开发，现有的信息技术运用均不同程度忽视了公众的价值诉求，而更多成为政府管理或数据挖掘的工具。当前智慧城市的发展方向则是以信息技术为手段，建构专家和公众共同参与的互动平台，使得专家知识和公众偏好都能在规划决策中得以识别和运用。

信息运用 | 城市规划管理 | 专家知识 | 公众参与

杨宏山

中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师

张延吉

中国人民大学公共管理学院博士研究生

城市规划管理中存在着专家和公众两种参与，专家掌握系统的专业知识，专家参与有利于提升决策理性；公众由分散的个体组成，公众参与可在一定程度上反映群体性的价值偏好。在城市规划管理过程中，决策者是优先考虑专家的意见，还是优先满足公众的目标诉求？这既是一个经典理论问题，也是城市决策者必须面对的现实问题。本文通过德国德累斯顿市易北河谷被《世界遗产名录》除名的案例分析，提出城市规划管理中的两种参与问题，阐述了城市规划管理中的信息利用原则，进而探讨如何利用信息技术增进对公众偏好信息的应用。

1 城市规划管理中的两种参与

为便于剖析城市规划管理中的专家和公众参与，这里首先介绍德国德累斯顿市易北河谷被《世界遗产名录》除名的案例。德累斯顿是德国萨克森州首府和最大城市，也是德国东部仅次于柏林的第二大城市。该段河谷以德累斯顿市为中心，绵延约20km，拥有众多18世纪巴罗克风格的古宫殿建筑，它们与河谷自然景色融为一体，带给游览者无与伦比的人文体验。

易北河谷于2004年被联合国教科文组织列入世界文化遗产名录，与此同时，世界遗产组织也发出警告：一座计划中的钢梁桥将会破坏文化景观。为缓解交通拥堵，德累斯顿市议会于1996年通过一项议案，计划在河道上游建设瓦施罗申大桥。收到世界遗产组织的警告后，德累斯顿市决定重新考虑大桥的建设计划。一些遗产保护专家认为此举将会破坏河谷沿岸风貌，试图通过专家参与阻止这一计划。2006年，联合国教科文组织下设的世界遗产委员会接受专家意见，认为修建桥梁将会破坏易北河谷的独特文化遗产，将该文化景观列入《濒危世界遗产名录》。此后，该委员会多次与德累斯顿市政府协商，但最终未能阻止建桥计划。对结果产生决定性影响的事件，是2005年2月的全民公决——全体市民投票决定是否修建瓦施罗申桥（Waldschlösschen Bridge）。结果是68%的人选择了“支持”，这次公投表达了建桥的“社区意愿”，也决定了易北河谷底被《世界遗产名录》除名的结果。2009年6月，第33届世界遗产大会宣布将德累斯顿易北河谷从《世界遗产名录》中除名，成为德国首个被清除出世界文化遗产名录的案例[1]。

在这一事件中，我们可以看到两种不同性质的社会参与：专家参与和公众参与。专家认为，世界遗产不是独立存在的，它与周边环境是共生的整体，整体一旦被破坏了，对遗产地的影响将是致命的。在公众看来，宜居和生活便利的价值大于其他，在缺乏其他选项的情况下，出于最基本的生活需求，他们自然要对建桥的选择“点赞”。

在德累斯顿易北河谷被《世界遗产名录》除名事件的背后，起支配作用的实际上是政治集团之间的较量。1996年决定建设跨河大桥时，市议会的主要成员是偏右翼的政党成员，主张修桥缓解交通状况。2004年该遗产地申请加入《世界遗产名录》时，德累斯顿市由左翼执政，市议会议员以社会民主党、绿党和左翼党议员为主，他们尊重世界遗产组织专家的建议，对修桥持慎重态度。德累斯顿市的上一层级是萨克森州，2004年萨克森州的州长来自偏右翼的基督教民主联盟。德国是个联邦制国家，州是联邦组成单位，市是地方单位，州长有权对市的政务进行干预，尤其是通过“公投”方式来矫正地方政府决策。在州长的主导下，公投问卷设计的导向性十分明显。对于“你是否支持修建大桥”这一问题，问卷只给出“支持”和“反对”两个选项。当时也有专家提出修建隧道等替代方案，但问卷并没有提供其他备选方案。问卷也没有提及世界遗产，更没有提供修桥可能造成的后果。

