限权视野下的政治改革

胡润忠

(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海　200030)

限权视野下的政治改革

胡润忠

(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海200030)

摘要：权力是一种工具，可能被用来行善，也可能被用于作恶。为防止权力被滥用，必须从多方面对权力进行限制。宪法是对权力的根本性限制。此外，改革开放以来，我国在通过国家权力总范围的划定、权力结构安排、集体领导制度与限任制、权力运行的规范、法治等途径限制权力方面取得重大进展。深化政治改革，应进一步限制权力：时刻坚持为人民服务的宗旨；切实保护公民基本权利；理顺政府和市场的关系；完善权力结构；健全权力公开、监督、问责体系，注重发挥群众监督与问责作用；注重培育公共精神和法律信仰。

关键词：限权；集体领导；党政分开；信息公开；问责

权力是一种工具，可能被用来行善，也可能被用于作恶。在实践中，权力是由人来行使的。麦迪逊有句名言：“假如人都是神，那么政府就没有必要存在了；如果能够以神来统治人，那么无论外部或内部的政府制约也就没有必要存在了。”然而，总体上说，人性是有弱点的，这是人与人之间的共性；同时，人与人之间在品德与能力方面存在很大差异：有的人道德高尚，有的人道德败坏；有的人能力强，有的人能力弱。因此，虽说有的掌权者德才兼备，能够严于律己；通过行使权力为社会、人民造福，但是权力在运行过程中仍然存在被滥用、错用的可能。孟德斯鸠的“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”和阿克顿勋爵的“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”都是至理名言。

这些告诉人们，单靠掌权者的品德、素质和能力是不够的，必须建立完善的制度，以促进权力被用于行善而不是作恶，如邓小平在1980年8月18日《党和国家领导制度的改革》的讲话中所言：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”

限制权力是宪法的基本功能之一。现代国家普遍遵循人民主权原则。《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”此外，宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这些条款表明，国家权力来自人民的委托，只能用于为人民服务，不能用于其他任何目的；任何掌握权力的组织和个人都不得利用权力牟取小团体或者个人私利。这从根本上否定了“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”“君要臣死，臣不得不死”“升官发财”等传统社会的习惯。为人民服务的宗旨从权力存在与行使的目的角度对权力构成根本性限制。

宪法还通过保障公民基本权利对权力加以限制。1982年12月4日，五届全国人大五次会议表决通过了宪法修正案，当日会议主席团予以公布施行，即现行宪法。八二宪法将“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之前，体现了宪法对人文精神的追求，凸显了宪法对人权的尊重。八二宪法对人的尊严和价值的尊重，也贯穿在宪法条文之中。十年浩劫严重侵害了个人的人格和尊严，如何从制度上保障人格尊严，是当时的重要共识。八二宪法规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”宪法还明确禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。八二宪法实施以来，人的个性、尊严、权利和主体地位得到尊重。“以人为本”的科学发展观的提出，进一步使宪法与发展观在尊重和保障人的尊严与权利这一最大共识下统一起来[1]。

2004年的宪法修正案，增加“国家尊重和保障人权”一款。2012年3月通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》修正案增加了“尊重和保障人权”的规定，同时完善了询问犯罪嫌疑人、被告人的规定，强化对侦查活动的监督。2012年11月8日胡锦涛所作的党的十八大报告的第三节强调要使“人权得到切实尊重和保障”，第五节要求“保证人民依法享有广泛权利和自由”。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第九节要求“完善人权司法保障制度”。权力随意剥夺人的生命，连国家主席也不能幸免，权力随意干预人们唱什么歌、听什么音乐、看什么戏、留什么发型、穿什么衣服等日常生活，这样的时代已经一去不复返了。宪法、法律对人权的保护，也构成对权力的根本性限制，使权力不能侵害人的基本权利。

除了宪法，限权还依靠其他途经，如：清晰界定政府总的职能与权力范围，厘清政府与市场的关系，将不需要政府负责的事情交由市场解决；通过权力结构的合理安排、限制领导者个人权力、阳光政治、权力监督与问责制度、法治等对权力进行限制。

