完善国有资产管理体制的思辩

文洪朝

完善国有资产管理体制的思辩

文洪朝

内容提要：目前的国有资产管理体制仍然存在诸多问题：国有资产监督机制较弱，国有资产分头管理的问题没有彻底解决，国资委角色尴尬，国有企业职能错位，政企不分问题严重存在。造成这些问题的原因主要有：国有资产的委托代理链条较长且缺乏所有者监督，计划经济体制的影响和部门利益的存在，对国资委不正确的法律定位，对国有资产没有进行合理的分类管理，原有的国有资产管理体制以管资产为主以及缺乏中间层的设置。国有资产管理体制可从以下几个方面进行完善：把国资委直接置于人大之下，把所有国有资产统一纳入到国资委的监管体系中，把新的国资委确立为一个纯粹的行政机关，对国有资产进行分类管理，科学设置国有资产管理体制的三层架构。

国资委国有资产管理体制

目前，国有资产管理体制完善成为深化和促进国有企业改革的关键环节。客观地讲，自2003年成立国资委（全称“国务院国有资产监督管理委员会”，全文使用的这个称谓，是指国家层面的，不包括省市地方层面）以来，现行国有资产管理体制一方面较好发挥了对国有资产的监管职能，实现了国有资产的保值增值，为中国特色社会主义经济建设做出了重大贡献；但另一方面也暴露出一些问题，而且这些问题正在一定程度上影响着国有经济的深化改革。为此，中共十八届三中全会提出要“完善国有资产管理体制”。本文的目的，就是揭示现行国有资产管理体制存在的问题，分析造成这些问题的深层次原因，并在此基础上探讨完善国有资产管理体制需采取的新举措。

一、现行国有资产管理体制存在的问题

以国资委为监管主体的现行国有资产管理体制诞生于2003年，是国务院整合国家经贸委、中央企业工委以及财政部有关国有资产管理部分职能的产物。国资委的成立，结束了国有资产管理局（国资委前身）的历史使命，随即形成了以国资委为监管主体的现行国有资产管理体制。从今天来看，这一体制在党和政府的精心组织和领导下，经过10多年的改革，作用值得肯定，然而，现行国有资产管理体制也暴露出一些问题。概括而言，这类问题主要表现在如下几个方面。

1.监督制约机制较弱

从当前体制看，从《物权法》到1992年的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》以及宪法，都把权力授予了国务院，国资委又在国务院领导之下。从目前的现实情况来看，这种体制比较易于操作，有利于政府各部门间的协调以及改制的进行。但是这种架构最大的弊端就是，监督制约机制较弱。虽然国有企业的财产所有权归属是明确的，属于全国劳动人民，但是在现行体制下，作为国有资产的真正所有者很难有效监督和约束所有者代表（国有资产的代理者）。

2.国有资产分头管理的问题没有彻底解决

目前，我国经营性和事业单位企业化经营的国有资产，仍然由国务院国资委、财政部、铁道总公司、中粮集团、国家烟草专卖局等多个部门分头管理；水利、煤炭、有色金属、石油、土地、海洋、旅游、林业、等资源性资产的管理也被分散在政府10多个部门管理；行政事业性国有资产则由各级行政事业单位占有、使用，由此呈现国有资产多头管理的复杂局面。由于各部门责权不清，容易导致国有资产的大量流失。

3.国资委角色尴尬

自2003年国资委成立以来，就被定位为干干净净的出资人代表，《企业国有资产法》对这一角色定位作了进一步明确，指出国资委是国务院直属的正部级特设机构，不是政府行政机构，不纳入政府行政序列，只履行出资人的职责，这就是说，不让国资委承担行政管理职能。但实践运行的结果是，国资委不但没有成为干干净净的出资人，自身角色反而模糊起来，成了“四不像”。它既不是行政机关，也不是事业单位；既不是公司法人，也不是社团组织。说它是经济组织，但实际上它却不具有公司法人的资格，也没有办法在工商局注册，而且其组成人员都来自行政机关，也通过公务员考试选拔人才，而且必须接受同级政府的直接行政领导，同时又要履行对国有企业的监管职能，这使它看起来更像行政机关。但它又不是完全意义上的行政机关，而只是一个特设机构，并不受《行政诉讼法》约束。在法律定位不明确的情况下，如果发生了纠纷，就无法确定到底是根据行政法进行行政诉讼，还是提起民事诉讼。

