论拆迁中的公共利益界定

任 明



论拆迁中的公共利益界定

任 明

（安徽大学，安徽合肥 230601）

近些年来，随着我国经济的快速发展和城市化进程的不断推进，拆迁成了其中重要的一个环节。在现代社会生活中，利用公共利益的名义侵犯其他合法利益特别是合法的个人利益的事件屡屡发生，这与我国法治政府的建设是相违背的。《中共中央关于全面推进依法治国的重大决定》（以下简称决定）中更是强调要深入推进依法行政，加快建设法治政府。拆迁中的公共利益若界定不清楚，必然会发生行政机关滥用行政权力侵犯公众合法权益的事件，这会严重影响法治政府的推进。所以必须界定好拆迁中的公共利益。通过对我国有关公共利益的法律法规的研究和对国外相关做法的借鉴。本着适合我国国情和具有可操作性的角度出发，从界定原则、界定主体、救济程序三方面对公共利益界定进行初步的制度构建。

公共利益；界定原则；界定主体；程序保障

一、公共利益界定的概说

公共利益是很难给它下一个彻底的定义。从字面意思来说，公共是指公众的、与公众有关的[1]。由此可以得知公共利益是指主要由政府提供的、与公众有关的利益。详细的阐释是指旨在实现真正的符合多数人的利益的服务，从而使每一位社会成员都能从中获益，并且有利于提高他们生活质量的公共服务。

有关公共利益界定的模式，理论界一直存在着争议，而实务界也没有明确定论。关于公共利益的界定存在着两种概说：一种是明确界定说；另一种是不明确界定说。

（一）明确界定说

著名学者梁慧星在《物权法草案》中就用列举的方式来界定公共利益的范围为：公共道路、交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业等事项[2]。这就从法律上初步对公共利益作出了界定，可以避免公共利益被滥用。

（二）不应明确界定说

王利明教授则认为公共利益的内容很广泛，既包含政治利益，也包含经济文化等方面的利益。同时随着社会生活经济的发展，公共利益的外延也是不断扩大的，其对象的不确定性也决定了在法律上明确公共利益的内容是十分困难的[3]。王教授提出通过对拆迁中征收的程序加以严格限定来防止公共利益被滥用，仅仅寄希望于对公共利益内涵的界定来解决实际问题是不现实的。

二、拆迁中公共利益界定的国内外做法

（一）中国：法律法规尚未作出明确规定

我国宪法、物权法中都有提及公共利益，但对其概念、内涵都没有做出详细说明，对于如何界定公共利益也没有规定相关的制度。尽管在2011年国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对公共利益的内涵作出了界定，但界定的不够具体，以至于拆迁中对公共利益很难作出明确界定。

我国台湾地区采取罗列加归纳综合的体例来界定，台湾的“土地法”第208条规定“国家因左列公共事业之需要，得依本法之规定征收私有土地。但征收之范围，应以其所必需为限：（1）国防设备。（2）交通事业。（3）公用事业。（4）水利事业。（5）公共卫生。（6）教育学术及慈善事业。（7）国营事业。（8）其它公共事业。”[4]此条文采用了罗列的体例加上兜底条款来定义公共利益，拓宽了公共利益的范围，增强了公共利益的实用性。随着社会的不断发展，对于新出现的社会公共利益都可以用司法解释和指导性案例来扩展公共利益的内涵和外延，使公共利益的界限更加明确。

（二）日本：拟定专门的法律法规加以肯定

日本为了避免拆迁权的滥用，公布了专门的《土地征收法》、《公共征收法》、《关于公共用地取得之特别措施法》、《公共损失补偿基准纲要》等法规。其中的《土地征收法》第3条将公共利益罗列为51项条款，包括依据道路法进行的公路建设、铁路、机场、港口、石油管道、自来水管道、铁轨设施、消防设施、气象、广播、教育设施等[5]。

（三）美国：宪法第五修正案加以确定

美国联邦宪法第五修正案中的一条有关“公用征收条款”规定：“人民私有财产，如无公平恰当的补偿，不得被征为公共用处。”这一条款虽然没有明确表明公共用处的含义，却规定了两条大概的限制：一是征收必须是为了公共利益的需要，二是公共用处的征收必须给予公平合理的补偿。美国的实体法虽然未对公共利益作出详细规定，但土地征收却一般由议会决定，因而议会可以说是公共利益最有力的保障[6]。

三、我国法律对公共利益规定的缺陷

（一）公共利益的内涵不明确

《宪法》、《土地管理法》在法律条文中都使用了“公共利益”一词，但规定的比较模糊，不够明确具体。即使是在2007年通过的《物权法》中，对公共利益一词仍未做出具体的解释，使其含义和范围仍处于模糊状态。在2011年国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中提及了公共利益的内涵，但是在具体的实践过程中不是具有很强的可操作性。

