“项目进村”中的技术治理逻辑及困境分析

◎应小丽 ◎钱凌燕

（浙江师范大学法政学院，浙江金华321004）

“项目进村”中的技术治理逻辑及困境分析

◎应小丽 ◎钱凌燕

（浙江师范大学法政学院，浙江金华321004）

作为改善农村基本公共服务的重要供给机制，“项目进村”中的技术治理凸显事本主义导向、权威主导、程式化线性控制与经营理性等运行逻辑。这种技术治理长于简化与可测量，但却陋于通盘权衡与整体治理。如何有效平衡“整体与碎片”、“权威主导与参与表象”、“公益与效益”和“发动与自动”构成了技术治理的悖论性难题。这些难题与技术理性过度放大引发的整体性理念缺失、主体性参与价值被削弱、公共性增长受损、发展性评价缺乏等相关联。

公共服务；公共供给；技术治理；项目进村；实践困境；价值理性；整体性治理

进入21世纪，“项目进村”日益成为改善农村基本公共服务，推进城乡一体化并镶嵌在乡村治理中的一个重要变量。围绕农村基本公共服务项目式供给现象，学者们侧重从国家宏观体制（渠敬东，2012）、运作机理（折晓叶、陈婴婴，2011）、政府内部效应（陈建生，2013）、社会效应（李祖佩，2012）等视角展开研究，也程度不同地注意到了“项目进村”中技术治理对乡、县以上行动主体的影响。但对于项目输入终端，即基于村庄本位所呈现的技术治理效应及其与公共价值间的冲突与平衡的讨论仍有待进一步深入。鉴于此，本文试图以村庄为本位，通过对“项目进村”现象的考察，分析回答三个层次的问题：首先，“项目进村”凸显怎样的技术治理特质；其次，在“项目进村”的实践中，技术治理又会遭遇哪些悖论性难题；最后，技术治理面临的悖论性难题与哪些影响因素有关联。在此基础上，本文试图阐明在技术治理成为一种普遍推崇的背景下，既要关注技术治理的优势，也应高度警惕技术治理的局限，尽可能避免治理转型带来的摩擦与成本。

一、“项目进村”中的技术治理逻辑

作为乡村特定发展阶段的一种治理体制选择，“项目进村”特指各级政府以“项目”发包的方式，通过各种规范程序，对村庄实施财政专项转移支付，以完成预期的专项任务或目标，进而改善农村基本公共服务的一种供给机制。在实践中，“项目进村”蕴藏的技术治理逻辑主要表现在以下四方面。

1.就初衷而言，突出事本性目标导向。众所周知，由于农村改革后实行家庭经营，原来建立在村集体经济与提留基础之上，实行以生产大队为主体的社区自我服务能力大大弱化。一是缺集体公共资金，无钱供给。《中国农村咨政报告》显示，在745个农户样本中，有64.8%的农民认为本村开展新农村建设遇到的最大问题是缺乏资金［1］22。二是缺服务主体，无力供给。由于大量青壮年外出，诸多农村成为了以妇女老人孩子为主体的“386061”部队。在此背景下，即便村民自治制度赋予村庄公共组织相对自主权，但又会因村集体资金的缺乏与青壮年外出而陷入无钱与无人办事之窘境。同时，伴随农村经济社会发展所形成的诸多综合性基本公共服务是农村社区本身难以承担的，如农村饮用水与污水处理工程、农村公共道路建设、农村医疗卫生教育等。而且，有许多农村基本公共服务是生产周期长且利润较薄，致使以追求利润为主要目的的一般市场主体通常不愿意参与提供服务，政府因此成为最重要的农村基本公共服务主体。换言之，正是为了弥补村级集体经济与资金不足，改善农村基本公共服务的需要，“项目进村”从一登场就遵循了工具主义逻辑，呈现事本导向而非人本导向的目标管理特质。

