新常态下我国财税改革的重点与创新路径

杨　柳　沈肇章

新常态下我国财税改革的重点与创新路径

杨柳沈肇章

内容提要：目前我国经济发展正处于新常态中，并且社会将进行全面改革。财税改革作为全面改革的重要组成部分，对其他改革具有重要的影响，由此在经济发展新常态下我国财税改革必须慎重而科学。该文以我国区域经济发展新常态为背景，分析财税改革与新常态的关系，并且探索新常态条件下我国财税改革的重点，然后提出我国财税改革的创新路径。

新常态财税改革创新路径

随着全球经济的调整以及我国经济发展方式的改变，我国区域经济发展已经进入新常态。财政作为我国经济发展的重要基础，财税政策对调控经济结构与增长以及居民生活状态具有不可或缺的作用。近年来我国各级政府都非常重视财税制度的改革，以服务于新常态下我国社会与经济的变化。

一、我国经济发展新常态的内涵及体现

“新常态”一词最早由美国太平洋基金管理公司总裁埃里安提出，主要是指国际金融危机后世界经济缓慢低速增长的过程。2014年5月，习近平考察河南时指出，我国经济发展仍处于重要战略机遇期，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态。由此我国政府经过深入分析决定以“新常态”定义当前我国经济发展的变化，并透视了我国政策未来的选择和变化，也表现出我国经济发展将呈现一段崭新且维持时间较长的发展态势。目前我国经济发展模式、结构和产业状态都发生了巨大的变化，经济的基本面不仅发生了量的巨变，更是发生了质的变化。因此，面对这些新的变化，再用过去的思路、眼光去观察和考察经济便不再合适，国家经济发展应该进入新常态，而我国经济发展新常态应该体现在以下几个方面。

经济发展速度的变化。经济发展速度的变化是我国经济发展新常态的重要表现之一。2012年之前我国经济一直保持大于10%的高速增长态势，而今已经进入7%左右的中速增长时期。过去高速增长状态是我国经济发展的目标，是大量资源作为支撑的结果。为了推动经济高速发展，我国实施了一系列招商引资优惠地政策，利用了极强的模仿和生产能力，不计一切代价地使用存量资源。这种存量资源包括环境资源、物质资源和人力资源。当前中高速增长态势是我国经济受到经济发展规律的影响，增速自然下滑的结果，是各种资源和环境约束的结果，也是经济发展到一定阶段的结果。从国际经验看，一个国家或区域的经济增长会经历一个高速增长期，然后也必将有一个经济减速或者经济调整期。经济调整期是为了弥补和完善过去经济增长发展带来的问题。根据政府规划，我国未来经济增速将长期保持在7%左右的水平。

经济结构的变化。我国经济进行中高速发展阶段并不是意味着我国经济地位的丧失，而是孕育更强的竞争优势。我国经济高速发展期为资源粗放型发展期，这种发展方式下我国经济虽然快速发展，但是缺乏竞争优势，并且存在很大经济风险。经济结构的问题随着经济规模的不断扩大也逐渐凸显。目前我国进入低速发展期，这是经济结构不断完善的时期，也是修补过去我国经济快速发展产生的问题的时期。经济结构主要包含三个方面：产业结构、收入结构和区域结构。因此新常态强调经济发展质量的调整，是追求经济质量和发展速度并进的时代。通过改善结构，我国内需的潜力不断被挖掘，技术资本和人力资本得到提升，同时通过产业结构调整强化环保、能耗、技术标准，淘汰产能过剩与环境污染严重的企业或产业，为发展移动通信、集成电路、新能源等新兴制造企业开辟新的产业发展空间，推动我国产业结构向全球高端价值链发展，增强区域经济整体实力，从而提高区域经济竞争力。

经济发展驱动力的变化。长期以来我国经济增长依赖的是投资驱动、出口驱动，靠的是高投入、低产出的粗放型发展方式。长期如此发展的结果使资源被大量浪费，技术停滞不前，在世界贸易不断发展的条件下区域经济竞争力显著不足。新常态是打破这种现状的开始，追求技术驱动、创新驱动，突破传统的经济增长引擎。在2013年至2014年我国全面深化改革的这两年中，改革的力度之大、范围之广，让世界瞩目，这是为了适应新常态的改革。巨大的内需规模将成为拉动经济增长、改善经济结构的新驱动力。并且随着居民生活水平的不断提升，消费者对产品的质量、安全等提出了更高的要求。当前是买方市场，在竞争激烈的市场环境下，企业只有不断创新、提高技术水平，才能在竞争中取胜。