一、从多方面入手限制权力

(一)明确划定国家总的权力范围

全能政府的特征是什么都管，管了很多不该管和管不好的事情。限制权力，必须通过宪法、法律、法规明确划定政府总的权力范围，使其从不该涉足的领域退出，专心做好该做的事情。改革开放以来，我国在这方面已经进行了一些重要改革，比如，经济改革。经济和政治有时融为一体、密不可分。经济改革和政治改革往往是一枚硬币的两面。党的十六届三中全会作出《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在科学发展观的指导下，进一步明确了完善社会主义市场经济体制的目标和任务。党的十八大指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”十八届三中全会决定的第一节强调“坚持社会主义市场经济改革方向”，“加快发展社会主义市场经济”，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”；第三节专门规定“加快完善现代市场体系”的举措。从计划经济向社会主义市场经济转变的过程，也是权力逐步减少对经济领域的干预过程，也就是政府总的权力范围逐步缩小的过程。因此，从限制权力的角度看，经济改革和一部分政治改革是相伴而生的。

(二)在权力结构安排上限制权力

国家总的权力范围确定以后，需要对这些权力进行科学划分、配置。权力集中的优势是可以办大事，不足之处在于：如果重大决策出现失误，会给国家和社会造成“文化大革命”这样的巨大灾难；权力分散可以避免巨大灾难，但同时具有不能办大事的缺点。两害相权取其轻。可能造成巨大灾难与不能办大事这两种缺点当中，后者比较可取。因此，权力应该适当分散，让不同部门分掌不同权力并相互合作。

权力适当分散也是限制权力的一种途径。从纵向来说，中央和地方需要分权。改革开放以来，央地关系日趋合理。从横向说，党、人大、政协、政府、军队、法院、检察院在坚持党的领导的前提下分享不同权力。三十多年来，我国在这方面取得了显著成就。以党政分开为例。邓小平1980年8月18日在《党和国家领导制度的改革》的讲话中分析了当时党政关系中存在的弊端，提出要解决“党政不分，以党代政”的难题。邓小平讲话之后，针对长期以来权力过分集中于党的现象，党的十二大报告使用“党政分工”的提法。党政分工虽然可以缓解权力过分集中于党的问题，但是还停留在工作层面，还不能对党和政府的职能进行清晰划分，具有较大的随意性，也没有形成系统的制度安排。党的十三大报告提出：“政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开。”从制度上明确了党政关系以及党政各自职能。

1989年之后，党政关系规范化的思路逐步形成：将理顺党政关系与依法治国相结合；将党政关系放置到党—国家—社会的大框架中理解、处理；对“政”的理解除了行政部门，还包括人大、军队等其他国家机构。党的十六大以来，与党政关系有关的一系列新思想被提出。党的十六大报告提出：“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制，使党的工作充满活力。”党的十六届四中全会要求：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”党的十七大提出：“要坚持党总揽全局、领导各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。”[2]

(三)限制领导者的个人权力

个人崇拜、个人专权曾经给我国带来巨大灾难。防止权力过分集中于领导者个人，是改革开放以来政治改革的一项重要内容。这一改革是通过建立两种制度进行的：集体领导制度和限任制。

从横向看，集体领导制度既有利于科学、民主决策，也构成对领导者个人权力的限制，可以防止出现“一言堂”等现象。“1982年党的十二大邓小平重建中央政治局常委会，确立其为党中央领导核心，六位中央政治局常委分别代表六大机构：中共中央、全国人大、国务院、中央军委、中央纪律检查委员会和中央顾问委员会。1992年党的十四大江泽民进一步加强集体领导体制，七位中央政治局常委分别代表六大机构：中共中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委、中央纪律检查委员会。2002年党的十六大胡锦涛完善中央集体领导体制，九位中央政治局常委分别代表党、国家、军队等八大机构，形成了中国特色的集体领导体制。”[3]此外，这一集体领导制度，在中央层次还体现为中央政治局会议等形式；在地方层次，表现为党委常委会决策、党政联席会议，等等。

