工业开发区转型动力机制的“三力模型”解释*——以龙游工业园区为例

王梦珂 何 丹 杨 犇

工业开发区转型动力机制的“三力模型”解释*
——以龙游工业园区为例

王梦珂 何 丹 杨 犇

国内一些开发区在发展初期只关注生产设施的配备，片面追求产值而忽略了生活服务配套。到一定阶段“，有产无城”发展模式的弊端显现，投资回报日趋下降，开发区被迫重新考虑产居平衡发展，产城融合便成为其转型的重要途径。许多国家级开发区从1990年代末就开始步入转型，但目前省级开发区还处于转型发展的探索阶段。通过构建“三力模型”，以浙江省省级开发区——龙游工业园区为例，对工业开发区转型的动力机制进行解释，并对其向产业新城的转型的路径进行探讨。

开发区 | 转型 | 三力模型 | 龙游工业园区

王梦珂

上海复旦规划建筑设计研究院工程师，硕士

何 丹

华东师范大学中国现代城市研究中心副教授，硕士生导师，通讯作者

杨 犇

上海同济城市规划设计研究院工程师，硕士

0 引言

中国的开发区是国家改革开放进一步发展的产物，国内于1984年成立了第一批的14个国家级开发区，作为对外开放的试验区和先行区[1]。经过了近30年的发展，开发区的数量已经有一千多个，类型也不断丰富，各个开发区在深化改革、扩大开放、吸引外资和促进区域经济增长等方面发挥了重要作用。然而，从1990年代末期开始，开发区“孤岛”式的发展使其暴露出诸多问题，如环境污染、基础设施配套滞后、产业发展后劲不足等等，众多开发区提出了转型再开发的发展思路。从先期单纯工业开发转为产业与城市新城（区）建设相结合的发展模式，成为了许多开发区转型的方向，这些开发区就此步入了工业化与城市化并进的道路。

2000年以来，“开发区转型”成为众多学者关注的热点，主要集中在对转型模式的研究和转型实践经验的介绍及总结。朱新捷[2]认为开发区转型主要有“产业能级提升”和“建设产业新城”两种模式；景体华等[3]、沈宏婷[4]、俞红政[5]、任海军等[6]分别对北京亦庄开发区、扬州经济技术开发区、嘉兴开发区和青岛经济技术开发区等国家级开发区的转型实践进行了介绍，国家级开发区的发展和转型都相对较早，通过加强城市生活服务功能，目前已经初步显现新城的形态。另外，也有一些学者关注促进开发区转型的动力因素，王雄昌[7]对开发区转型的内外两方面动力进行分析，认为外部动力主要来自经济全球化和国家宏观政策的调整，内部动力主要有产业集聚和升级、功能升级等方面；沈宏婷等[8]以苏州工业园区为例，研究了其转型的动力机制，有优惠政策的终结、土地调控力度的加强、金融危机爆发、劳动力成本上升等因素。

可以看出，目前学术界关于开发区转型的研究多集中在国家级开发区层面，主要对其产业和空间形态的升级进行探讨；对转型背后的动力机制研究还比较少，已有的成果也主要是从经济发展、宏观政策等方面进行分析。然而，在研究的过程中，笔者发现有更实际的因素直接影响着开发区的发展：开发区内部各发展主体之间的博弈及出现的问题等，形成促进开发区转型最为直接的推动力。博弈主体主要有开发区管委会、企业和职工3方面，尤其是职工的需求形成越来越强的推动力，在促使开发区转型中作用日益显著。本文以一手实地调研数据（包括对园区内部政府管理人员和企业主的访谈、对企业和员工问卷调查等）为基础①，以省级开发区——浙江龙游工业园区的转型发展为例，分析推动开发区转型的深层次力量（“三力”：政府推动力、企业推动力和职工推动力），并对其向产业新城转型的路径进行探讨。

