论我国科技服务业的体制改革与机制创新※

蒋伏心 华冬芳 刘利平

科技创新是经济发展的主要动力，这已成为学术界、企业界和政府的共识。但是，科技服务业对科技创新的关键支撑推动，甚至在特定条件下的决定作用，却还没有引起同样的重视。在发达国家，科技服务业的增长速度远高于制造业，也高于一般服务业，在创新发展中起着举足轻重的作用。在我国，与科技服务业潜在的供给能力和供给效率相比，科技服务业在量和质上都有相当大的发展空间。在即将到来的“十三五”规划期，科技服务业要根据新的发展背景进行体制与机制的优化，在创新驱动发展中真正发挥关键支撑作用。

一、科技服务业的体制改革

1.体制设计的目标

在中共十八届三中全会提出的“市场对资源配置起决定性作用和更好发挥政府作用”的基本原则指引下，建立“动力强、方向正、效率高、规范严、可持续”为目标的科技服务业发展体制，是打造有品牌特色科技服务业的基础要求。

（1）动力强。科技服务业的发展，需要有强大的动力支撑。不同的主体（政府、高校院所、企业等）有不同的动力，主体之间的动力要能够兼容和形成合力。动力形成的基础是市场。市场会引导科技服务业朝两个方向发展：科技服务范围更广，辐射范围更大；科技服务深度更深，服务类别更精细。坚持市场的主导地位，充分激发市场需求，挖掘科技服务的市场潜力，拓宽科技服务的运用领域，充分利用市场推动科技服务业在与高技术产业互动和螺旋式上升发展过程中良性循环发展，才能保证科技服务业不断获得上升动力和持续发展。

（2）方向正。所谓方向正，是指科技服务业体制形成的是正向激励而非逆向选择，通过体制规范、激励，使科技服务业在推动科技创新中起到积极作用。根据以往的经验教训，可能导致的方向问题是：第一，表面发展而非实质进步。只是追求科技服务业自身的发展指标，追求活动的轰轰烈烈，科技服务业自身的发展质量、竞争力、服务能力得不到根本性提高。第二，由于在政策制定和实施管理中存在问题，使得政府促进科技服务业发展的政策和投入的资源为某些单位和个人所利用，通过投机谋求利益成为他们的根本要求，激励的方向发生了变化。

（3）效率高。好的体制应该保证资源的投入有高效率，高效率来自于激励有效、“杠杆投入”和监管有力。与其他产业发展相同，科技服务业发展真正有效的激励是利益，特别是物质利益的激励。市场可以提供产生激励的利益评估和利益实现机制。因此，政府不要试图代替市场建立利益单位之间的关系。政府对有限行政资源的投入一定要采取杠杆投入的方式，即投入在非它不可、有明显外部性的方面和环节。

（4）规范严。体制所提供的规范分为市场规范和政府规范。提高市场规范性是科技服务业发展的基础要求。市场规范分为企业自律和政府强制两个方面。要提高市场规范性，首先要从加强自律性，特别是从企业、高校院所的信用体系入手，形成良性竞争合作关系。政府强制则主要从制定标准和评价体系着手，形成科学、有效的行业规范。

（5）可持续。体制机制的持续性，影响科技服务业相关者的准确预期和长期行为，也关乎政府的行政号召力和权威性。政府出台的关于科技服务业的政策应该是经过充分论证的，经得起考验的。在实施过程中，要一个原则到底，而不是朝令夕改或不了了之。而体制机制的可持续性取决于制度的顶层设计是否科学，具体内容是否严密，制度实施是否严格。

2.体制设计的原则和任务

（1）科技服务业体制的顶层设计。顶层设计是指体制设计的基本方法、基本原理和基本原则。科技服务体制属于经济体制的范畴，中共十八届三中全会提出的“市场对资源配置起决定性作用和更好发挥政府作用”，应该就是体制改革和完善的顶层设计。科技服务业体制存在的最基本问题是市场发育不够，政府干预过多。政府过度运用行政手段，直接配置资源，影响了市场机制的作用，从而导致动力不足、效率不高、组织效果不佳。