4.国有企业职能错位

由于国有企业提供产品和服务的性质不同，因而具有不同的功能。有的主要提供公共产品和公共服务，有的以盈利为其首要目标，有的兼而有之。但目前的情况是，置国有企业的公共服务功能于不顾，几乎让所有的国有企业只把追求利润作为自己的目标，使国有企业的职能错位，再加上政府对这些企业缺乏有效的监管，其结果给社会发展带来不良影响。第一，造成社会不公，扩大了贫富差距。部分垄断国企凭借其垄断地位为本集团成员谋取私利，致使垄断行业职工收入过高，社会其他行业人员收入与之差距不断扩大。第二，不能提供较好的公共服务。现在人民群众对垄断性国企的服务质量和服务价格抱怨较大，普遍反映国企服务质量差，服务价格高。

5.政企不分的问题严重存在

在国资委直属的企业里，目前仍然是由组织部门委派董事长和董事，发改委审批各项投资决策，财政部审批财产收益等情况，具有比较强的行政色彩。这和原来的政企不分没有多大差别。另外，国资委的角色不仅是“裁判员”，还是“教练员”。让教练员当裁判，一方面无法保证比赛的公平，也无法保证教练员的客观。政企不分的结果，一是政府对企业进行过度干预，使企业无法放心自主地经营；二是由于政府的“父爱”式保护，使竞争性领域的国有企业逐渐丧失竞争力，无法成为自主经营、自负盈亏的实体，从而严重影响国有企业的效率。

二、现行国有资产管理体制问题存在的原因

上述问题所以产生，是和一定的历史背景和时代需求以及认识局限紧密地结合在一起的。概括而言，主要有以下几个方面的原因。

一是国有资产的委托代理链条较长且缺乏所有者监督。这是监督制约机制较弱的主要原因。国有资产必须经过委托代理关系进行管理，是无可厚非的。这是因为，虽然宪法规定国有资产由全国人民共同所有，但是由于全国人民的数量实在是太大，大到自己无法实现对所有权亲自行使。因此，对国有资产必须进行委托代理，从全民与全国人大之间的委托代理，到全国人大与国务院之间的委托代理，再到国务院与国资委之间的委托代理，再到国资委与中间层之间的委托代理，最后到国有基层企业之间的委托代理，委托代理层级越多，其监督成本也就越大。另外，把国资委置于国务院领导之下，不但增加了代理层级，而且由于各层级利益盘根错节，再加上国务院、国资委以及国资委下属的国有资产管理部门都只是代理人，这样由代理人监督代理人，缺乏所有者监督，就很容易导致监督低效。

二是计划经济体制的影响和部门利益的存在。这是国有资产多头管理问题存在的主要原因。首先是计划经济体制的影响。建国以后，我国长期处于计划经济体制之下，政府各部门代表国家直接管理企业，产、供、销，人、财、物都在政府各部门的直接领导之下，政府各部门既是国有资产的所有者代表，又是行业的管制者，还是企业的直接运营者。人们习惯了计划经济体制下的管理方式，虽然目前社会主义市场经济体制已经建立，但计划经济体制下的管理思维和管理方式仍然根深蒂固地影响着人们的思想和行为。其次是部门利益在作怪。目前许多政府部门正凭着对国有资产的使用权，通过各种不合理渠道，明里或暗里大肆为本部门攫取利益。

三是对国资委不正确的法律定位。这是导致国资委角色尴尬的主要原因。《企业国有资产法》把国资委定位为干干净净的出资人代表。但是国资委毕竟是政府特设机构，承担着间接调控的职能，就必然行使自己的行政管理职能。国有企业的诸多日常工作中始终都有国资委的声音和影子。可能会有人这样想，国资委现在没有放弃自己的行政管理职能，是目前我国国有企业改革不彻底的缘故；在目前国有企业改革过程中，只有借助于政府的行政管理职能，才能较好地推进国有企业改革，等到国有企业改革基本完成以后，国资委就没有必要行使行政管理职能了，就可以真真正正地做一个干干净净的出资人代表了。其实，这种想法是完全错误的，没有认清问题的实质。国资委行使行政管理职能的根本原因，不是因为国有企业改革有没有完成的问题，而是它作为政府特设机构的必然要求，但《企业国有资产法》又明确规定它只能履行出资人职责，这就必然造成国资委角色的尴尬。