1 “三力模型”的构建

美国著名政治哲学家罗尔斯认为，社会是各成员为了获取共同利益而组成的协同事业体，彼此间存在一定的利害关系，不同的成员（利益相关者）在追逐各自利益时可能会发生相互冲突，从而导致社会问题的产生[9]。这里的“社会”可以是广义的人们生存的社会，也可以指狭义的某一社区、开发区、企业等。新马克思主义政治经济学中的“利益理论”以及西方管理学中的“利益相关者理论”都有相关研究，后者最初大多应用于企业的管理研究中，之后逐步扩展到其他学科，如旅游、教育、食品安全以及城市规划等领域[10]。城市规划是社会实践过程，需要在不同利益相关者之间进行交流与沟通以形成共识，采取合作行动[11]。这里的“利益相关者”主要涉及政府（公共机构）、市场（资本）和公众（弱势群体）这3个群体，他们之间的博弈关系在西方政体下基本处于势均状态。但是中国特色政体决定了相对于公众来说，政府和市场拥有更多的博弈资源[12]。近年来，随着政府逐步退出竞争性领域、互联网络等新媒体的发展、非政府组织的兴起，公众参与和影响城市与区域发展规划（政策）制定的意愿在不断增强，参与的渠道也在不断拓宽。中国城市与区域发展的利益主体多元化，在这样的背景之下，西方相关理论在中国不同尺度区域发展中的表达与应用已经成为可能，本文用“利益相关理论”构建模型对中国工业开发区转型进行解释就是一个应用实例。

龙游工业园区在发展过程中涉及的利益主体主要有园区管委会、企业和职工3者，来自这三方的推动力在促进工业园区转型中起到至关重要的作用。在此，以“园区管委会”、“企业”、“职工”分别作为行为者冲突理论中的“政府”、“市场”和“公众”的实际代表，来构建“三力模型”，进而探讨促进工业园区转型的动力机制（图1）。

（1）政府（园区管委会）推动力

在向市场经济体制转型的过程中，政府和市场成为促进经济发展的两个轮子。政府的作用体现在：制定有效的规制以维护正常的市场秩序及提供相应的公共服务。在具有强烈政策导向的开发区发展过程中，政府是推动其发展的主体。主要作用体现在：建设初期的基础设施建设；制定开发区发展的产业、资金、人才等相关政策；打造良好环境，进行招商引资；完善服务职能，维护市场秩序，促进经济发展等方面。

强烈的政策导向又迫使政府需保证公共资本的收支平衡，进而需要协调地区产业结构和完善产业链。政府对开发区建设的投入和运营都需要公共资本进行维持，当发展出现停滞，使公共资本难以为继甚至负债过多时，就开始寻求“转变”来支撑开发区正常的运营，由此便形成了促进开发区转型的“政府推动力”。

（2）市场（企业）推动力

市场的主体——企业，特别是园区的龙头企业，对开发区发展有着重要的引领作用：带来经济利润，维持开发区运营，促进地区经济增长；吸引同类企业和上下游企业集聚，完善和拓展产业链，带来规模经济；提供就业岗位，为城市带来巨大的社会利益；带动地区城镇化发展等。

图1 “三力模型”示意图

当经济大环境发生波动或者开发区不能提供保障企业发展所需的政策环境时，企业难以维系自身发展，将从“正向（如企业的升级转型）”或“逆向（如企业的停产搬迁）”进行调整。这种“正向”或“逆向”调整都会形成“市场推动力”，进而推动园区的转型。

（3）公众（职工）推动力

职工是开发区发展的活力。一方面，劳动力是关系着企业能否持续发展的重要因素，其质量和成本是许多企业发展的重要因素之一；另一方面，职工又是开发区生活的重要主体，为开发区带来了活力和人气，其生活需求也会带动园区生活服务业的发展。

开发区在发展初期，政府和企业通过最大化地压低职工的生活服务投入成本、最大化提高企业经济效益的方式在短期内实现园区的发展。直接表象就是忽视了职工的生活和个人发展的需求，导致区内只见工业厂房不见生活氛围，使职工缺乏归属感，加剧了人员流动性，进而影响了企业的稳定发展。职工个人的发展需求在这个意义上构成了促进开发区转型的“公众推动力”。

2 龙游工业园区的发展背景

龙游工业园区位于浙江省衢州市的龙游县城以北，与城区隔衢江相望，相距约5km（图2）。目前，园区内产业类型主要有特种纸业、纺织服装业、饰品加工业、五金机械与电子产业等。区内企业以私营企业为主，占到90%以上，且多为母公司的下属生产性单位。

园区创建于2003年初，前身为龙游龙北经济开发区，2006年园区正式被确定为省级开发区，2007年进行了二期规划，2011年开始制定三期发展规划并向新城转型（图3）。