（二）公共利益的界定主体不明确

我国宪法授权政府征收土地和私有财产，但公共利益由谁来界定并没有明确规定，同时怎么样界定公共利益也没有规定。宪法授权给相关的法律来对公共利益加以规定，但遗憾的是到目前为止法律法规还没有对此做出明确界定。恰是由于法律规定存在的漏洞，才导致行政主体滥用行政权力，从而激发恶性拆迁事件的出现。

（三）补偿机制不够完善

政府以公共利益为名运用手中的公权力来进行拆迁必然要为此付出代价，可是一些地方政府却给予拆迁的百姓很低的补偿，有的甚至延迟补偿或者直接就不补偿了，这就是拆迁中为什么大量矛盾纠纷发生的主要原因。《物权法》虽然规定了集体所有的土地被征收后被征收人可以获得足额的拆迁补偿，但这样一次性的补偿使失去土地的农民无法长期维持生计，并且政府所给予的补偿标准远低于上述条款的规定。我个人认为公平补偿更应该是让市场来定价，并据此行成一套公平补偿标准的机制，解决因征收问题可能引发的社会稳定问题。

（四）救济方法不够健全

有损害必然有救济。我国的行政诉讼法确立了合法性审查原则，到2005年最高法出台的《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》中规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人，达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。这样的规定导致公用征收完全行政机关主导，包括拆迁中的公共利益界，司法机关对此类事件基本上没有裁量的权限。普通百姓面对拆迁，面对不合理的补偿几乎失去了可以诉求公平的平台，使得他们只能通过非正常途径进行维权，在一定程度上造成了社会的动荡。政府同时也无法推进公共利益在获得民众认知方面的正当性和权威性，对政府的公信力是一种削弱。

四、对拆迁中的公共利益界定机制的建议

（一）界定的原则

1.平等协商原则

平等是公众通过参与对话的方式来实现的，协商是公民知悉矛盾纠纷的信息后所达成的明确共识。只有在合法的程序下所达成的共识才是真正的公共利益。通过平等协商可以使政府在征收土地的过程中更具有可操作性，不会发生以前强拆的血泪史。

2.公平补偿原则

有权利损害必有救济，这是社会主义公平正义价值观的内在要求。只要存在补偿，并且是及时合理的补偿就可以消除人们的怀疑心理。现行的做法是先拆迁后补偿，可是等到目的达成之后补偿变得异常困难。所以让补偿在拆迁之前能送至即将成为被拆迁人的手中，才能体现政府行为的正当性和合理性。公平补偿更应该贴近市场经济，因为只有这样才能做到公平公正的补偿，才能使公民的个人权益损害降到最低程度[7]。

3.事后救济原则

“有权利就有救济。”[8]公民的个人权益随时会受到政府公权力的侵害，我国的一些地方政府打着“公共利益”的旗号从事房屋强制拆迁和土地征用，转手就卖给开发商做商业用途就已经说明了这一点。我个人认为应当对当事人就补偿安置所产生的争议进行法律上的定性，通过民事诉讼、仲裁等方式解决强制拆迁的问题。

（二）公共利益界定的主体

1.立法机关作为拆迁中公共利益界定的主体

大陆法系和英美法系国家的立法机关对公共利益都做出了相关界定。我国的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第八条对公共利益做出了界定，这在公共利益界定立法上的一次重大进步。但是条例的颁布仍有一些缺陷，可以考虑将政府以“公共利益”为名征收到的土地是以何种方式取得的来界定公共利益。再者，《条例》第八条第（五）项规定的旧城区改建，没有对改建后的规模和相关建筑类型加以规定，是法律规定的一大漏洞。我认为应当在此款后面加上某些限定。如：不得将国有土地使用权出让用于建高档住宅、别墅、富豪庄园、高档会所等建筑设施。第8条的兜底条款之法律行政法规规定的其他公共需要，规定的过于宽泛，不但使政府有了宽泛的自由裁量权，还为可能造成的权力滥用提供了法律依据。同时此条例只是国务院制定的规范性文件属于行政法规，效力等级相对于法律而言还是低了，应当在日后的社会发展中对公共利益有了更加深入的认识时由全国人民代表大会或其常委会来制定相关的法律，保证公共利益在法律的框架下运行。