从纵向(时间维度)看，废除领导职务终身制、实行限任制，是限制领导者个人权力的重大制度。邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，提出“废除干部领导职务终身制”问题。在他主导下，1982年《中华人民共和国宪法修改草案》中首次明文规定国家主席、国务院总理等职务“连续任职不得超过两届”。2006年8月中共中央正式印发《党政领导干部职务任期暂行规定》，对任期制的目的、范围、任期、考核等基本问题作出明确规定，初步建立起党政领导干部任期制的制度框架。2007年党的十七大报告强调要“健全领导干部职务任期、回避、交流制度”。领导职务终身制的弊端有目共睹。限任制的成功实行，可以有效预防个人专权，因为一般说来，领导者在任时间越长，他的个人势力就会越大，也就越容易滑向个人专权(事务性官员另当别论。因为他们行使的是执行权，在任时间越长，对业务越熟悉，能力也越来越强)。此外，刘军宁认为：“实行限任制有效地阻断了执政者通向个人崇拜之路。实行限任制之后，像毛泽东被捧为神的领导人在中国已经难有再现的机会。关键是，一旦限任制能够在民众的政治文化中间扎根，他们就不会把任何领导人真心当作神了。在限任制下的民众看来，这些领导人，其实与他们一样，任期满了，也要离职。国家最高领导职位甚至比一般领导职位更受任期限制。实行限任制等于宣布，任何领导人都不是神，而是与凡人一样，会犯错误，会衰老，因此不能让他们永远执政。一句话，限任制把最高领导人从神坛上拽下来了，而且永远不允许他们再上神坛。”[4]

(四)在权力运行中限制权力

阳光政治是限制权力运行的一条重要途径。近些年来，党中央、国务院十分重视党务和政务公开工作。党的十五大、十六大都明确提出要推行政务公开。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，对乡(镇)政务公开作出部署，对县(市)级以上政务公开提出了要求。2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。2005年1月，党中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确提出“健全政务公开、厂务公开、村务公开制度”。2008年5月1日起，《中华人民共和国政府信息公开条例》开始生效。县级以上各级人民政府和部门主动公开政府信息，并依公民或法人申请公开信息。2010年10月初，中共中央办公厅印发《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，对党的基层组织党务公开工作作出了具体部署。

党的十八大报告提出：“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。”十八届三中全会决定(第十节)要求：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”党务、政务和各领域办事公开制度的逐步推行，将进一步拓宽群众参政议政的渠道，为监督权力提供更加有利的条件。

监督和问责构成对权力运行的直接限制。就此而言，改革开放以来，我国至少在三个方面取得了很大进展。

首先，在监督与问责机构的安排方面，1978年12月，党的十一届三中全会决定重新设立中央纪律检查委员会，在中央委员会领导下进行工作，每届任期五年。1982年宪法明确规定国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，并对其负责、受其监督。1983年9月，国务院审计署成立。1987年，国家监察部重新组建。

其次，在有关国家机关及其工作人员的监督、问责以及党内监督、问责的法律、规定、条例方面，1989年颁布了《行政诉讼法》，1999年《行政复议法》，2000年《立法法》，2005年《中华人民共和国公务员法》，2006年，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。党内、党政领域，2004年2月出台《中国共产党党内监督条例(试行)》，同年4月颁布《党政领导干部辞职暂行规定》。2005年3月24日《中共中央纪委监察部关于加强和改进行政监察工作的意见》出台。2008年5月13日，中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，要求经过5年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架。2009年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定了对党政领导干部实行问责的七种情形。

最后，查处违纪、违法案件的决心大、力度大、成绩显著。根据2012年11月14日中国共产党第十八次全国代表大会通过的《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》，2007年11月至2012年6月，全国纪检监察机关共立案643 759件，结案639 068件，给予党纪政纪处分668 429人。涉嫌犯罪被移送司法机关处理24 584人。2014年8月31日人民日报评论部微信公共账号“党报评论君”发布《48个倒下的“老虎”该怎么处理？》一文，指出十八大以来落马“大老虎”的人数达到了48名。 如此巨大的反腐力度彰显了党和政府加强党风廉政建设和反腐败的坚定决心，不仅震慑了腐败分子和潜在的腐败分子，并且赢得了民心，为深化政治改革清除了一些障碍。

(五)通过法治限制权力

“实践证明，人治与权力滥用是孪生兄弟。腐败产生的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督机制，要有效防止权力滥用，必须摈弃人治，厉行法治。”[5]法治是限制权力的根本方法。单从限制权力的法治建设来说，改革开放以来我国业已取得很大进展。从党的执政角度看，2004年9月9日，中国共产党十六届四中全会审议通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出要把党建设成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党。2007年10月21日，中国共产党第十七次全国代表大会将“科学执政、民主执政、依法执政”这三大执政原则载入《中国共产党章程》，标志着党治国理政方式向依法执政的转变。党的十八大报告提出了“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动”，突出了法治的重要地位。