2.就主体结构而言，突出自上而下的权威性主导。表面上看，“项目进村”是各级政府、村庄与村民等多元主体，基于权力（发包）与市场（竞争）相结合的运作方式，属于非科层型竞争性授权［2］。但在实际操作过程中，各行动主体地位与效力是不一样的。“项目进村”何以可能进村、如何进村，进村后如何实施与分配等均表现为被具有公共权力优势的县、乡镇、村干部等权威主导。首先，相对村庄这一主体而言，县、乡镇政府等行政主体在项目审核、内容确定、分配和评估等环节拥有很大的处置权、决定权和支配权，村庄更多的是一种形式上的出席；其次，相对村民而言，拥有村庄公共权力的村干部实质是“项目进村”的争取者与实施的主导者，包括要不要申请、申请什么项目、如何申请，如何运行和监管基本上由村干部说了算，普通村民除了积极配合和协助的任务以外，较少关注也较少有自主权和影响力。正是在这个意义上，“项目进村”中的技术治理首先并不是一种基于农民主体的内源性治理安排，而是一种具有外在于农民主体的自上而下的外源性治理安排。

3.就过程管理而言，突出程式化的线性技术。一般而言，作为一种看得见的方式，程序与格式可以防止标准的漂浮不定，强化刚性约束。基于唯有依靠形式理性设计和程序技术的控制，才能严格体现资金拨付部门的意志，有效制约“项目进村”实施过程中的变通和随意行为的项目思维［3］，“项目进村”通常需要经历立项、申请、申核、分配、批复、实施、监管、验收、评估、审计及奖罚等一整套理性的复杂程序和技术系统，规定各行为主体间的责任、义务与权利。具体到实践，“项目进村”各环节以是否满足程序以及技术指标为标准，是一种非基于伦理与价值层面的标准，侧重单向的、结果取向的程式化、标准化、数字化、指标化的线性评判。从浙江省金华市市级示范村项目管理中“物质文明”这一概化考核指标来看，它有人均集体可支配收入、人均纯收入、通村公路等级、村内主干道硬化率、路灯安装率、自来水入户率、河道等水利工程建设是否达标、是否编制（修编）总体规划、是否依法实施规划、建设是否执行规划、村庄布局是否合理、房屋占地是否符合规定、是否符合土地规划、是否依法批地用地、农地整治效果是否明显、土地集约利用效率、社会保障参保率17个子指标。这17个子指标倾向于摸得着、看得见的硬指标，并用非常具体的数字来表示，而且不管村庄经济社会发展程度之差异，不管村庄行动能力如何，全区各村庄均是同样的标准化指标、任务和要求。这种程序式无差异的线性管理无疑便于操作与评估，也能够在一定程度上保证资金按照政府意图行使，构成了“项目进村”中技术治理的又一大特质。

4.就实施特点而言，突出效率至上的经营型技术。韦伯曾经论证认为，所谓经营，指的是在以经济为取向的行动领域里，一种表示技术性的内涵的范畴，代表某种劳动服务相互之间及其与物质性的生产手段之间持续性相联结的方式［4］。在“项目进村”实践中，各行动主体往往遵循效率至上原则，把附着在项目身上的各种资源当成是一种可以增值的资源来看待，强调成本与收益，呈现经营理性。在这种理念指导下，项目往往倾向于易评估、见效快、摸得着、看得见的农村基本公共服务产品，倾向于经营能力强或有助于产生绩效的村庄，指向单一问题和单一目标的解决，而非完全体现为一种具有整体性、均等性与公共性的公共目标战略。无疑，“项目进村”中的技术治理具有重结果导向，追求效率至上的经营特质。

二、“项目进村”中的技术治理困境

毋庸置疑，技术治理逻辑使各种项目式村级公共服务的供给变得更具体、更易于落实，有助于避免项目资源向乡村配置过程中的随意行为。然而，每一种治理形式都有其特定的适用边界。技术理性一旦被过度放大时，作为一种以福利和公益为旨向的农村基本公共服务，其蕴藏的公共价值就会被扭曲被偏离，反过来又制约着技术理性往更高层次、更全面的有效发挥。从目前“项目进村”的实践来看，技术治理至少存在着四大悖论性难题。