2.司法机关作为公共利益的界定主体

司法机关的功能就是审判，司法机关可以通过对个案的公正审判来维护公共利益的正当性。在西方国家，法院拥有违宪审查权，可以直接对立法上所界定的公共利益进行违宪审查，确定其有无违宪之处。但是我国的法院没有违宪审查权，无法对现行法律中有关公共利益的范围作出是否违宪的判定。法院只会对政府在拆迁过程中所依据的法律、证据、程序以及是否超越职权或滥用职权进行审查，而不会对在拆迁过程中所涉及的公共利益问题进行审查，只是依赖于行政机关的认定。所以司法机关特别是法院应当对于具体涉及公共利益的个案加以审查，确保为公共利益的认定构建起最后一道公正有效的防线。

（三）公共利益界定中应当考虑的因素

公共利益很难给它下一个定义，但是在界定的时候可以考虑以下几个因素：第一、公共利益必须具有公共性，表现为受益主体的多数性和范围的不确定性，至少是被拆迁人受益，而且在拆迁地附近的居民也受益。第二、公共利益必须具有利益的重要性，具体表现为公共利益明显大于个人利益和至少为拆迁地与其周边的人们所共同认可。第三、公共利益必需具备现实性，即公共利益是现实的或者是可以实现的, 而不是抽象的无法预见的[9]。

（四）公共利益界定的程序

“程序正义是看得见的正义”[10]，与拆迁有关的当事人和受拆迁影响的人民群众通过可以看得见程序，参与到整个拆迁的全过程，让他们切切实实感受到公共利益的存在，从而进一步提升法律的公信力，提高政府的公信力。

1.听证程序

公共利益的界定必然会损害到公民个人的合法权益。那么政府就应该对涉及公共利益的事项向社会进行信息公开，让有利害关系的主体参与进来，发表他们的意见和看法，必要时召开听证会。由于我国听证会是由政府机构主导的，使行政机关在听证会中关于公共利益的听证流于形式。这样看来政府的权力的行使必须予以监督，否则会造成政府权力的滥用。因此，必须要建立公众参与的听证程序，保障公民对涉及公共利益的重大事项的知情权，方便公民与政府的交流和对话。

2.审查程序

公共利益的立法不够完善存在着一些缺陷，所以它不能够提供一个具体放之四海皆准的通用标准，不能避免一些利益集团借公共利益之名对公共利益进行滥用。因此必须建立司法机关对公共利益的审查机制。在现行的法律规定中，行政机关是公共利益界定的一般主体，如果行政机关在界定的过程中侵犯了相关利益主体的合法利益，那么相关主体就可以司法程序来维护其自身的合法利益。司法机关在利用司法权的同时制约了行政机关自由裁量权的滥用，司法机关对公共利益的审查无疑给公共利益的界定添加了更好的保护措施[11]。

3.论证程序

拆迁工作中公共利益是很难界定的。所以在以公共利益为名进行拆迁的时候更应该邀请法律方面的专家、城市规划方面的专家等组成专家论证小组对公共利益进行论证。国家和省级建立专家委员会吸收有关公共利益的各方面专家成立委员会，要求政府在拆迁中遇到公共利益方面的问题时，听取专家委员会的意见，使政府更加科学民主的决策。

4.公开程序

随着社会不断地向前发展，改革开放的不断深入，程序公开越来越受到人们的重视。程序公开可以更好地发挥人民群众的监督作用，约束行政机关的行政行为，从而促进工作的顺利进行和社会的良性发展。政府在决定为了公共利益的目的进行拆迁时，应当进行充分的社会调研，广泛的听取相关民众的意见，并将即将进行的拆迁范围、拆迁理由、拆迁的法律依据在政府网站上公布，同时将书面材料送交即将被拆迁的居民手中并告知其所拥有的权利，自觉接受公众的监督，这样才能避免公众的合法权益受到侵害。

[1]牛津高阶英汉双解词典[M].北京:商务印书馆,2004.1388.

[2]梁慧星.中国物权法草案建议稿[M].社会科学文献出版社,2000.191-194.

[3]王利明.征收、征用制度与公共利益的界定[N].人民法院报,2005-10-26(B01).

[4]台湾地区“土地法”第208条.

[5]日本《土地征用法》第3条.

[6]张千帆.“公共利益”的困境与出路[J].中国法学,2005,(5).

[7][美]丹尼斯.C.谬勒.公共选择理论[M].杨春学,等.北京:中国社会科学出版社,1999.16.

[8]范进学.定义“公共利益”的方法论及概念诠释[J].法学论坛,2005,(1):5.

[9]王泽鉴.民法物权:通则•所有权[M].中国政法大学出版社,2007.67.

[10]韩大元.宪法文本中“公共利益”的规范分析[J].法学论坛,2005,(10):5.

[11]田安平.程序正义论[M].北京:法律出版社,2003.46.

2014-12-24

任 明（1991-）,男,安徽合肥人,安徽大学法学院2013级宪法与行政法学专业硕士研究生.

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1672-4658(2015)02-0049-03