从治理国家的角度看，1999年3月，九届全国人大二次会议将“依法治国”写入宪法。2002年11月，党的十六大报告指出“发展社会主义政治民主，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来”，并提出“推进依法行政”的关键任务。党的十八大报告明确要求：“推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”十八届三中全会决定的第九节专门提出进行法治中国建设的举措，其中强调“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”，为依法治国提供制度保障。

从行政管理的角度看，2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标。2010年10月，国务院又发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》，以便在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设，至2010年底，我国共制定了690多件行政法规。党依法执政为依法治国和依法行政提供根本保证；“依法治国是党领导人民治理国家的根本方略；依法行政是依法治国的关键环节和具体深化”[6]。

二、进一步限制权力

虽然我国已经在限制权力方面取得了重大进展，但是毋庸讳言，在一定程度上，权力仍然恣肆妄为：权力寻租经常发生，腐败现象严重，权力侵犯权利的事经常见诸报端。这就要求在尽可能严格实施上述各项制度的基础上，深化政治改革，进一步限制权力。

第一，就宪法的实施而言，为人民服务是必须时刻坚持的原则。这是中国特色社会主义与把资本家利益置于人民利益之上的资本主义的根本区别之一。此外，由于我国处在转型期，宪法中的有些条款一时难以落实。比如，需要对宪法第二章列举的公民权利进行一番梳理，以确定在转型期哪些权利须严格保护，哪些应有条件施行，哪些暂时无法施行。应该明确的是：公民的生命权、人身自由、平等权等基本权利，任何人、任何权力均不得侵犯。任何人，不管他的地位有多高，权力有多大，侵犯他人的生命权等基本权利，都应受到法律的制裁。这样，久而久之，权力行使者就会养成敬畏宪法的习惯，从而使每个公民的基本权利都得到尊重，为每个人过上有尊严的生活提供一个必需的前提条件。

不过，宪法规定的有些权利，如游行示威权，只能作为逐步实现的终极目标，为政治改革提供方向；在人口众多、发展不平衡的国情下、矛盾错综复杂的转型期，这类权利应该谨慎、依法、有序地行使，否则，如果利益受损者、心怀不满的人群或者持不同意见的群体经常集会、示威，像泰国、埃及、乌克兰那样，不同政治势力把广场、街头当成博弈场所甚至战场，那么国家就会陷入混乱状态，人民的生命和财产就会遭受重大损失。对于一个人口达13亿而且拥有不少核武器的大国，确保基本民生，维持正常的经济和生活秩序，维持基本的社会和政治秩序，均至关重要。否则，一旦基本民生、生活秩序无法保证，一旦政治动荡造成核武器失控，那将不仅仅是中国的灾难。另一方面，如果政治改革的反对者阻挠了改革，民众就会缺乏参与政治的制度化渠道，各类矛盾就会越积越多，民怨就会越积越深，最终很可能导致革命的发生。因此，阻挠政治改革的人和主张革命的人都需要三思。此外，如果政府积极主动地深化改革，社会的一部分势力却为着某种目的乘机利用改革带来的宽松环境而采取过激行动，政府就可能因维护政治稳定而暂时中止改革，这也是一种不合意的结局。政府与社会联手推进政治改革是最稳妥的方式，而成功的联手要求各方勤于沟通、相互理解、善于妥协。任何人都不该因有意、无意地阻挠改革而成为国家、民族、人类的罪人。

第二，在严守权力边界方面，应该进一步理顺政府和市场之间的关系。政府应履行好宏观调控以及构建、维护、调节市场的职能。在推动经济又快又好发展的同时，通过理顺政府与市场的关系，逐步走向法治的市场经济，使权力很难进入经济领域寻租，从而大幅度减少腐败，促进社会公平正义。就探讨政府与市场之间的最佳关系而言，上海自由贸易区的设立为人们提供了一个契机：既可以对政策实施之后的效果进行分析，还有机会针对有关问题进行事前政策设计并对政策全过程予以科学观察。

第三，应该按照党的十八大在十六大、十七大报告的基础上提出的任务：“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。”加强党组织自身建设，完善行政体制改革，改革人大制度、政协制度、司法制度和军事体制，理顺党、人大、政协、行政、司法、军队之间的相互关系。在进行这些权力结构安排的改革方面，应该更加注重民主的作用，把人民的主体地位融入各项具体的制度中。值得注意的是，限制权力是权力结构安排的一个重要但非唯一的目标，其他目标包括提高权力运行的效率与效能、尊重人民的主体地位，等等。此外，国际上民主政治的一般情况是政党通过国家机关行使权力。我国的情况比较特殊，执政党直接掌握并行使一部分权力。因此，至少在转型期，我国的权力结构安排不仅需要依靠宪法和法律，还需要依靠执政党的党章和党内规章制度。