结果证明，有选择地提供信息对公投结果具有显著影响。在面对“支持”或“反对”这两个选项时，更多人首先考虑的是改善交通系统，一些人可能并不会意识到选择“支持”将导致被清除出《世界遗产目录》。建设大桥将会改善交通，提高生活的便利性；世界遗产给所在地区带来的利益也是显而易见的，它可提高所在地的知名度，有利于促进旅游业发展，增加就业机会，地方政府能从中获得丰厚的收益，从而更好地保护和改进生态环境[2]。在信息不对称的情况下，公众没有理由不支持改善交通的建设项目。结果便是68%的市民投了“支持”票。

公投结果公布后，萨克森州的州长表示满意，德累斯顿市议会却是有苦难言。公投一年后，易北河谷被联合国教科文组织列入世界遗产濒危名录。当时投票支持建桥的许多民众开始重新审视自己的选择。冷静下来以后，一部分人加入了反对者队伍，他们频繁组织游行，表达反对的声音。德累斯顿市收到联合国教科文组织的警告之后，立刻组织专家对大桥的设计方案进行评估，并得出结论：新建的大桥将会破坏易北河谷的文化景观。依据专家的评估结果，以及联合国教科文组织的警告，德累斯顿市积极发动新的政策议程，试图中止建设项目，提出修建地下隧道，这样既能解决交通问题，又不影响文化景观。

看到市政府提出新的备选方案，州长乔治·米尔布拉特（Georg Milbradt）再度出面干预。他强调当地居民有权决定自身的生活环境，公众的意志不可违背，遗产保护要尊重“社区意愿”。2005年的公投有效期为3年，如果到2008年大桥建设还不能启动，公投就会自动失去效力。为了尽快落实公投结果，州长乔治·米尔布拉特将这一争执提交该州行政高级法院进行司法裁决。2007年3月，州行政高级法院裁定大桥建设项目必须继续实施。两个月后，德国联邦宪法法院最终裁定：公民结果必须付诸实施[3]。至此，公众参与表达的意见已经被政治博弈所支配。易北河谷被世界遗产委员会除名已经难以避免。2009年，该遗产地被《世界遗产名录》除名。2013年，瓦施罗申大桥正式通车运营（图1）。

图1 建成的德累斯顿瓦施罗申大桥图片来源：http://www.plancaracas2020.com/ plan/?p=1924。

由于世界遗产对社会 经济发展具有重要贡献，近年来，很多国家和地区都在积极申报世界遗产。然而，德累斯顿市的民众却以集体投票的方式间接表达了退出《世界遗产名录》的声音。透过这一事件，我们看到，公民参与并非一定能够真实反映大多数的根本利益所在，政治力量精心设计的公众参与往往由于信息不充分而产生扭曲，甚至被操控和利用，以致造成与社区意愿并不吻合的结果。那么，在城市规划管理中，如何正确把握专家意见与公众参与的关系呢？

2 信息利用视角的城市规划管理

决策行为在城市规划管理过程中具有重要地位，它直接关系到城市规划的成败。美国著名管理学家赫伯特·西蒙认为，管理就是决策，行政过程就是决策过程。每一项公共决策都包含着“事实”要素和“价值”要素，决策中对事实要素和价值要素“正确性”的评判标准不同，事实论断的“准确性”存在于客观的经验真理，而价值要素的“正确度”只有在人的主观价值上才有意义。西蒙指出，由于不存在任何价值判断的“科学”法或“专家”法，因此无论具备何种专业技能和知识的专家都没有资格执行价值判断的职能[4]。

城市规划决策中的参与者可分为专家和公众两类。专家是指经过长期的职业实践而对某一领域具有系统性认知的职业人员，包括政府官员、学者（科研人员）、行业领袖、社会精英、媒体工作者等，他们长期关注某一特定领域，在专业知识上具有优势；公众对城市规划问题缺少系统性认知，他们主要根据个人的经验积累和价值偏好做出判断。

为增进对城市规划问题的认知，规划管理决策需要引入专家参与，利用专家掌握的专门知识，了解城市发展的基本规律，开展调查研究，全面把握问题的来龙去脉和当前状况，并对未来的发展趋势做出预测。为提升政策决策的正当性和公信力，公众的偏好应当受到尊重，决策者需要了解公众的真实价值选择。价值选择并不像事实问题那样具有明确的对错标准，它只是反映了个人的偏好和倾向，但公众的群体性偏好对于决策行为具有重要意义。城市规划和管理要赢得公众的自愿认同、服从和支持，决策者在价值取向上就不能与公众的常识判断偏离太远。