在现行的科技服务业体制中，政府起了主导性作用。政府采用诱导式行政干预方式①以往将计划方式归纳为指令性计划和指导性计划，后者是指政府发布相关信息引导企业行为。而诱导性计划则是通过政府给予物质利益投入的方式，诱导企业实现政府目标。，引导科技服务业发展。这种干预方式在起步阶段，特别是在人们对科技服务业的认识不足、科技服务与科技创新的内在经济联系不强的情况下，或者说，在存在“市场失灵”的情况下，确实对科技服务业业态的形成产生了重要的作用。但从长期看，容易导致制度有效性不足，产生投机性等。比如，近年来，江苏从省到县市各级地方的不同部门，通过各类人才项目、项目奖励的形式对科技服务业的机构和人员予以优厚的政策支持。这种制度尽管在促进人才聚集、引导科技服务业发展方面起到了一定的积极作用，但这种诱导式激励方式缺乏综合评价体系，在激励的方式和着力点上都可能存在问题，容易滋生相关人员和机构的投机倾向。在这样的激励机制下，许多机构和从业人员把科技资助申请当成创收的手段，一些机构和人员在申请过程中甚至造假、浮夸业绩，造成公共科技资源的极大浪费，行政投入并未发挥预期的作用。

科技服务作为经济活动的一个重要组成部分，其组织方式应该主要建立在市场关系的基础上，其价值创造和价值实现应该遵循市场经济的基本原则，以市场驱动为主，行政推动为辅。行政推动的有效性取决于制度设计的水平。首先，对行政推动着力点要进行选择。政府主管部门和高校院所行政推动的主要任务是激发市场和规范市场。在可以由市场充分起作用的地方，行政力量可以退出。其次，行政推动要建立严格的权利和义务（责任）对称关系。凡是取得行政资源使用权的投入项目，都应该受到有效的监督，其收益和成效都应该得到科学准确地评估。否则，行政推动在经历一次次寻租后，其作用就会迅速衰减。

（2）体制设计的主要方向和任务。在市场占主导地位的基础上，政府应该是一个服务型政府，需要充分发挥市场的作用，以市场推动代替行政推动。政府应该在尊重市场规律的基础上，改革管理体制、改进工作方法、完善评价体系、优化政策激励，积极发挥营造创新环境、提供公共产品、维护竞争秩序的作用。具体而言，应该从以下几个方面更好地发挥作用。

第一，政府作为要尊重市场规律。政府公共政策的制定要具有普惠性，尽量减少带有自由裁量权的选择性资助。原因之一在于，这种选择性干预或资助，极易因为主观认识的差异和操作过程中非经济因素的影响，出现与原定目标的差异。在宏观调控中要尽可能地减少直接投资，更要防止补贴、优惠等善意的动机扭曲市场误导企业。政府投入，要向营造市场环境、推动企业竞争、推进产业集聚、促进创新发展的方向倾斜。在科技服务业的基础设施建立中，要使公共产品供给的公共性接受全社会的检验，防止公共产品供给中的利益偏向。公共产品供给要走市场化的道路，政府不直接经营企业和产业，既为提高效率，也为防止供给过程中产生的腐败。

科技服务市场有其特殊性，这是政府营造市场环境时应该关注的。科技服务业在其建立初期，因为其市场规模小且分散，缺乏充分竞争，以及更高程度的信息不对称，企业盈利可能低于社会平均利润水平。政府掌握的行政资源和经济资源应该主要用于降低参与者的运行成本。但是，选择权可交与市场而非主要由政府掌握，原因是政府在项目选择上并无信息优势，政府所组织的评审也可能形成内部人控制。可以将选择权交与银行或其他金融机构，在企业或项目得到市场认可时，采用贴息而非直接补贴的方式，可以更好发挥资源利用效率。

第二，建立基于市场原则的组织关系。科技服务业的发展涉及到政、产、学、研、用等方面的关系，但基本的关系是基于市场的和基于行政的供给和需求关系，联系的纽带是利益。建立科技服务提供者与接受者之间的信用体系，是保证这一纽带稳固有效的基本要求，也是政府应该着力解决的问题。与一般产业有区别，无论是科技创新环节还是科技服务环节，都存在更强的信息不对称现象，相互间的信任关系相对难以建立和维持，这也正是科技服务市场更难发展的重要原因。政府可以利用信息优势和行政评价、行政监管的优势，利用互联网和大数据的技术条件，建立可以由社会监督评价的信息系统，促进健康信用关系的形成，这将会大大提高相关方面的参与积极性，提高市场效率。