在完善高层权力结构的同时，应适当借鉴国外经验、加快基层权力结构调整的力度与速度。国外基层政府通常具有三种结构形式：委员会制(委员会由选民选出的议员组成)；行政首长制(行政首长由直选产生)；经理制(经理由议员组成的委员会任命)。基层经过改革，形势朝好的方向发展的可能性远远高于产生不稳定性。即便基层改革出现预料不到的情况，也是在可控范围内。

第四，完善集体领导制度和限任制并建立与之配套的各项制度。以地方党委领导体制为例，就常规事务而言，为更好地发挥地方党委常委会的集体领导作用，预防地方党委书记专权，可以尝试采用不同的决策机制。比如：所有的决定都存入档案(分管领导的口头决定也应该在事后形成文字予以存档)；常委均享有将问题提到议事日程的权力；书记主动召集会议或者在一定数量的常委要求下召集会议；常委会以绝对多数决策，但是党政一把手联手可以否决常委会的决策；如果常委会内部出现僵局，可交由上级或者同级人民代表大会裁决，等等。此外，转型期的中国经常面临改革的决策问题，这类决策常常会触犯既得利益者的利益而遭遇抵制，因此必须采取与常规问题不同的决策方式。按照十八届三中全会决定成立的全面深化改革领导小组对改革的领导作用既必要也重要。

与集体领导相配套的一项关键制度是问责制。在常规问题上，如果集体领导出现决策失误，如果领导集体个别成员犯了错误，怎么问责？改革如果出现失误怎么办？此外，领导集体如何产生、由哪些成员构成？集体领导制度应该是临时性还是永久性的制度安排？这些都是深化政治改革所绕不过去的、有待进一步探讨的重要问题。在高层实行限任制，有助于实现最高权力的有序、平稳过渡，具有划时代的重大意义，因为在中国历史上，最高权力的过渡经常伴随血雨腥风。完善限任制，需要解决如何以科学、民主的方式选拔出德才兼备的新领导者以便其获得各方拥护，如何确保转型期领导者更替之后正确路线的连续性和一贯性等重大问题。此外，应该在中层、基层以及事业单位大力推广限任制，以防权力过分集中于个人，进而预防腐败的产生。

第五，完善权力公开制度，提升《政府信息公开条例》等制度的位阶和效力，将涉及国家机密之外的各层级、各领域(包括事业单位)的权力活动全过程予以公开，随时接受各方监督，为积极发挥各类媒体和人民群众的参政议政和监督作用提供有利条件，以便产生良好的避免决策失误和预防腐败的效果。在这方面，西方议会辩论、投票决策时允许观众旁听(基层讨论时允许观众提问、发表看法)的做法值得借鉴。

在我国现实政治生活中，虽然监督工作业已取得长足发展，但至今仍然是个老大难的问题之一，正如俗话所说：“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难。”破解监督难题，需要将政府内部的监督同舆论监督、民主监督结合起来，织成严密的全方位监督网络。目前最紧迫的任务是解放思想、积极发挥社会力量的监督作用。人民群众对政府有组织的合法监督，不仅不会危害政治稳定，反而会产生良好的监督效果，促进长治久安。保障公民的各项政治权利，更好地落实公民的选举权、参与权、知情权、表达权、监督权，是对政府进行有效监督的必然要求。

监督能够为问责提供信息、提供依据。但监督最终还得依靠问责才能发挥作用。问责为监督提供支持、充当后盾。问责最常用的含义是追究责任，是一种强制力的运用。缺少问责，监督便苍白无力，因为监督没有强制力。有国外学者将公共部门的问责划分为财务、公正、绩效三大类。财务问责关注公共资金有没有使用到恰当的地方，公正问责关心程序公正与否，绩效问责将官员的绩效作为问责依据[7]。反腐败主要是财务问责的内容。我国应根据国情、自身的实践，通过参照国外经验，制定合理的问责标准。问责的重点在于其确定性。只要掌权者一旦腐败就会受到问责、逃脱惩罚的可能性很低，那么腐败产生的几率就会大幅下降。如果反腐工作偶然性太强、缺乏确定性，那么反腐效果就有限，难以发挥威慑作用，因为腐败分子常常怀有侥幸心理。当腐败的成本低、被惩罚的概率低，而腐败的收益巨大时，腐败现象就会猖獗。因此，完善问责机制，必须逐步增强问责的确定性，逐步加大惩治腐败的力度。