从信息利用的视角看，城市规划管理可看作是决策者恰当地运用专家知识和公众偏好两个方面的信息，提升决策理性和公信力的过程。专家长期关注某个问题领域，在持续的认知中掌握了较为系统的专业知识，专家参与有利于提升决策理性，大众参与在价值选择上具有合理性。改革开放以来，中国城市规划管理的一个显著变化是将专家参与引入规划制定过程之中。显然，如果城市规划仅涉及技术和事实问题，而不涉及价值和偏好选择，那么，专家参与会比公众参与更有成效。专家参与决策的一种自然倾向是，试图把价值问题都转化为技术问题。如果缺失公众参与，专家就可能以个人价值代替公众价值，从而使公共利益受损。为防止专家理性偏离公共利益，又需要大众参与对专家权力形成制约作用。因此，城市规划管理需要建立一种互动交流机制，在专家知识与公众参与的互动中积累共识，实现决策理性与社会共识的有机统一。

这种专家知识与公众参与通过互动交流凝聚共识的决策过程，代表着一种新的民主实践。20世纪80年代以来，在反思选举民主缺陷的基础上，一些学者提出一种新的民主模式——协商民主，它主张通过理性讨论的方式，在广泛共识的基础上进行决策[5-6]。协商民主将民主实践从选举环节扩展到决策过程，为民主建设提供了新的实践维度。协商决策通过发展一系列商讨和审议机制，使理性讨论和共识决策成为政策议程的常态机制。随着社会多元化发展和利益格局分化，城市规划决策需要扩大社会参与面，在多层次的讨论和协商中增进决策理性。在城市规划管理中，协商决策不仅要发挥专家咨询的作用，也要扩大公众参与，提升城市规划的包容性。

德累斯顿市被清除出《世界遗产名录》的案例表明，在西方民主体制下，公众参与同样可能受到政治集团操纵，通过程序民主的方式产生背离公众根本利益的结果。在城市规划管理中，由于专家人数有限，将专家参与纳入政策制定过程，运用专家知识的途径相对容易。难点在于如何有效识别公众的真实价值偏好，而且公众的价值偏好并非稳定不变，随着经济社会环境发生变化，随着信息沟通的深化，公众的价值偏好和优先选择也会发生变化。

3 运用信息技术创新城市规划管理

进入21世纪以来，现代信息技术的快速发展和广泛运用为提高城市规划管理的科学化、民主化水平创造了有利条件，使得专家知识与公众偏好可以得到更为高效的识别和运用。但无论是数字城市建设还是大数据开发，既有的大部分信息技术运用表现出由政府或专家主导、自上而下的单向度特点，公众的价值偏好及其表达机制在相当程度上被忽视了。

3.1 第一阶段的信息技术运用： 数字城市建设

图2 数字城市管理的基本流程

在我国，城市规划管理领域中的信息技术运用起源于CAD、GIS等软件的普及，但真正大规模运用于规划管理实践还须追溯到数字城市建设。该模式肇始于2004年北京市东城区开始实施的网格化城市管理，2005年建设部下发《关于推广东城区城市管理经验建立信息化城市管理系统的意见》，开始在全国范围内推广数字城市管理模式。其主要做法是，由城管监督员、市政服务热线和电子政务网站收集和上报各类城市问题，监督指挥中心收到问题信息后及时派遣给相关职能部门，相关部门进行现场处置后及时向监督指挥中心报告处理结果，中心再派出城管监督员到现场进行核实，核实结果将汇总形成各职能部门的绩效状况评价[7]（图2）。

数字城市建设使得城市管理由粗放式、运动式向精细化、常态化的管理转型，并且通过设立专门的监督指挥中心整合了各职能部门的管理资源，建立起监管分离的模式和客观的绩效评价系统。但数字城市建设是传统行政体制下以政府为主导、自上而下的信息技术应用模式，对公众的价值偏好缺乏足够的识别与运用。这体现在：第一，该系统更多依赖于政府雇佣的城管监督员进行信息收集，所形成的各部门各地区的绩效评价也仅为政府内部信息，居民的参与度极为有限；第二，数字城市建立起庞大的数据库，但缺乏与其他职能部门的数据整合，同时该数据库的海量信息也具有封闭性，其中大量的间接反映公众行为偏好的数据未能用于规划部门的评估与研究工作。比如违章停车、流动商贩、黑车拉客等数据可用于城市开敞空间、停车场布局、公共交通等分项评估与设计工作，但由于数据未能实现部门间共享或公开发布，致使相关规划工作缺乏足够的数据支撑；第三，数据本身是中性的，城市治理理念与价值判断上的偏差却可能导致决策行为背离公众偏好。如系统中实时上报的游商摊贩数据，可以用来更好地分析和指引非正规经营空间的设计和弹性管理工作，也可以成为彻底消灭游商的利器。若是后者，则技术效率越高，城市问题可能反而越多[8]。