一是“整体”对“碎片”的悖论。遵循可测量可评价要素，“项目进村”面临的一道难题是如何将系统性、综合性的村级基本公共服务进行量化与统筹协调。实践中，单一问题导向的线性技术逻辑往往派生出碎片化建设困境。所谓碎片化是指农村基本公共服务供给过程缺乏系统考虑，呈现功能分割，成为一种“头痛医头、脚痛医脚”的“临时救火”的事本主义行为，没有把“项目进村”这一制度安排与实践看作是一项涉及农村经济社会发展全局的系统工程。从现阶段来看，“碎片化”现象主要表现在三方面：一是项目部门化。相关部门往往基于自身部门利益抑或易出政绩，各自为政而非站在村庄全面协调发展角度来设计与发包项目。二是项目功能单一化。由于各级政府、各职能部门之间或“条线”之间缺乏必要的交流联系，致使进村项目在目标、管理、实施等功能上难以实现有机衔接，甚至会因为各项目发生的作用力和着力点不一致，出现力量的相互抵消，无法有效发挥项目间的叠加效应。例如，上级政府或职能部门要求路面多硬化，村镇全部都变成水泥地。之后又要求少硬化多种树，于是出现村里敲水泥地种树现象。当大多数村完成路面硬化的时候，又提出进行生活污水改造，在硬化的道路下实行污水治理，势必要开挖道路，这不仅没有发挥项目间的叠加效应，反而浪费大量的人力物力财力，进而影响基层治理能力的合法性。三是抓点未及面，进村项目难以有效支持村庄综合性的整体发展目标。我们观察到，市县领导层面往往基于政绩工程在抓，乡镇干部则往往基于一项工作任务在做，缺少从村庄长远发展计划和标准角度进行考虑，致使项目完成后，又出现了使用与维护等后续性难题。

上述情况事实上反映了技术治理面临的一道难题，即基于问题或任务或政绩的碎片式的线性技术治理何以可能有效对接具有系统性、综合性与动态性的农村基本公共服务。

二是“权威主导”对“参与表象”的悖论。依据政府权力谱系与社会公民性程度这两种维度，合作治理划分为权威型合作与民主型合作这两种基本类型。前者体现的是一种“权威—依附”的垂直性合作关系，后者体现的是“民主—平等”的横向性合作关系［2］。介于权威型合作与民主型合作之间，“权威主导下的参与”是现阶段“项目进村”中技术治理的主要阶段性特征。一方面，项目能否进村、如何进村在很大程度上取决于拥有公共权力的县、乡（镇）权威，以及有行动能力的农村治理精英，特别是核心村干部。另一方面，作为项目的受众者，大多数村民既不关心也无须关心，普通村民的公共参与呈现“表象化”。首先，参与方式的非正式。从表面上看，基本上所有涉农项目都是由村庄公共权力和村级组织讨论达成共识后开始自下而上逐级申请，呈现参与取向。但事实上，普通村民的参与主要停留在议论、发牢骚等非正式的参与。其次，参与主体意识缺位。各种进村项目虽事关村庄公共利益，但普通村民较少把自己看成是项目的主人，认为那都是乡镇干部、村干部的事情。你让我咋参与我就咋参与，顶多是自身利益受到影响时的私己性参与。最后，参与功效感不强。就目前来看，在进村项目的实施、运行等过程中，村民的参与主要起着支持与配合的作用，是一种象征性的参与，普通村民自身无功效感可言。调研中，浙江省蒋村村民普遍认为，村庄各种项目是村书记“跑”出来的，是村干部的本事，是私人网络的个体性所得的“功劳”。

三是“公益”对“效益”之悖论。从价值理性分析，追求公益与效益的有效结合，实现共同发展是进村项目区别于其他非公共项目的最直接的基础性特征，由是与效益至上的经营治理逻辑构成紧张。其中，项目选择性进村成为这一紧张的典型表现。在程式化与线性量化指标管理与考核的背景下，并不是谁最需要项目资源就能够得到项目，而是谁最可能完成任务并达到项目要求才能得到项目［5］，并且是有行动能力的村庄往往因种种优势获得充裕的公共项目，而无行动能力的村庄往往得不到急需的公共项目，而恰恰这些无行动能力往往更需公共项目进村，项目供给的公益性与均衡性受到质疑。浙江省蒋村因其拥有独一无二的名人资源，受到了诸多“条线”项目的青睐。在近五年的时间里获得了1 000余万元的大大小小项目，与之相邻的村庄则近乎为零。正是“项目进村”的选择性行为进一步加剧了村域发展间的差别，造成项目“大村”与项目“小村”的马太效应。在浙江省蒋村访谈中，村民普遍谈道：“像我们村，因为书记和一些在外面混得好的人给打理关系，加上村里有名人效应之优势，拿下项目还是比较容易的，乡镇和市区的领导们也愿意将项目交给我们。但像邻近的几个村就不行了，一是没有能人给撑场面，村里经济也实在不乐观，又加上没有什么特色，所以也就一直拿不到项目。”无疑，在技术治理逻辑进程中，如何“让好的村更好，差的村慢慢跟上来”，平衡“公益”与“效益”，实现共同发展构成了“项目进村”中技术治理的又一悖论性难题。