随着一二期建设的不断推进，园区的发展水平不断提升，企业对生产及生活环境的要求也随之提高，现有的园区环境和基础设施无法满足企业的需求，在一定程度上阻碍了园区的长远发展。为了强化开发区发展动力机制，在更高的平台上应对和解决快速发展中所面临的种种问题，龙游工业园区于2011年提出了向综合性产业新城转型的发展方向，这比国内一些国家级开发区的转型要晚了10多年。

一些国家级开发区于1990年代末就开始向产业新城转型发展，到现在已经具备新城形态，如北京亦庄新城[3]、苏州工业园区[8]、广州萝岗区[13]等，其转型发展为其他开发区提供了宝贵的借鉴经验。目前，对于“产业新城”的概念，一些学者虽有相关阐述[14-16]，但学术界尚未有统一界定。根据相关文献及实践研究，本文认为“产业新城”是指：最初以工业发展为主导的特定地域（如工业园区、经济开发区等），在发展的过程中通过转型升级，逐步加强完善城市服务功能，最终形成以产业发展为主的集工作、生产、生活、休闲娱乐等为一体的新城（区）。那么，作为一个省级开发区，龙游工业园区为什么要提出向产业新城转型，又该如何转型？本文将通过“三力模型”对其转型进行解释，研究转型的动力机制和路径。

3 对龙游工业园区转型动力机制的解释

近年来，龙游工业园区不断发展壮大，为许多产业（如造纸、纺织、电子机械等）提供了集聚发展平台，在很大程度上推动了县域经济的增长。然而，通过调研，发现园区面临着诸多问题，严重困扰着园区内部的各个主体（包括园区管委会、企业和职工），由此形成三股强劲的力量，共同推动工业园区转型。

图2 龙游工业园区与主城区的位置关系

图3 龙游工业园区分期发展图

表1 2010年龙游工业园区各主导产业地均产值

图4 2008年衢州市各开发区地均产值比较数据来源：衢州市统计局网站。

图5 2010年龙游工业园区各类产业产值比重（左）与占地面积比重（右）数据来源：龙游工业园区管委会提供的各个企业经济情况数据。

3.1 政府推动力: 园区管委会面临公共财政

入不敷出的问题

龙游工业园区地均产值较低，2008年仅为64.5万元/亩（衢州市各开发区平均值为108.8万元/亩），在全市7个经济开发区排名第6（图4）。此外，园区产业类型过少，集中在特种纸业、五金电子及机械产业、纺织服装业和饰品加工业等少数产业领域内，这大大降低了园区的竞争力和抵御风险能力。2010年，这4类产业的产值在整个工业园区产值中占到81%，占地比重更是达到了96%（图5）。饰品加工业占园区产业用地的9%，但该产业呈日渐衰落的发展趋势，急需改善产业政策，促使其另寻其他发展路径；纺织服装业用地占全区产业24%，但地均产值远远低于其他产业，这也是导致园区整体地均产值偏低的重要因素（表1）。这些问题关乎园区整体发展，是政府面临的重要问题之一，加强了其对园区转型需求的迫切性。

另外，政府为了招商引资往往都会将有限的公共资本运用到补贴开发和投资上去，包括提供宽松的税收及土地等方面的政策优惠[17]。在很大程度上减少了政府的财政收入，同时政府还负担着征地补偿费和园区内基础设施建设的任务，这导致其财政上长期的入不敷出。据调查，园区2003年—2010年出让的平均土地价格为7.14万元/亩，而征地费用与园区“七通一平”的建设费用至少9万元/亩。目前出让了1.3万亩，占园区总地块面积的62.2%，那么政府对每亩地要贴将近2万元，对所有出让土地的补贴超过2亿元。

政府长期的财政赤字不利于园区的可持续发展，也给被征地的农户带来了负面的影响。一方面，财政收入的不足使得园区的基础设施和公共服务建设方面的投入减少，园区的公共服务设施建设非常滞后，不能满足职工的基本需求；另一方面，一定程度上会拖欠农户的征地补偿费，给农民的生活带来困难。过于依靠“低价引商”的方式对开发区的长远发展是不利的，应当在确定合理的优惠地价的同时，也要注重采取措施提高园区综合竞争力。

3.2 市场推动力: 企业面临“用工荒”问题

劳动力是维持企业成长的最关键要素之一，更是促进城市经济发展的动力。2004年以来，中国东南沿海地区开始出现“用工荒”现象，大量劳动密集型企业招不到工人[18]。这个问题尤其在机械、轻工业、纺织等浙江传统优势行业中广泛存在。龙游工业园区内的产业大都属于劳动密集型产业，特别是造纸业和纺织服装业需要大量的员工来支持其生产。根据对园区内各企业的问卷调查分析，在接受调查的112家企业中，78.6%的企业认为用工困难是其发展面临的主要问题（图6）。