另外，科技服务业与一般产业有一个重要区别，即公共产品、准公共产品和私人产品并存。从政府作用机理看，建立公共产品的供给体制似乎是顺理成章的。近年来，政府在促进科技服务业发展中花费了大量的人力财力，出台了许多政策，期望搭建更多公共服务平台，形成科技服务业的优势。但是必须指出，公共产品的特征之一是不具有排他性，而依托企业和高校院所建立的科技服务平台由于存在服务自身和服务社会的利益冲突，即具有排他性，政府期待的公共服务有可能要大打折扣。因此，在体制完善的过程中，科技公共服务应该改变其组织方式。纯公共服务平台建立市场化的组织，由政府承担运行费用按照市场原则运行。准公共服务平台建立产权明晰的独立企业，实行专门化运行。企业化、独立的服务平台则完全按照市场化运行，具有可评估外部性的服务平台，政府予以必要的事后支持。

第三，建立严格的市场秩序和有效管理体制。科技服务业发展要求政府对市场进行有效监管，形成严格的市场秩序，保证充分有序的竞争。公平竞争是市场经济的基础要件，政府的责任是保证不同主体间同等权利，特别是对保护知识产权要有硬手段。这就要求在科技服务业的推广中，政府进一步清除可能产生歧视和不公平待遇的各种制度和规则，特别是要建立有效制约“潜规则”的监督、举报、投诉和治理制度，使政府责任真正落在实处，形成政府权威。

二、科技服务业的机制创新

1.发展路径

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，依托新时期外部环境，采取“市场决定、科学激励、有效管理、创新模式、多链融合”的发展思路，促进科技服务业快速、高效发展。

（1）市场决定。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，降低市场进入门槛，建设竞争有序的市场体系。科技服务的价值和从业人员的收益由市场决定，科技服务机构通过市场竞争实现优胜劣汰。

（2）科学激励。改革管理体制，完善科技服务业的评估机制和考核体系，建立有效的、科学的激励机制，充分调动科技服务业主体参与的积极性。

（3）有效管理。通过科学的制度设计和严谨的行政运行，使得政府对科技服务业的投入做到杠杆投入、精确投入和责任投入，实现政府行政投入的收益最大化和政府对科技服务业管理的高效率。

（4）创新模式。依托互联网打造科技服务互联网平台等有效载体以及科技服务的互联网供应和营销渠道，整合科技服务资源和创新要素，线上线下服务相结合，创新科技服务商业模式，并依托新载体和新渠道，实现创新资源的深度整合和高效配置。

（5）多链融合。以云计算、物联网、大数据等新一代信息技术为载体搭建融合科技服务业全业态的互联网平台，以服务外包为主要路径，以产业集聚化为组织形式，将制造业和科技服务业相融合。围绕地方产业链部署创新链，围绕产业创新链完善科技服务链，打造产业链、创新链和科技服务链相互融合的产业创新服务链，消除科技创新的“孤岛”现象。围绕产业集聚打造科技服务集聚，从产业集聚到产业集群，最终形成科技服务业的规模效应和品牌效应。

2.重要领域发展机制的改进与完善

根据科技服务业的发展基础以及产业导向，围绕科技服务业的重点领域，基于发展体制，制定有针对性的发展机制，通过重点领域的发展来带动整个科技服务业的快速、高效发展。

（1）研发设计服务。研发服务是创新活动产业链的上游，具有高附加值和强大的带动作用，是科技服务业的核心。根据研发服务业发展的情况，对其发展机制建议在以下方面进行完善。

研发设计服务依其与科技创新相关性，可分为核心和外围两类。前者主要提供直接产品的研发，后者提供产品设计、管理咨询、市场调研、测试、测量绘图、产品推广等。以往的发展中，往往存在更重视前者的现象。促进研发设计服务的更好发展，应根据企业性质和产品性质的差异，同步关注两类服务的发展，特别是对包括海归创业者在内的小微科技企业。后者的作用可能更大。

针对“企业本质追逐利润和政府要求其承担社会责任”的悖论，需要对其服务机制进行完善。对可向本企业以外单位提供服务的研发设计服务机构，如企业研究院、工程技术研究中心、企业技术中心、企业工程研究中心等可提供外部研发设计服务的企业研发平台，应该放开企业化经营，引导其从原企业中独立出来，注册具有独立法人资格的研发设计服务机构；对于具有基础性且风险性大的极少数实验性的研发设计，可以由政府委托高校和科研机构的研发设计平台提供。