四是“发动”对“自动”之悖论。在城乡差别业已分化的背景下，“项目进村”首先是国家为了改善农村公共产品，建构国家与农民有机联系的一种制度安排与现实选择，是国家主导下的一种自上而下的外源性输入，各级政府因此成为最重要的主导者、动员者和“推手”。然而，不论在哪个年代哪个区域，行为主体的自主性与主观能动性才是区域可持续发展的源泉。无论项目在上层如何运作，村庄、企业连带项目户最终承担着项目，他们的真实意图和实践能力，最终决定着项目的成败以及项目意图落实的效果［5］。应该承认，作为一种历史上从未有过的嵌入村庄的外源性公共产品供给机制，“项目进村”不仅仅是简单的财政转移支付，改善农村公共产品的外源性供给机制，更重要的是要着眼于变革传统乡村，促进村庄公共性成长，增强内生性供给能力［6］。但在单纯的技术治理背景下，一些学者也发现，在“项目进村”过程中村庄没有被广泛发动，缺乏参与的热情。许多进村项目不能有效调动民资民力，无法将自身所拥有的资金和国家及地方财政所投入的资金加以再造，基本上是上级给多少，我就用多少，上级投入资金没能成为激活新农村建设的“引线”［1］27。有学者甚至认为“项目进村”反而造成了“资源消解自治”的村治困局，严重侵蚀村庄自我服务能力与自治能力的提升。可见，基于技术治理逻辑实施的权威“发动”在一定意义上没有很好地激发村民内在动力，“发动与自动”、“输血与造血”如何有效对接构成了“项目进村”中技术治理的又一重大挑战。

总结以上分析，当依据一整套标准化和技术化的操作程序去改善农村基本公共服务时，虽然有助于使复杂问题简单化，便于操作与监管，但也不得不承认，这种线性技术理性极易偏离公共性、整体性与主体能力培育等价值取向，进而遭遇悖论性治理难题。

三、“项目进村”中技术治理困境的成因分析

作为技术治理的衍生效应，上述悖论性难题构成了“项目进村”的隐忧，其形成亦是很难用线性的简单尺子来度量的。若将其放在技术治理语境中，实质是技术理性与价值理性的冲突与抵牾。

首先，过于事本主义与指标量化侵蚀整体性理念。基于公共性价值取向，致力于提高乡村社会整体福利与乡村可持续发展能力的整体理念是“项目进村”的价值基础与着眼点。但在实际运用过程中，往往按照指标量化的线性思维与“事本主义”结果导向和成本收益逻辑去承接项目，并时常又被简单化约为资金流程与资金效率，化约为成本与收益的计算，很难有效反映“项目进村”过程中各要素的复杂性与多样性，更难以保证基于整体性理念对其间各种环节可能遇到的问题进行长期战略规划与系统考虑。正如有学者所言，基于线性技术治理逻辑，虽然保证了资金可以落实在具体的“摸得着”的事项上，却不能保证落实在合适的地方；单一项目有可能帮助基层在某一领域有所建树，却不能满足“以项目拉动地方经济发展”的战略性目标［5］。应该承认，指标量化本身能说明一些问题，但过于强调指标量化，极易把农村基本公共服务当作流水线上的产品，过滤公共项目的终极目标。事实上，如果所提供的项目不具有公共产品所需要的精神内涵和价值立场，那么，它就不应是一项优秀的项目。正如有学者所言：缺乏整体性的观念，对研究者来说，无论他所强调的发展因素是什么，其理论结论都将是片面的；对实践操作者来说，欲谋求某种孤立的行动，其结果的有效性都是值得怀疑的［7］。值得一提的是，在各种外在指标的奖惩制约与牵引下，人们往往表现为对指标忠诚而非对公共组织、对村落共同体的忠诚，进而严重影响公共精神的形塑。