3.2 第二阶段的信息技术运用： 大数据开发

近两年来，随着智能手机以及互联网使用日益普及，信息技术运用进入到以大数据开发为代表的第二阶段。由于政府拥有的海量数据相对封闭，研究人员和规划师主要依靠网络数据挖掘技术，抓取公众个体在虚拟网络中留下的各种痕迹，如智能手机的定位数据、签到数据、出租车轨迹数据、社交网站的互动关联数据等，用以分析人口通勤、城市空间结构、城市建成区范围、城市群发育状况、居民满意度和幸福感、城市间联系等议题。由于大数据模型不再依赖于政府公布的各类汇总信息，而是通过网络挖掘技术获取数据，因此也被视为研究范式的一种创新[9]。

大数据开发拓展了规划研究的数据来源，有助于科学认识城市空间结构的现状和演变规律，也为城市规划管理与评估提供了更多维度的依据和参考。但大数据开发的问题在于，网络中挖掘到的大数据能否反映公众的真实偏好？或者能否判断大数据代表了哪些公众的价值偏好呢？就第一个问题而言，数据量的增多并不能有效解决样本的代表性问题，而代表性问题的偏差可能会获得完全错误的结论。最有名的例子便是《文学摘要》与盖洛普之间发生的预测之争，1936年《文学摘要》对240万公众进行调查，预测共和党的侯选人兰登将当选总统。而由盖洛普牵头的美国舆论研究所只对5 000人进行了问卷调查，却预测民主党的罗斯福会胜出。最后，5 000人的问卷击败了240万人的调查，原因在于前者以电话簿和俱乐部的名单进行了大规模调查，样本是有偏好的，而后者采用了分层多阶段抽样的科学方法。由此可见，统计抽样方法的科学性比样本的数量更为重要。目前通过互联网数据挖掘技术获得的大数据并不是普查数据，也不属于科学抽样数据，这是由于互联网本身的使用是非均质的，不仅老人、儿童、下岗职工、边缘群体较少在互联网上留下足迹，不同个体使用互联网的习惯也大相径庭。那么联系到第二个问题，即大数据开发是否能够反映某一特定人群的价值偏好或行为特点。事实上，由于网络数据的挖掘往往缺乏个体丰富的社会属性，大部分的大模型对选择的样本所代表的群体类别或特征缺乏明晰的认识，更多依赖于主观判断，甚至无法检验样本的代表性。举例来说，在使用微博签到数据分析城市空间结构时，如果我们不知道微博使用者代表了哪些群体的偏好，那么所得结论能够代表总体中的哪一部分，以及研究整体的代表性和效度都是令人怀疑的。

由此可见，大数据开发表面上是以公众为研究对象，但虚拟世界中同质化的个体并没能科学反馈出真实世界中的公众偏好，规划师或研究者仍然沿用自上而下的工作模式运用信息技术。为了数据而数据、缺乏理论突破、忽视人的主观能动性和行为的产生机制等实证主义弱点也开始显现[10]，使得这些碎片化信息对规划决策缺乏有力指导。

3.3 第三阶段的信息技术应用： 智慧城市中的交互平台

上文所述，在已有的信息技术运用模式中，由政府主导的数字城市建设缺乏公众参与，成为政府内部的管理手段，甚至在技术水平提高之后，一些具有争议的政策得以更高效的实施。而在由专家主导的大数据开发过程中，信息技术应用拓展了规划研究的数据来源和分析方法，但公众的价值偏好在大模型中仍是模糊的、碎片化的。总体而言，现有的信息技术应用体现出明显的以政府或专家为主体、自上而下的单向度特点，公众的价值偏好并未受到充分重视，专家与公众之间缺乏有效的互动机制和交往平台。

目前信息技术应用开始步入智慧城市的发展阶段，智慧城市建设的重点不应局限于技术本身的开发，而应集众人智慧来规划、建设与管理城市，新技术的角色是为专家和公众的互动搭建起交流平台，通过自上而下与自下而上相结合的互动机制，促进规划知识传播和信息公开，增进公众参与并提高对公众偏好的认知能力，使得专家知识和公众偏好都能在规划决策中加以识别和运用。