引起龙游工业园区用工荒的主要原因有：（1）园区内部生活环境较差，餐饮设施不足、休闲娱乐设施缺乏，对劳动力没有吸引力；（2）园区内部相同产业类型的企业之间存在着劳动力的恶性竞争现象，加剧了用工荒的问题。根据对部分造纸业企业负责人的调查访谈得知，为了从相似企业直接挖走技术熟练工，往往采取提高薪资的承诺。企业为避免员工跳槽也被迫提高薪资，严重阻碍了企业的正常合理发展。

3.3 公众推动力: 职工对个人发展的诉求问题

（1） 职工需要身份的认同和归属感的建立

接受调查的员工中，有48%的员工居住于园区内部，较多员工住在单位集体宿舍，“单位制”居住模式的特点比较明显，虽有利于企业对员工的管理，但狭小的住房空间，缺乏私密感的居住形式，使员工没有归属感。另外，有较多的非户籍员工常年远离家人，孤身一人生活在龙游打工赚钱，大部分属于比较典型的“候鸟式”农民工。园区对他们来说仅仅是工作的场所，缺乏“家”的认同感，从而造成员工流动性较大。

（2） 新生代农民工的业余生活急需丰富

目前学术界对新生代农民工的定义尚未统一，但对其在年龄阶段的划分上基本一致，都是指出生在1980年以后的，俗称“80、90”后农民工[19]。他们外出打工并不仅仅为了挣钱，也希望能开阔眼界、融入城市、脱离农民身份、有丰富多彩的生活[20]。

在龙游工业园区内的员工中，29岁以下的占51%，30—49岁的占45%，可见新生代农民工是园区的主力军。据调查，29岁以下的职工团体消费最多的前4项是饮食、衣物、给老家寄钱和娱乐健身，这说明他们更注重自身形象的塑造，也需要更多的业余生活（图7）。但是，在娱乐健身活动方面的开支比例还比较小，这并不是因为他们没有这方面消费的需要，而是“无处消费”，文体娱乐设施的缺乏是园区面临的最大的问题之一（图8）。

（3） 园区内基础设施建设滞后

由于工业开发区长期注重工业厂区的建设，其社会发展、空间拓展以及管理体制等都是以支撑产业发展为目标。而园区在不断扩张过程中，边界多变，导致产业区与生活区交错发展，人居环境有待优化[21]。从调查结果来看，职工普遍认为龙游工业园区内公共服务设施严重缺乏，医疗设施、文体娱乐设施、银行邮局、职业培训教育设施等的不足已成为影响园区整体形象和减弱园区吸引力的重要因素（图8）。

3.4 循环困境的形成

图6 企业面临的主要问题图片来源：笔者根据调查数据绘制。

图7 不同年龄阶段的职工每月最多的开支项目图片来源：笔者根据调查数据绘制。

图8 职工对园区内最缺乏的公共设施的选择图片来源：笔者根据调查数据绘制。

园区面临上述的发展问题，不可避免地陷入了“管委会——企业——职工”的循环困境（图9）：政府减免税收吸引企业投资，财政收入相应减少，影响基础设施建设；进而造成园区环境质量较低，缺乏生活氛围，不能满足职工的个人需求；导致园区对人才吸引力不足，给企业带来用工荒问题，使得一些企业因发展困难而考虑搬迁；于是，政府为吸引和留住企业，又进一步给予政策优惠……可见，来自政府、企业和职工3方面的压力，促使其进行转型升级，这将是解决园区存在的问题和促进其整体跨越发展的必经之路。

4 转型路径讨论

国内一些开发区在发展初期通过土地财政、企业税收等方面的优惠政策成为地方经济增长极，但往往采用的是“有产无城”的发展模式，只关注产业单一功能，忽视了人的需求，通过压低生活服务的投入成本以获取最高利润。这种模式持续到一定阶段，随着国家土地政策改变、人口红利消失，开发区的传统优势不复存在，转型发展的时间节点已经到来。龙游工业园区面临同样的问题，由此形成的政府、市场和公众的三股推动力的目标就是：共同推动园区向综合性产业新城转型。