反腐败工作的特殊性之一是反腐败人员容易遭到腐败分子及其关系网的打击报复。因此，应该用制度严禁打击报复，严惩打击报复行为；保障(自身廉洁的)反腐败人员在任时和离任后的安全。这样才能免除反腐败人员的后顾之忧，从而能够一心一意地投入到反腐败工作中。需要强调的是，监督和问责都应该积极发挥社会力量的作用。常识告诉人们，左手监督不了也惩罚不了右手；有些问题的解决，需要借助外力，如同医生本人生病需要手术治疗时不得不依靠其他医生一样。因此，让社会享有某种形式的问责权(比如罢免权)至关重要。

最后，界定权力边界，完善权力结构，健全权力公开制度，强化对权力的监督与问责，都要求加强法治建设。完善司法制度固然重要，但是巧妇难为无米之炊，如果缺少必要的法律法规，再完善的司法制度其作用也是有限的。因此，法治建设须全方位推进，在完善司法制度的同时，加速制定完善、公正、可行的法律法规。就限制权力而言，目前应当完善宪法以明确党与国家的关系、各国家机关领导人员的产生与问责方法、各国家机关的职权及其相互关系，尤其应增强司法独立性；加快制定行政程序法、公务人员财产申报法、问责法等重要法律。应该强调，法治建设不能忽略转型期特点。这个时期有很多特殊情况，矛盾多发，滞后的法律或者法律空白较多，有时不能严格依法办事，需要用德治进行弥补。遇到这样的情况，应让各方公开协商，寻找合理的对策及其正当的理由。此外，法治的实现需要有具备公共精神和法律信仰的公民的存在。如果官民都不具备公共精神和法律信仰，听凭权力和金钱任意干预司法，任由法官中的极少数人贪赃枉法，法律就会形同虚设，法治也就难以实现。因此，培养具有公共精神和法律信仰的公民，也是实现法治、进一步限制权力的紧迫要求之一。

参考文献：

[1]韩大元.树立宪法权威推进依法治国[N].光明日报，2012-11-29.

[2]张桂琳.规范党政关系的新视角[J].探索与争鸣，2010(5).

[3]胡鞍钢.集体领导体制的政治优势[J].人民论坛，2013(415).

[4]刘军宁.从终身制到限任制——盘点三十年的政治体制改革[EB/OL].[2013-08-13].http://www.glocal.org.hk/articles/24971?variant=zh-hans.

[5]马怀德.制约权力的根本在于厉行法治[N].学习时报，2012-11-26.

[6]胡建淼.走向法治强国[J].国家行政学院学报，2012(1).

[7]Behn,Robert D.Rethinking Democratic Accountability[M].Washington DC:Brookings Institution Press,2001:6-30.

(责任编辑刘自强)

收稿日期：2014-12-30

作者简介：胡润忠(1966- )，男，安徽安庆人，上海交通大学国际与公共事务学院副教授，博士，硕士生导师，主要从事中国政治改革、公共政策执行与评估等研究。

中图分类号：D62

文献标志码：A

文章编号：1674-3571(2015)02-0001-07

On the Political Reform From the Perspective of Power Restraint

HU Run-zhong

(School of International and Public Affairs, Shanghai Jiaotong University, Shanghai 200030, China)

Abstract：Simply as a kind of tool, power could be conducted in a way either right or wrong. In order to prevent power abuse,constitution serves the fundamental function in the restraint of it.Since the reform and opening-up,China has achieved great progress in limiting power from various perspectives,including the delineation of state power,the structural arrangements,collective leadership system and tenure system,norms of management and the rule of law.Furthermore,it should also be limited in the following aspects during the political reform:insisting on the tenet of serving the people;protecting the fundamental rights of citizens; rationalizing the relationship between government and the market;improving the power structure,especially the local power structure;improving the system of tenure and collective leadership;Perfecting public authority,supervision, accountability system and focusing on cultivating public spirit and legal beliefs.

Key words：power restraint; collective leadership; separation of party and government; information disclosure; accountability