从对外开放的视角看，研发服务发展，不是更多地考虑如何利用我们的研发资源对国外进行服务外包。针对国内外在研发服务水平上的差异，科技创新水平的提高需要更多地利用国外高水平的研发服务，或者是引进国外高水平的研发服务企业，或者是直接进行跨境服务外包。

（2）技术转移服务。技术转移机构对技术转移服务业态的发展具有至关重要的作用。“十三五”期间技术转移服务要实现从低端向中高端的提升，即从一般技术培训、技术咨询转向提供技术预测、技术匹配和投资组合等专业化服务，以满足企业创新发展的更高要求。

由于技术转移特别是技术交易的特殊性，技术转移的瓶颈在于交易双方信息不对称条件下的信任困难。所以，今后的工作重点在于建立规范、严谨、诚信的技术市场。在建立这个市场的过程中，利用现有的技术手段，特别是互联网，可以起到低成本、迅速获得信息的作用。但在现阶段，利用高校院所的声誉，利用行业专家的影响力，特别是利用专业类服务企业的影响力，通过制定严格的规范，通过全产业链的服务延伸，形成强大的市场影响力，对提高技术水平和持续创新的能力是非常重要的。

在技术转移服务发展的过程中，应通过提升技术转移服务机构综合实力来带动整个技术转移服务业的发展。鼓励技术转移服务机构采取股份制等多种形式与国际资源进行融合，走合作化发展的路线，利用国外技术转移机构在技术、人才等方面的优势，强化技术转移服务的深度。此外，还应利用信息化技术，突破当前技术交易线下交易的单一模式，发展 “互联网＋”的线上线下相结合的技术交易新模式，扩大技术转移服务的广度。围绕产业发展的方向，为企业创新发展提供专业化、高附加值的技术转移服务，形成“合作跨越发展、产业引导方向”的新机制，引导技术转移服务快速、高效发展，成为“多链融合”发展模式的坚强纽带。

（3）创新创业孵化服务。在创新创业服务迈过追求规模的初级阶段后，创新创业孵化服务应该由追求规模向注重质量转变，政府在引导方式上也应从项目奖励向环境营造转变。

为了更好地推动创新创业孵化服务的发展，应该采取多种方式利用市场推动。在孵化器的建设方面，应深化多元化投资主体发展策略，利用市场机制推动孵化器的发展，在现有政府、高校院所、国有企业、民营企业投资主体的基础上，引入国际资本，逐步撤出政府投资，形成以社会资本、民营资本占主导的孵化器投资主体。在发展方式上，应该鼓励采用“孵化＋创投”的方式来更好发挥市场的主导作用。鼓励以互联网为核心，通过信息互动，突破组织界限，搭建涵盖全业态、融商、融智、融资的开放式科技服务平台，探索“互联网＋”的新型孵化模式。政府通过孵化器的产业规划和导向，来促进产业集聚。充分发挥孵化器的集聚效应，围绕产业打造专业孵化器，使其成为“多链融合”发展模式的支撑节点。

（4）科技咨询服务。科技咨询对企业是知识资源和智慧资源的投入过程，它可以使原有的资金、设备、人力投入获得更大的效率或避免可能的损失，可以使企业发展更具有可持续性和成长性。科技咨询范围不仅包括直接的技术帮助，凡是使科技型企业或企业的科技项目得以顺利运行和发展的外部人力资源帮助，都应该纳入科技咨询的范畴。从这个意义上讲，社会科学为主体的咨询也应该纳入科技咨询的范围。社会科学可以在企业规划、战略制定、市场预测、企业组织、要素整合等方面发挥重要作用，直接影响科技企业和科技项目的发展。

目前我国已经逐步形成了科技咨询发展的良好氛围。但是，与企业对科技咨询巨大需求和丰富的科技智力资源供给相对应，科技咨询工作的进展从数量到质量并不理想。为了提升科技咨询服务的发展水平，首先进一步完善科技咨询组织。要以各地生产力促进中心为基础建立覆盖面广、影响力大、专业性强的咨询组织，将科技咨询与其他服务项目有机结合起来，真正实现“一站式”服务。其次，进一步推进高校院所资源通过科技咨询向企业流动，以此为起点，逐步加强产学研更深层次的合作。再次，遵循市场规律，运用价格机制活跃咨询市场，改变目前科技咨询业“供需两旺、成交不多”的局面。科技咨询的价值和个人收益交由市场决定，通过市场驱动来使得供给和需求达到匹配和均衡。