总体来说，新常态强调社会发展程度，而社会发展程度是区域居民能够享受到的福利。经济快速发展不代表社会全面发展，不代表所有居民能够都享受到发展的福利，社会全面发展强调福利的整体性和广阔性，重视社会发展和经济发展同步，大部分居民真正享受到经济发展的福利，强调区域发展的协调性，强调人类与自然的和谐相处，强调发展的可持续性。中共十八大强调社会全面发展，提高城乡居民的生活水平，强化依法治理、综合治理和多元治理，强调城乡一体化发展，强调教育、就业、收入分配和社会保障等公共设施的全面改善，强调居民知识水平、文化素质水平、身体健康水平等全面提升，强调环境保护、安全生产、社会治安等社会的健康和稳定。因此，新常态是我国面临深化改革的时期，改革的目标有调整经济结构、改善居民生活水平，也有保护环境、维护社会治安等。通过深化改革，打破制约社会全面发展的障碍和门槛，化解社会可持续发展的风险和难题。

二、新常态与财税改革的关系

1.财税的新常态随着经济的新常态而产生

2015年我国全国性财政工作会议明确了 “财政新常态”的概念和内容，即未来我国财政收入将由高速增长转向为中低速增长，财政支出会呈现刚性增长。财税新常态随着经济的新常态而产生，也具有我国新常态的基本性特征。具体表现在：

第一，财政收入的变化与新常态下经济的发展速度保持同趋势变化。高速的经济增长带动财政收入的快速增长，2007年财政收入增幅超过了30%，但2013年下降为10.1%，2014年增幅为8.3%。经济增速下降为个位数增长的同时，财政收入也出现中低速增长状态。经济增长情况是影响财税收入的核心要素。经济的放缓必然带来财政收入的放缓。因此经济的新常态必然带来财税的新常态。

第二，财政支出保持增长趋势，并融入社会改革的各个方面。新常态社会发展的重心转移，财税支出的方向和内容也会发生变化，近年来随着经济快速发展，居民对社会的要求方向发生变化，并且要求越来越高，因此政府支出必须不断增加才能不断提高居民的生活条件，满足居民对社会发展的需求。在经济发展的过程中，我国存在各种矛盾和利益团体，要进行全面改革必须打破利益团体的利益格局，尤其是利益矛盾。突破利益格局和矛盾必须依靠政府治理能力。政府治理能力的高低由财税收支的大小和科学性决定，具体体现在政府制定和执行政策的能力，如政府要化解各种纠纷和矛盾必须通过各类政策实施，而各类政策实施必然带来各种名目的支出。政府支出的项目增加，范围扩宽，财税总支出必然增加。

第三，财税体制将更加科学、规范，适应社会全面发展的需求。2015年1月我国新的《预算法》正式实施，这是我国财税改革的里程碑。其不仅严格划分了财政收支的意义、路径和目标，也对征税对象、实施范围进行了明确，涉及了个人、企业、政府各级等众多利益相关者。实际上，新常态下财税改革要求财税收支不仅能够发挥好筹集财政收入的功能，也要发挥稳定税负、相对减轻社会负担的基本功能。按照当前清费立税的改革思路财税改革也必然要明确税与费的区别进行综合改革，规范财税收入体系，这是财税改革的基础。我国税制结构非常复杂，税负过重，严重损伤了消费和生产，抑制了经济的活力，也影响了社会的发展。