四是对国有资产没有进行合理的分类管理。对国有资产没有进行合理的分类管理，将竞争性和非竞争性国有资产混为一谈，是造成国有企业职能错位的主要原因。根据国有资产提供的产品性质及所处行业的差异，或者说，依据国有资产不同功能，必须对国有资产进行分类管理。一类是非竞争性领域的国有资产，主要是指那些服务于国家政治、经济和社会目标的国有资产，具体由行政单位国有资产、资源性国有资产和调控性国有资产组成，与此相对应的领域，是那些提供公共服务的行业、自然垄断性产业、基础设施部门以及关系国家安全的高科技部门。这类国有资产在本质上属于公益性国有资产，不以盈利为根本目的，主要职能是提供社会必需的公共产品和公共服务，因此，在管理这类企业的时候不能按照一般企业来对待。另外一类是竞争性领域的国有资产。它们不直接提供公共服务，以追求利润最大化为其首要目标，通过向国家上交股息和红利，间接提供公共服务。如果不对两类国有资产进行分类管理，就必然造成国有企业的职能错位。

五是原有国有资产管理体制以管资产为主以及缺乏中间层的设置，这是导致国有资产政企不分的主要原因。应该肯定的是，以管资产为主的管理体制基本上解决了多头行政干预的问题，但另一方面也加剧了国有资产政企不分。由于从出资人职责出发的监管事项与企业经营活动的交叉范围非常广，履行出资人职责的机构在履行自身职责方面越积极、越有所作为，其对企业日常经营活动的介入、影响与干预程度就可能越深（黄群慧，2015）。另外，由于缺乏中间层的设置，在政府和企业之间缺乏缓冲和隔离。

三、国有资产管理体制的完善

可以这么说，以往是国有企业改革带动了国有资产管理体制的改革，以后需要通过完善国有资产管理体制来促进国有企业改革。因此国有资产管理体制完善的任务重要而迫切。

1.把国资委直接置于人大之下

由于全体劳动人民才是国有资产的最终所有者，所以国有企业一定要受到全民的监督。只有这样，全体劳动人民才能够监督管理好自己的资产，因此应由人大来行使国有资产所有权。应该通过立法明确：全国人民代表大会具有两个职能，而不是一个职能。全国人民代表大会除了具有代表全体人民管理国家的职能之外，还具有代表人民管理国有资产的职能。因此，可以把目前的“国务院国有资产监督管理委员会”从国务院下属部门中拿出来，直接置于全国人民代表大会之下，成立新的 “国家国有资产监督管理委员会”，行政地位与国务院平行（可继续简称“国资委”）。这样就可以减少国有资产的委托代理链条，增强全国人民对国有资产的监督，杜绝腐败现象发生。新的国资委与目前的国务院国资委有很大不同。一是它直接隶属于人大，由人大常委会负责对其监督，它是作为代表全民利益的、超越各个部门和集团利益的处置国有资产所有权的最高机构。二是它把出资人职能让位于国有资本运营公司和国有资本投资公司，只承担对国有资产的监管职能，主要集中在，规划国有资产布局、编制国有资产经营预算、决定国有资产处置、负责对下一层（中间层）主要领导人的考核选拔任用以及对国有资产的分类管理等工作方面。

2.把所有国有资产统一纳入国资委监管体系中

新的国资委只承担监管职能而不再承担运营职能，这样既使得将各个部门的国有经济纳入监管范围具有了可操作性，又可以有精力监管好这些国有经济。这就需要：一是尽快立法，由全国人民代表大会制定《中华人民共和国国有资本管理法》，将经营性、行政事业性和资源性国有资产全部涵盖，纳入国资委监管体系中（罗华伟，2014）；二是努力改变传统的惯性思维和管理方式，果断、下大力气打破部门利益格局，较好解决因分头管理而产生的国有资产流失问题。但是，计划经济体制下的管理思维还不能一下子从人们头脑中根除，拥有国有资产的各政府部门对其获得的经济利益也不会轻易放弃，鉴于这种情况，还不可能一下子把所有国有资产统一纳入到新的国资委监管体系中，因此，这项工作必须分阶段、分步骤，循序渐进地进行。第一步，将国有金融资产统一纳入国资委监管体系中。这是因为，金融资本与产业资本的融合已是大势所趋，如果国有资产对金融国资和产业国资分开监管，难以适应产融结合的大趋势。第二步，将金融资产以外的经营性国有资产纳入国资委监管体系中，对所有经营性国有资产做到统一监管。我国已出台260多个文件，对国资管理工作加以体系化、制度化规范，这为下一步国有资产统一监管打下了较好的基础。另外，通过多年国资管理的实践，已经逐步形成了一批专业化管理队伍。因此，完全有能力把这项工作做好。第三步，也是最后一步，在条件成熟的时候，把资源类资产、行政事业类资产一并纳入统一的国资监管体系中。