三、发展科技服务业的政策优化

在“十三五”规划期间，在促进科技服务业快速、高效发展的过程中，政府重点是做好引导和营造环境。为此必须进行下列政策优化和调整。

1.规划产业集群发展方向，营造良好环境

在围绕产业链打造创新链和服务链相融合的产业集群时，政府应当根据地方的产业规划，明确产业集群的发展方向。产业集群的发展方向可以在园区和孵化器的规划和布局时通过政策来落实。同时，在规划时要加强不同园区、孵化器产业集群的布局管理，以促进区域协调创新。此外，还应根据产业集聚区的定位，加强相关配套的硬件设施建设和扶持政策，为科技服务业产业集群发展创造良好的商务环境。

2.建立科技服务考核评价体系，制定科技服务标准

当前在引导科技服务业发展的过程中，政府行政投入导致的“投机行为”，一个重要原因就是缺乏科学的科技服务业考核评价体系和科技服务标准。必须建立符合各地科技服务业实际的、科学的、合理的绩效考核评价体系，制定科技服务标准。这不仅可以引导相关产业规范发展，为科学评估科技服务业的发展绩效提供依据，也可以使取得行政资源使用权的投入项目受到有效监督。

3.科学有效激励，发挥政府投入的杠杆作用

在科技服务业的当前发展阶段，政府激励还是引导行业发展的重要手段。但是，在激励的着力点和方式上要有所调整，以保证激励是有效的、正向的。对研发设计服务、技术转移服务、科技咨询服务和创新创业孵化服务等领域都应依据各自的特点设定相应的激励机制，提高科技服务主体参与的积极性。在建立激励机制的过程中，还应考虑以企业为主的私人部门和以高校院所为主的公共部门对激励机制价值取向的不同要求，激励政策应予以区别对待。在激励方式上，可以通过立项后根据考核体系实行分阶段奖励的方式，通过奖励取代资助，来保证激励的有效性，充分发挥政府投入的杠杆作用。

4.引导科技服务机构进行混合所有制改革

目前，在科技服务机构中，普遍存在事业单位（高校院所）占比过大，企业性质服务机构占比较小的情况。引导科技服务机构向企业化发展，是激发其市场活力的根本途径。在引导企业化发展的过程中，应当放开市场准入条件，降低市场门槛，为企业主体发展营造良好环境。鼓励民营资本、社会资本进入科技服务业，与公有资本进行混合，充分发挥不同资本的优势，推动科技服务企业建立起现代企业制度，进一步激发科技服务企业的活力。

5.鼓励科技服务业提高开放层次

合作交流是促进科技服务要素流动的重要方式，深化区域、国际合作也是推动科技服务业跨越式发展的重要途径。在区域合作领域，重点结合各地产业优势，引导科技服务人才、技术的集聚。在国际合作领域，一方面鼓励国外资本投资当地科技服务企业，引导国外科技服务机构在当地设立分支机构，以推动国际先进科技成果和优势科技资源向国内转移；另一方面更要鼓励有条件的国内科技服务企业“走出去”，积极开拓国际市场。同时，政府要制定政策鼓励国内制造企业与境外科技服务机构的深度合作，即利用境外的科技服务资源，更快地缩小国内制造业与境外的水平差距。

1.曾媚：《科技服务业的创新供给及实现机制》，《科技管理研究》2013年第4期。

2.韩丽萍、斯琴、赵红梅：《公共科技服务体系的发展趋势分析及评价》，《科学管理研究》2013年第10期。

3.揭筱纹、李镜、邱璐等：《现代科技服务体系创新模式分析》，《软科学》2014 年第 5 期。

4.祁明、赵雪兰：《中国科技服务业新型发展模式研究》，《科技管理研究》2012年第2期。

5.张心怡：《社会化科技服务体系模式创新研究——基于科技型中小企业国际化经营的实践》，《科技进步与对策》2013年第9期。