2.财税改革要适应新常态的区域经济发展与改革

每个时期的财政改革都要适应于当期经济和社会发展状态。我国财税改革经历了多个阶段，每个阶段的改革也是基于当时的国情。在1978年至1993年期间，我国财政体系遵循亚当·斯密之说：财政是政务管理之母。改革开放之前我国实行计划经济制度，财政成为协调经济发展的重要工具。在这一时期，中央和地方的财政关系进行调整，扩大地方财政收支权利，实行分级包干的制度，主要包含六种形式，如收入递增包干，总额分成，总额分成加增长分成等；在1994年至1999年，改革开放带来的经济福利体现，经济和社会快速发展，包干带来的问题也逐渐凸显，财税体制不再适应当期的区域经济发展，因此中央政府再次对财税进行变革，细化各级财税职能和范围，实行分税制改革。2000年至2011年期间经济保持高速发展态势，我国逐步实现了分级部门预算改革，财政税收也随之改革。期间，政府支出改革成为焦点。为了加强对财政支出的管理，我国推行了政府采购制度，从源头预防和治理腐败。因此，实现了我国财税收支两条线的基本制度。2012年开始我国进入区域发展的新常态。2012年1月1日“营改增”正式试点，税制改革拉开序幕。我国过去的财税改革都与经济的高速增长相适应，因此其在一个宽松的环境中开展，通过增量调整来适应经济发展要求。新常态下，我国经济发展速度放缓，产能过剩企业和劣质企业亟待退出，但过去财税刺激政策形成的累积和溢出效应还存在，必须通过新的财税政策来弥补。当前我国财税改革需要不断消化过去财税政策带来的负面影响，也要为转变当前经济发展方式提供新的改革红利。过去的经济发展经验已经不能适应新常态的经济发展要求，因此财税改革也必须在探索中适应，适应未来经济与社会转折性变化不可预期的运行状态，适应新常态宏观调控方式与机制不断变化的改革压力。当前财税体制改革是在一个严峻的条件和形势下进行，改革路径也将变窄。新常态是我国未来长期面对的国情，财政改革必须适应这种国情才能成功。

3.财税改革要匹配新常态下社会全面改革的战略和目标

财税改革是我国全面深化改革的重要部分，并对社会全面改革形成重要影响。财税改革与社会全面改革的匹配性，直接影响我国社会全面改革的成效。过去我国财税改革基本是作为经济体制改革的一部分进行改革，因此是以经济改革为基础而进行改革。但新常态下，财税改革和经济改革应放在并列的位置，都是我国全面改革的一部分。财税的改革也不仅限于经济改革范畴，而是超越经济领域服务于社会全面改革的总目标、总任务。根据我国新常态下区域发展的基本要求，我国要从经济、政治、文化、社会、生态和党建等多个领域进行改革。这些领域的改革都离不开财政收支关系，离不开财税的基本制度。因此，财税改革必须从全面改革的总体出发，协调满足各个领域的需求。中共十八届三中全会对财税改革的功能定位为：优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安。这反映出我国财税改革的目标和任务不仅仅是经济发展任务，也包含了社会发展任务。根据当前的经济发展目标，财税改革在推动经济稳定增长的同时，也必须保障社会改革、政治改革、环境改革的全面推进。因此，财税改革是服务于社会全面改革的改革，财税改革已经成为经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、生态文明改革和社会体制改革的一个交汇点。

实施阶段以项目式与问题解决形式为主，涵盖STEAM教育中的技术(T)和工程(E)。该阶段关注学习过程，学生要思考应用哪些设备以及技术做什么？输出结果是什么？该阶段，学生通过不断探索与实际操作，将主题变为实实在在的作品，在探究、合作氛围中培养问题解决能力、技术应用能力、抽象逻辑思维，实现学会学习、科学精神、实践创新等素养融合发展。

三、新常态下我国财税改革的重点

1.加强财税管理在国家治理的基础和支柱地位

根据国内外财税的功能，财税不只是国际或区域治理的工具、手段，而是促进区域改革、提高区域发展质量的动力，是连接政治、文化、经济和社会的桥梁，也是协调政治、文化、经济和社会发展的支柱。这主要是因为财税是国家治理的基础，具有综合性，范围可以扩宽延伸到区域各个方面，如政治、经济、文化、环境等各个方面。因此，财税的地位直接影响了国家治理和建设的能力和效果。此外，在市场经济环境下，财税体制内嵌在市场经济体制之中。其作为政治、经济、文化、社会、生态连接的纽带以及经济体制改革与政治体制改革的交点，财税体制本身的科学性、稳定性、平稳性、法制性、规范性，以及对社会的调节能力都直接影响了国家治理的水平和效果。同时，财税是国家宏观调控的核心工具。税收、预算、公债、补贴、投资等政府各项政策支出都离不开财政税收。从另一个角度来说，财税是政府调节经济波动促进社会健康发展的基础性工具。