3.把新的国资委确立为一个纯粹的行政机关

既然国资委无法成为干干净净的出资人代表，与其“四不像”，还不如干脆把它确立为一个纯粹的行政机关，让国资委恢复原来的面目。国资委既然代表全国人民行使对国有资产的所有权，就有权利、有资格对国有资产行使监督管理职能。把国资委确立为一个纯粹的行政机关，就意味着剥离其商人身份，不再是直接或间接参与公司运营的所谓“干干净净”的出资人代表。“干干净净”的出资人代表，这个身份只让下设的具有企业法人资格的国有资产运营公司或国有资产投资公司来承担。新的国资委则作为行政单位对全部国资履行监管责任，让国资委名副其实、名正言顺地行使监管权。

这种制度设计可以使国资委免受市场诱惑，超脱于市场，真真正正做一个国有资产的守护人。愿意做国企管理层的对立面，尽心尽力防止国企管理层对全国人民利益的侵占，而不是像目前一样为已经发生的侵害股东的行为辩护。这种制度设计还可以使目前国资委游离于法治之外的问题得到解决。使国资委具有行政权力，就意味着它要遵守国家行政机关的行为规则，就要受到行政诉讼法的制约，发生法律纠纷就可以通过行政诉讼解决。如果与履行出资人职责的机构发生纠纷，则进行民事诉讼。

有人会认为把国资委定位为行政机构，会使国资委重新回到政企不分的状态。其实，对国资委不正确的定位才是政企不分的主要原因。只要定位正确，虽然它成为行政机构，但完全可以通过科学设置国有资产管理体制的三层架构有效解决这一问题。

4.对国有资产进行分类管理

国有资产由于所处的领域不同、提供的产品性质不同，因而具有不同的功能。因此，必须对不同领域的国有资产，制定不同的法律法规进行分类管理。目前我们把国有资产分为两个基本大类：非竞争性领域国有资产和竞争性领域国有资产。

（1）对非竞争性领域国有资产的管理。非竞争性领域的国有资产又可分为完全公益性国有资产和兼具经营性职能和公共性职能的国有资产两类。

完全公益性国有资产不以盈利为根本目的，主要职能是提供社会必需的公共产品和公共服务。对于这类国有企业，应采取国有独资形式，不能按照《公司法》管理。如果按照《公司法》管理，一是使它们的一般功能无法得到正常发挥；二是容易导致内部人控制等问题，无法实现对这类国有企业的有效管理。因此，应把它们设置成特殊法人，不受《公司法》和一般商法规范的约束（高明华，2014）。就是说，为它们设立特殊的法人制度，用特殊的法律规范来约束和管理它们。政府按照“一企一法”、“一事一议”的办法对这类企业实行直接管理（黄群慧，2015）。这种特殊法人企业不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。对这类企业的考核，主要看它们的服务质量。

对兼具经营性职能和公共性职能的国有资产，也应该建立特殊法人制度，属于特殊法人企业。其产品或服务应该按边际成本来定价。为避免这类企业完全市场化，对它们一般应采取国有独资或国有控股形式，在政府管制下实施公司化运营。政府给予它们特许经营权，但它们又必须受到政府行业规制和价格管制。企业可以有少量的盈利，但一定保证它的公共性职能大于它的经营性职能。对这类企业的考核，应该既看它们完成的政策性目标情况，也看相应的财务指标。主要看完成的政策性目标情况，财务指标以成本控制为主。

（2）对竞争性领域国有资产的管理。对竞争性领域国有资产或国有企业来说，它们属于一般企业法人，按私法人对待，纳入《公司法》管理。它们以追求利润最大化为其首要目标，主要承担经营性功能。这类企业虽然也体现公有制性质，但主要是通过向国家上交股息和红利间接体现。对于这类企业，国有资本在其中可保持有条件的相对控股。有些企业，国有资本甚至无需控股，只需参股即可。把这类企业完全推向市场，使之与其他各类所有制企业在《公司法》和市场竞争原则的约束下公平竞争。建立健全产权独立的企业财产制度，做到彻底地政企分开，使企业享有经营自主权。完善公司治理结构，增强战略管理能力，努力培育国企的核心竞争力。