其次，权威主导削弱参与主体的内在动力与价值认知。公共参与体现公共意识，彰显公共精神。如上所述，进村项目的分配采用了申报制，但这种申报制事实上是一种权威主导与推动下的技术治理。其中，项目意图、立项条件、申报程序、资金分配、实施规则以及考核审查办法等分配规则几乎都掌握在“发包方”，即各级政府和相关职能部门，他们是项目资源的主要输送者，具有对整个项目进行监督、检查、评估和验收的权力，并构成项目分配的竞争前提。在这种权威主导的单向度运行机制下，普通村民的公共参与更多的是一种程序性而非实质参与，只是提高项目分配合法性的技术方法，而非一套实现真正赋权，增强村民参与责任和提升公共精神的实质参与。从管理心理学上讲，只有本人自主选择与控制的行为，才会形成内在动机。个体若相信有外在力量控制时，其自主控制感与内在动机亦会随之减弱。如此，在权威的主导下，“项目进村”中的行动主体，尤其是普通村民的公共参与既不必要也不需要，一般只能等着看是否会出现符合自身诉求的项目，甚至面临着被定义为需要项目而必须接受，参与的内在动力与参与的自我价值认知无法有效体验，严重削弱行动主体的内在参与动力与自我价值认知，“参与式表象”也就不足为奇了。

再次，“事本主义”的经营逻辑极易损害公共性增长。根据现代经济学的观点，公共项目目标是增强和提高社会福利，而社会福利的增加又体现在效率性和公平性两个方面。但在技术治理支配下，相关主体极易本着“事本主义”的成本收益逻辑去承接项目，以经营效率替代社会效益，与公共项目有关的所有资源通常被市场化集聚、重组和营运，公共性被忽略与衰减在所难免。在经营逻辑指导下，“项目进村”不仅未能发挥“四两拨千金”的效应，而且还会侵蚀公共福利的公平性。一方面，基于效率最大化呈现的“马太效应”，即把项目资源分配给最有行动能力的村庄，弱行动能力的村庄则与项目无缘，出现了机会的不均等与非均衡。另一方面，基于效用最大化的青睐短平快项目。项目供给主体出于经济理性的考虑，通常热衷于费时短、见效快、易显政绩的基础设施建设，而不愿去供给那些周期长、见效慢、具有长远意义的公共产品。在浙江省蒋村的实地调研，我们发现进入村庄的项目种类大都与绿化、旧房改造、道路硬化等硬公共产品相关，关于文化教育、医疗、卫生以及农业科技指导等软公共产品，也是农民最需要最迫切的项目微乎其微。如此，在效率最大化与效用最大化两大经营准则指引下，经营逻辑下的进村项目往往难以有效平衡或兼顾公共性，造成对村庄的实际需求和条件差异的忽视，致使国家的“好意”未能有效对接村庄诉求。

最后，发展性评价缺失阻碍内生性供给能力的提升。发展性评价是指依据一定的发展目标和发展价值观，评价者与相关利益主体一起制定双方认可的发展目标，对项目进村的各行动主体的工作绩效进行价值判断，使行动主体在发展性评价活动中，不断认识自我、发展自我、完善自我，强化自我能力，进而不断实现不同层次的发展目标的过程。然而，在技术治理支配下，“项目进村”往往重“结果导向”的事本性硬指标，轻“未来导向”的发展性软指标，严重阻碍村庄内生性供给能力的提升。首先，量化评价指标缺乏行动主体间的互动与差异，难以有效契合农村基本公共服务的多样性、综合性与复杂性的要求，进而无法有效调动村庄行动主体的主动性与创造性；其次，着眼于“结果导向”的量化考核，内在地促使人们为指标而为指标，其结果是追求短期利益，对指标负责，而不是对村庄综合发展负责，将严重挫伤村庄内在的发展动力，不利于村庄着眼于未来的长期发展目标。应该承认，盲目否定重结果导向的定量评价方式是不可取的，农村基本公共服务的完善是复杂的系统工程，既需来自外源性力量，更离不开村庄内生动力与能力。因此，只有将定量评价与发展性评价两种考评方式有效结合，取长补短，才能充分发挥定量评价与发展性评价模式各自的优点，内外合力，有效推进村庄可持续全面协调发展。