2.强化财税的公平公正与透明性

新常态要求社会公平、公正，要求社会健康发展。这就要求财税朝着公平公正发展。透明化是财税公平公正的具体体现，也是实现公平公正的手段，是建立现代化财税体制的重要内容。推进财税的收支公开，推动政府公务的公开透明，有利于提升居民对政府治理的理解和认可，这也是公民知情权、监督权和参与权的基本保障。只有实现透明化，公民才能具体了解政府治理的质量和效果，才能实现社会对财政资金的社会监督，才能督促政府各个部门实现预算收支的规范化、合法化和科学化管理。我国在财税公开已经开展了一系列政策，并且取得了一定效果。但开放程度不高，科目不够细化，与社会大众的期望度依然存在很大差距。我国财税透明化推进难度依然很大，透明带来的风险依然存在。这具体表现：一是透明化的制度保障体系缺乏，如相关法律法规的缺失导致政府财税公开存在很大的法律风险。做好一定程度的公开透明和保密，也是成为实现法律完善的要点。二是透明化要求的技术问题难以突破。我国实行的是中央和地方财政分权征收、支出的收支办法，各个区域存在多个层次的治理，每个区域的政府职能部门结构复杂，政府收支范围非常广泛而杂乱，并且在基于国家安全的考虑部门收支不能公开，这就要求透明化必须从这个国情出发，全面、分层、框架式、有节奏地展示我国财税的收支情况。这对公开透明平台的技术提出了很高的要求。三是我国财税相关制度不够完善。从2013年我国开始推进行政事业单位的权责发生制，但至今推广范围有限，这给财税透明化形成障碍。我国政府的财务保障制度也缺失，全口径的预算决算体系尚未形成，国有资产、社会保障、政府债务的管理也非常不完善，这导致财税收支透明难度很大。

3.财税的信息化水平与服务功能的改善

财税信息化是互联网技术快速发展的产物，也是财税公开透明的技术基础。加强财税的信息化水平，有利于提升财税管理的科学化水平，建立规范有序的公共财政运行机制。通过提高信息化水平，信息技术将成为财税改革的重要平台，是促使财税管理科学化的技术基础。通过信息化建设，公众可以随时随地获得政府财税信息，提高信息公开透明的时效性，有效预防腐败。同时财税的信息化建设可以优化资源配置，提高资源使用效率，降低管理成本，提高行政效率，提高政府管理的科学性、规范性和高效性。信息化水平的不断提高，能够成为财税改革的重要支撑力量。同时，财税的服务功能提升是为了满足社会改革和发展的需求。财税的征收来源于公众，也最终服务于公众，因此财税的改革必须基于扩展服务功能、完善服务功能的目标，满足市场主体的多种合理需求，满足区域改革的多种需要。

4.完善财税分配机制，提高财税体制的调节功能

四、新常态下财税改革的创新路径

1.加强税制结构改革，完善我国税收体系

逐步推广增值税有利于减少重复征税，简化税制结构。2013年推进增值税范畴后，营业税等很多税收纳入增值税范畴，但我国增值税的分配比例未变，即中央和地方进行三一分成。这会导致地方收支不平衡，影响地方政府功能的发挥。此外，我国存在多种附加税、间接税种，这不利于税收的管理，也不利于减少居民的收入差距和降低企业税负。要减少间接税附加税，就需要丰富直接税种。对此，要完善地方税收体系，通过资源税、消费税改革，增加直接税的比重，降低附加税的比重。此外，通过直接税可以调节不同收入主体的收入差距，增加税制公平，减少社会不安定因素。同时，财税改革应该优化经济结构中的各种税收优惠政策。财税改革要适应新常态经济、社会、文化、政治和生态发展的需要，涉及面非常广，在进行产业结构完善和调整时涉及的事务也非常细，如细致到一个企业或具体个人。税制结构也需要根据我国全面改革发展的目标匹配和促进全面改革的加快完成。因此，无论是从大局着眼，还是从小处出发，税制改革必须基于我国社会、经济、文化和生态可持续发展的需要，基于我国新常态下社会全面变革的需要。例如，目前我国积极发展体育、旅游、文化绿色产业，财税改革的方向应该考虑；我国钢铁、建筑、化肥等产能过剩以及技术落后的产业在财税优惠上应该予以转移。