近来规划界已在专项规划或局部领域的若干实践中体现了这一新趋势。如北京市西城区规划分局与清华同衡设计研究院在去年12月合作推出了一款名为“北京文化遗产”的APP应用程序（图3）。该应用程序将北京内城的所有的国家级、市级、区级文保单位所在地都标注在底图平台上；不仅具有查找功能，方便市民查询文保单位的区位及其历史沿革，更为重要的是公众可以在线对这些文物的保护和利用情况进行打分和评论，也可以上传文保单位的现状照片。这一模式不仅将城市中的传统历史建筑、文物、街区的知识传递给了公众，还为公众参与城市历史风貌和传统建筑保护工作提供了信息平台，使得公众成为保护和利用文物的参与者和监督者，相关部门通过公众参与及时有效地了解和监督各级文保单位的现状，摆脱了原有仅凭文保部门单枪匹马作战的困境。据称，这款应用程序还将尝试继续扩容，将这种大众点评式的互动平台向“中国传统村落”延伸，使得公众可以更多地参与到中国历史文化名城、名镇、名村的保护中来，使得在公众自下而上的主动参与和政府自上而下的保护工作之间形成有益互动，推动城市传统历史风貌保护工作得到更好发展。另一个最新案例来源于武汉市国土资源和规划局的“众规平台”（http://zg.wpdi.cn），该平台面向社会征集东湖绿道系统规划，参与者不仅可以通过网上平台参与问卷调查和提交建议，还可以在页面基础底图上直接参与线路方案和相关设施布点的设计（图4）。公众通过描线勾画、打点，直接标注自己偏爱的绿道线路走向、入口设置、商店、停车场、自行车租赁点、驿站等位置。该平台面向所有公众，不限学历、职业、资质、居住地，实现“一张底图、众人规划”。尽管这项尝试才刚刚起步，但通过“众规平台”改变了原来由规划师先做好城建项目规划方案，再通过公示被动地收集市民意见的做法。信息技术的运用通过对民意的识别与反馈，使公众偏好与专家的专业知识得以互相结合，实现了自下而上与自上而下的双向互动。

智慧城市中的互动平台建设才刚刚起步，除了需要在上述专项规划中推动信息应用创新，更需要政府不断推动以总体规划和控制性详细规划等日常规划信息的实质性公开。特别是控制性详细规划是与公众切身利益最为相关、公众参与热情最高的规划类型，尽管目前建立起修编控规的一个月公示制度，但在绝大部分城市，大量已经编制完成的控规仍是政府的内部信息。只有更多攸关百姓实际利益的信息为民所知，公众参与的热情才可持续；只有公众参与获得了有效反馈，才能构建起长效化的有效沟通平台。

同时需要指出的是，信息技术为规划信息公开、形象化展示和数据处理提供了有利条件，提高了专家与公众的互动效率。但公众参与不能完全依靠信息技术，尤其对于弱势群体的参与而言，访谈、会议以及传统媒体等参与途径仍是必要的。

图3 “北京文化遗产”的APP应用程序界面

图4 “众规武汉在线规划”公众参与式设计页面图片来源：http://zg.wpdi.cn/plan/online.aspx。

4 结语

城市规划管理是决策者恰当运用专家知识和公众偏好，提升决策理性和公信力的过程，而信息技术的发展为两者更为高效和便利的互动创造了条件。但正如本文一直所强调的，信息技术本身是中性的，当下的重点应是通过创新制度安排，打破职能部门与职能部门之间的藩篱，打破专家的精英心态与大众的草根情结之间的藩篱，搭建起各类规划编制、实施与评估过程中的信息互动平台，推进信息公开、社会协商与共识决策，使城市规划管理创新始于技术，但不止于技术，而成为价值观、工作路线和决策方式的真正创新。

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Information Applications and Innovations in Urban Planning and Management

Urban planning and management is a process to elevate rational decision making and credibility via using expert knowledge and public preference. Because the decision making is not only related to technological problem but also involved in public value, communication mechanism between expert and public must be set up. The rapid development of information technology provides the condition for public participation. However, both the construction of digital city and big data model have neglected public preference, and technology has become a mere tool for public administration and data mining. In order to promote the combination of professional knowledge and public preference, the future direction is to construct a platform for interaction between experts and public participation via information technological application.

Information application | Urban planning and management | Expert knowledge | Public participation

1673-8985（2015）02-0076-05

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