上述可见，线性技术治理长于简化与可测量，但却陋于通盘权衡，无法将以单一问题与单一目标为指向的项目设计与开展置于村庄具体经验之上，无法将充满综合性、系统性的村级基本公共服务工作进行要素量化，而且量化考虑之外还有许多不同的、无法测量的主观因素。这就决定了“项目进村”是一把双刃剑，决定了国家实施“项目进村”的合理性，同时也决定了要避免对简单的线性技术治理过分着魔的必要性，并把整体治理、公益、自我供给、自我服务等发展性评价理念贯穿于“项目进村”的始终。

结语

应该承认，在技术治理支配下，“项目进村”在一定程度上释放了基层社会的积极性与活力，在克服农村自我供给困境，改善农村基本公共服务发挥了独特功能。事本性目标导向、权威主导、程式化的线性技术以及效率至上的经营性技术共同构成了“项目进村”的技术治理逻辑。但值得注意的是，当大部分农村基本公共服务都特别讲究用“项目”的工作方法和理念时，必须清醒地认识到，这种技术治理在给予人们清晰性、简化性与行动力的同时，也存在着不可忽略的副作用及其面临的挑战。囿于技术治理的缺陷，如何有效平衡“整体与碎片”、“权威主导与参与表象”、“公益与效益”、“发动与自动”等两难困境，构成了对“项目进村”有效性、公益性、公共性与发展性等价值理性与整体治理的最大挑战。

通过以上研究，我们发现技术治理面临的悖论性难题，在本质上是技术理性与价值理性的冲突，其破解在很大程度上取决于二者的平衡。一方面，承认并积极发挥技术治理合理性的同时正视其限度，避免陷入碎片化、参与表象、非均衡以及自我供给能力不足等技术理性陷阱。针对现阶段技术治理的广泛运用，我们不仅需要在一些方法与策略上的变革，更应从价值理性的角度重新审视，关注工具性目标与发展性目标的平衡，同时也包括项目资源分配不合理时的相应补偿机制，以增进其体现社会福利的效率性和公平性。事实上，“项目进村”中技术治理，很大程度上是提供服务的一种手段与工具，是一种治理术，不能仅仅满足于具有明确预期目标的一次性任务的完成或问题的解决，更深刻的是在技术治理基础上，着眼于促进村庄公共性、自我供给与自我服务能力的增强，使技术治理秩序服务于农村社会而不是主宰农村社会。

［1］徐勇.中国农村咨政报告［M］.北京：中国社会科学出版社，2012.

［2］唐文玉.合作治理：权威合作与民主型合作［J］.武汉大学学报：哲学社会科学版，2011，（6）：60-65.

［3］渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制［J］.中国社会科学，2012，（5）：113-130.

［4］韦伯.经济行动与社会团体［M］.康乐，简惠美，译.桂林：广西师范大学出版社，2004：78.

［5］折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑［J］.中国社会科学，2011，（4）：126-148.

［6］应小丽.“项目下乡”发生与发展的政治社会学阐释——一个功能主义的分析路径分析［J］.浙江师范大学学报，2014，（1）：75-82.

［7］郭占锋.走出参与式发展的“表象”——发展人类学视角下的国际发展项目［J］.开放时代，2010，（1）：130-139.

（责任编辑：于健慧）

D63

A

1005-460X（2015）03-0093-05

2014-12-06

国家社会科学基金项目“农村个体私营经济发展问题研究”（10BZZ024）

应小丽（1970—），女，浙江永康人，博士，教授，从事基层政治与地方治理研究；钱凌燕（1990—），女，浙江嵊州人，政治学原理专业硕士生，从事基层政治与地方治理研究。