2.提高财税管理的透明化与信息化水平

财税管理的透明化是新常态财税体制改革的基本要求，也是现代财税体制的基本特征，是政府接受社会监督的关键途径，是社会发展的基本目标。要提高财税管理水平，实现对政务管理的有效监督和制约，财税的管理必须透明化，接受社会的监督和评价。长期以来我国财政支出都属于绝密内容，公众对其缺乏知情权，导致财税管理漏洞很大，腐化非常严重。只有实现对财税收支的透明化，实现从预算到决算、从上到下、从整体到局部的公开透明，财税改革的效果和质量才能得到有效控制和监督。我国自2015年开始已经逐渐在推进《预算法》的实施，这其中就包含了各个区域、各个部门的财税收支管理的透明化。

财税管理的透明化，需要技术和制度进行支撑。技术首先体现的信息化技术。信息化技术不仅影响财税管理的规范性、时效性，也影响信息公开的安全性。信息技术更新速度非常快，我国财税管理的信息化技术也必须进行不断更新，才能跟上时代的要求。目前我国要实现财税管理的透明化还缺乏一个良好的信息公开化平台。平台的打造和建设需要时间，因此要实现财税管理的透明化还需要较长时间。同时制度配套改革对于财税管理也非常关键。目前我国财税的收支管理较为混乱，权责发生制、预算决算的口径统一问题推进非常缓慢。只有不断完善相关制度体系，着力推进制度建设，才能打破僵局，有效实现财税管理的透明化。

3.加强对财税收支预算与决算的管理

财税的管理不仅仅要求透明，更要在公众的监督下提高管理水平，尤其是支出水平。促进经济的增长和促进经济的结构优化存在很大的性质区别，政策会发生变化。这会触及到很多既得利益团体或个体。为此，在推进财税支出改革时，需要协调利益关系，包括经济利益、文化利益、政治利益以及环境效益等。此外，各个重大财税改革措施都具有内在的联系和统一性，因此必须做好各类财税改革措施之间的协调统一。同时，财税支出在促进经济结构优化的基础上，加强支出的公平性，有利维护一个公平竞争的市场环境。税收在保障区域发展需要的条件下对于参与主体应一视同仁，如外资企业和内资企业，国有企业和民营企业等。目前我国税收支出投向存在严重的不平衡，政策实施公平性较低，很多转移补贴被国有企业所占有，这些企业很多为产能过剩企业，有些企业盈利能力非常好，而补贴成为其管理人员创收的工具，如国有银行、铁路部门、烟草部门等。同时，财税的收支管理必须细化，增加对收支预算的约束，减少财税管理的活动能力，尤其是财政赤字较为严重的区域。

4.适当提高地方税收的比例，科学规划财税分配，从而提高财税的协调功能

自我国实现营改增后，地方税收的比例显著降低，而地方政府的事权却越来越多，如城乡一体化带来的农村建设、农民医疗保险和社会保障问题、义务教育带来的教育问题等。地方和中央承担的事权比例差距很大，税收差距却呈反方向变动。营改增后更加恶化了这种矛盾关系。营业税是我国第三大税种，也是地方最重要的税收来源，如果其大部分被中央抽走，那么必然影响到地方政府职能的发挥。当前我国税收分配存在不合理性，许多地方占比中央相对较高。地方税收与中央税收的比例高低则体现财税改革后地方税收收入减少的程度，只有地方与中央税收比例相对平衡才比较合理。税收的分配涉及国家的发展战略，直接影响到经济、文化、政治的发展速度和发展方向，也是财税调节功能的具体表现。因此要完善财税的调节功能，应该从税收分配着手，根据改革目标合理规划财税具体分配情况。

1.方燕：《试论中国财税体制改革的方向》，《开封大学学报》2014年第4期。

2.崔军、朱晓璐：《我国税制结构转型改革的目标框架与基本思路》，《公共管理与政策评论》2014年第3期。

3.余斌、吴振宇：《中国经济新常态与宏观调控政策取向》，《改革》2014年第11期。

4.宁靖、徐均：《近几年我国个税制度改革问题代表性观点综述》，《学理论》2013年第29期。

5.刘伟、苏剑：《“新常态”下的中国宏观调控》，《经济科学》2014年第4期。

6.王艺明、蔡昌达：《分税制改革的成效分析与未来展望》，《现代经济探讨》2014年第2期。

7.汪彤：《深化结构性减税的制约因素及其化解路径》，《理论探索》2013年第6期。

［责任编辑：吴群］

F810.2

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1009-2382（2015）09-0068-05

杨柳，暨南大学经济学院博士生；沈肇章，暨南大学经济学院教授（广州510632）。