其一，政府的诉求主要是园区健康持续发展和财政收支平衡两方面，园区应从产业发展和用地功能拓展等方面进行转型发展：（1）产业发展方面。对于龙游工业园区来说，主导产业集中于少数领域，抵御风险能力弱，需要延伸主导产业上下游产业链，增强外向型经济的根植性[4]，一方面要拓展特色主导产业的产业链，加速产业集聚，增强产业抗风险能力与集群整体竞争力[22]。另一方面要淘汰趋向衰败的产业，可对该类企业进行整合，鼓励企业间的兼并整改；也可支持企业向产业链的上下游发展，促进产品的多样性发展。（2）用地功能拓展方面。土地利用率低是导致龙游工业园区的土地产出效益低的原因之一，为了提高土地收入，必须充分合理利用土地[23]。优先处理已出让但长期空置的土地（或厂房），提高土地的利用率，增加土地单位面积产出。另外，面对新城建设前期的高资金投入，工业用地出让作为新城财政的唯一来源的路径依赖将难以为继，要将居住、商业及文化娱乐设施等类型的用地纳入土地供给的范围。增加居住用地和商业用地不仅有利于完善生活服务设施配套，这两类用地较高的土地出让价格和短期资金回报率高的优势，还有利于减少新城建设前期政府的财政负担。

其二，企业与职工的诉求是相通的，企业需要解决“用工荒”的问题，而引起该问题的主要原因是园区生活环境差难以留住人才；职工的诉求则是需要更加完善的生活服务，需要提升“归属感”。

目前，外来务工人员流动性强以及专业技能人才与管理人才的缺乏成为制约园区发展的瓶颈。因此，在园区构建现代综合性产业新城的目标指引下，园区发展应由“增加就业人口”向“吸引人才长期居住”转变，注重产业新城的城区功能建设。在保障员工合理的工资收入基础上，应根据不同层次职工的生活需求（表2），优化园区生活环境，完善配套设施：提供城市化的消费休闲场所，提升园区生活氛围；为员工提供安定有保障的住房条件；逐步完善科教文卫系统，解决员工的后顾之忧。由此来满足龙游工业园区企业和职工的需求，改善人居环境，吸引人才长期居住。

5 结语

图9 “管委会——企业——职工”的循环困境

表2 龙游工业园区内不同职工类型特征和服务需求

1990年代末以来，随着政策优势逐渐淡化，用地受到制约及生活功能缺乏，许多开发区内部出现的诸多问题阻碍着其进一步发展，纷纷开始思考转型的问题。浙江省龙游工业园区也于2011年提出向产业新城转型的发展思路。本文通过构建“三力模型”，以龙游工业园区为例来对工业开发区的转型进行解释。经研究发现，工业开发区向产业新城转型的最根本的动力来源于园区管委会、企业和职工所面临的问题，这些问题的形成促进园区向综合性产业新城转型的主要推动力，转型的过程则表现为土地利用类型的多样化以及基础设施和公共服务设施的完善。

由于开发区在实际发展中受到政治、经济、社会等多方面因素的共同影响，其转型过程涉及政府、企业、职工、周边居民和被征地的村民等各方的利益，本文并没有对工业园区周边居民和村民进行调查访问，希望相关学者能在以后的研究中不断完善。

（本文为同济大学和华东师范大学合作项目《浙江省龙游县龙北产业新城发展战略研究》的部分研究成果。特别感谢该项目主持人——同济大学建筑与城市规划学院赵民教授在研究过程中给予的指导与帮助，同时感谢浙江龙游工业园区管委会对本项目研究工作的大力支持。）

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Transformation Mechanisms of Industrial Development Zone Based on 'Three Forces Model': A Case Study of Longyou Industrial Park

Some industrial development zones strives to increase profits by investing in production facilities at the beginning of their development, ignoring the living service facilities. Therefore the mode of 'only industry without living service' has proved to bring about a few problems, which forced the balance of production and living service to be reconsidered. As a result, industrial new towns have been building and some state-level development zones have been transforming since the late 1990s. But the provinciallevel ones are still exploring the transformation. By building the ‘three forces model’, this paper takes Longyou Industrial Park as a case to explain the transformation mechanisms of industrial development zones and puts forward some strategies to promote the transformation of the industrial new town.

Industrial development zone | Transformation | Three forces model | Longyou Industrial Park

1673-8985（2015）02-0106-06

TU981

A