5.科学设置国有资产管理体制的三层架构

科学设置国有资产管理体制的三层架构，由管资产为主转向管资本为主，这是实现国有资产政企分开的主要途径。国有资产管理体制设置“国资委-中间层-具体生产企业”三层架构，以往在理论和实践上都有过初步探索，但是探索得不够深入。中共十八届三中全会指出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这实际上为设置三层架构模式提出了具体要求。

第一，科学设置中间层，合法履行出资人职责。科学设置中间层，使中间层成为国有资本管理的重要主体，是较好实现政企分开的关键环节。科学设置中间层，就是使中间层成为人格化的股东，由中间层对第三层次的具体的国有企业履行出资人职责。但是，中间层不从事具体的生产经营活动，只以股东身份进行国有资本的经营与运作，实现国有资本增殖以及其他特定政策目标。“管资本”也是主要体现在三层架构的中间层次上，以后的国有资产管理体制要从原来的“管资产”为主转变到“管资本”为主，减少对企业活动的干预，真正实现政企分开、政资分开 （黄淑和，2014）。必须指出的是，从原来的“管资产”为主转变到“管资本”为主，不是对原来“管资产”为主的管理体制的否定，而是对它的完善和补充（邵宁，2014）。科学设置中间层的主要途径就是组建国有资本运营公司或国有资本投资公司。

第二，科学界定国资委与国有资本运营公司或国有资本投资公司之间的关系。由于国资委是政府机构，并不直接参与国有资本的管理，因此，具体的出资人职能由国有资本运营公司或国有资本投资公司来实现。国资委与国有资本运营公司或国有资本投资公司之间的关系是授权与被授权关系。国资委要对国有资本运营公司或国有资本投资公司进行充分授权。在授权时，一要划分授权经营的范围；二要赋予明确的责任。在与国有资本运营公司或国有资本投资公司签订的合同中，要明确规定奖励和处分的标准，国资委应根据授权合同对其进行严格的监督、考核和奖惩。

第三，科学界定国有资本运营公司或国有资本投资公司与生产经营企业之间的关系。国有资本运营公司或国有资本投资公司与生产经营企业之间的关系应是投资和被投资的关系。国有资本运营公司或国有资本投资公司与生产经营企业之间的关系不再具有行政隶属关系，前者是纯粹的出资主体，不参与任何具体业务的运营，只以出资人身份对国有资本进行管理。就国有资本运营公司来说，它的主要工作就是运用资本市场进行股权交易，通过资本流动实现国有资产保值增值。由于它对企业只需参股，无需参与企业的生产经营，只需在资本市场上进行股权和产权的买卖即可，所以国有资本运营公司能比较好地实现政企分开，真正解决政企不分的问题。就国有资本投资公司来说，笔者不建议彻底地政企分开。这是因为：其一，国有资本投资公司投资和进行绝对控股或相对控股的，都是非竞争性领域国有资产，它们承担的是政府的政策性、公共性、特殊性职能，其目的是为社会提供更多的公共产品和更好的社会服务，平衡社会分配不公，促进整个国民经济的有序发展，其特点是让国有企业完成社会经济目标而较少追求利润目标。要保证国家这些目标的实现，国有资本投资公司就必须充分行使出资人权利，对这些企业实行严格监管。如果彻底地政企分开，就很难保证国家社会经济目标的实现。其二，如果彻底地政企分开，国有企业也会因失去所有权约束而导致内部人控制问题产生。但国有资本投资公司与具体生产企业可以适当分开，就是说，虽然国家要对这些国有企业严格监管，但不是事无巨细和随意地干涉，而是只根据出资人的权利，即剩余收益的索取权和对经营者选择的权利以及重大决策权等三项权利，对企业进行监管。

国资委、国有资本运营公司或国有资本投资公司、生产经营企业三者之间是监管者、资产所有者和具体的企业运行者之间的关系。

1.黄群慧、余菁、贺俊：《新时期国有经济管理新体制初探》，《天津社会科学》2015年第1期。

2.罗华伟、干胜道：《顶层设计：“管资本”——国有资产管理体制构建之路》，《经济体制改革》2014年第6期。

3.高明华、杨丹、杜翠雯等：《国有企业分类改革与分类治理——基于七家国有企业的调研》，《经济社会体制比较》2014年第2期。

4.黄淑和：《贯彻三中全会精神深化国资国企改革》，《国企》2014年第1期。

5.邵宁：《不能轻易否定管人管事管资产相结合原则》，新浪网，http：//finance.sina.com.cn/hy/20140826/173720125650. shtml，2014-08-26。

［责任编辑：侯祥鹏］

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文洪朝，济南大学马克思主义学院教授、博士（济南250022）。