基于利益相关者模型的突发公共事件问责机制构建



基于利益相关者模型的突发公共事件问责机制构建

文／刘燕

摘要：党的十八届四中全会提出要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。将利益相关者模型应用于突发公共事件问责机制的最大意义在于明确甄别责任，使责任与利益挂钩，更加有利于提高问责效率，提升公共管理质量。基于利益相关者模型来建构突发公共事件问责机制，需要明晰责任的归属、明确问责的标准和适度引导公众参与。未来，还要制定更加规范完善的问责法律体系、制度规范和问责程序，真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，减少问责的主观随意性，使问责制真正发挥其应有的价值和意义。

关键词：突发公共事件；问责机制；利益相关者；责任归属

当前突发公共事件频发，每一起突发公共事件的背后都有政府所背负的巨大问责压力。如2014年12月31日，上海外滩踩踏事件发生，造成了严重的人员伤亡和恶劣的社会影响。上海市政府在事故调查报告中将其认定为“一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件”。[1]上海外滩踩踏事件发生后，上海市委认定上海市委委员、黄浦区区委书记周伟，黄浦区区委副书记、区长彭崧，黄埔区副区长、黄浦公安分局党委书记、局长等负主要领导责任，撤销其党内职务、给予行政撤职处分。再如2015年8月12日，天津滨海新区危险品仓库发生爆炸，人员伤亡惨重，这起严重的突发公共事件牵动了全国人民的心，掀起对突发公共事件问责的新高潮。

科学、有效问责是提高政府危机管理能力的重要环节。要通过问责机制的完善，来改善突发公共事件的应对效果，降低突发公共事件的损失和成本，提升突发公共事件应对能力。要做到科学和有效问责，将企业管理中的利益相关者模型引入进来，不失为一种有效的路径和方法。

一　突发公共事件问责机制中利益相关者模型的导入

从管理学来讲，问责机制实际上是突发公共事件应对机制中的一部分，属于事后控制或反馈控制环节。相对于事前控制和事中控制而言，在当下事件处置中虽不具有预防功能，但相对更易于明确责任主体和关系，评估因素更为客观，评估信息更为全面，评估结果更为系统，从而有利于发现管理过程中的责任缺失和机制缺陷，有利于在此基础上提出更为有效的改进方案和措施，改善突发公共事件应对体系和流程，提升突发公共事件应对能力，最终达到突发公共事件应对有效性的目标。因此，建构更为有效和系统的问责机制是突发公共事件应对体系不可或缺的重要一环。

利益相关者模型是美国管理学家弗里曼的理论研究成果，最早在企业管理中得到应用，许多学者分别进行了利益相关者理论与战略管理、商业伦理和企业社会责任等的关系论证和说明。利益相关者理论在公共政策和行政管理领域的应用也取得一定的成绩。布鲁阿和瓦萨索斯凯确定了利益相关者分析的历史和概念基础；布莱森提出关于利益相关者的持续探讨，特别是关于利益相关者分析技术的详细进展，提出了一整套利益相关者分析思路；弗里德曼和梅森讨论了利益相关者分析和管理的实用性；普洛文和米尔沃德运用该理论分析了公共部门的组织网络；弗莱克、莫伊和塞博讨论了利益相关者理论在电子政府领域的应用。“利益相关者理论的相关性对于政治生活的启示是，机会是广泛分配的，并不排除任何一个群体或者阶级”。[2]

利益相关者模型一方面强调责任应与利益挂钩，另一方面强调利益主体的多元性和复杂性，因此，将其引入到我国问责制的研究中具有必要性和可行性，因为我国当前突发公共事件问责制的突出问题就在于责任归属不明确和责任划分标准不确定。

（一）责任的归属不明确

问责制的最大难题在于责任归属不明确。我们实行的是民主集中制和行政首长负责制。民主集中制是在民主基础上的集中和在集中基础上的民主。决策是建立在民主集中制基础上的集体决策。而行政首长负责制是在民主讨论的基础上，行政首长定夺，且独立承担责任的一种制度。可见，问责制是对建立在民主集中制基础上的行政首长负责制的问责制度，谁来问责，向谁问责，多大程度什么层次来问责，目前标准尚不明晰。

如果宽泛地回答以上问题，可以说是党来问责，上级政府问责，行政主管部门问责；向利益相关的党员问责，向下级政府问责，向相关职能部门问责。但这些都具有不确定性。特别是第三个问题，关于突发公共事件的利益相关者承担责任的主体层次和承担责任的程度都不明确，问责带有很大的主观性，此外，因缺乏具体的立法程序，问责带有很大的随机性和随意性，“官不究，民不反”就不问责，否则，群起而攻之。至于被问责的官员的复出和抗辩程序更是完全缺失。

（二）问责的标准不确定

问责的标准不确定根源于问责的随意性和主观性，一方面，缺乏法律责任体系下的问责标准；另一方面，政治责任体系下的问责标准缺乏客观性。关于问责的具体规定更是多样化。行政问责的标准不确定表现在多个方面：一是地区标准差异，北京、上海和山东等不同省和直辖市之间存在差异，同一省份不同地区之间存在差异；二是行业标准差异，不同行业行政问责的标准会有差异，对中央企业的问责、对地方政府的问责和对事业单位的问责标准是不同的；三是职业标准差异，不同职业的标准会有差异，对公务员、对企业高管和事业单位管理人员的问责标准是不一致的。鉴于以上两个方面，要突破当前问责机制存在的难题，就非常有必要引入利益相关者模型。

二　利益相关者视角下突发公共事件的责任主体分析

利益相关者模型为突发公共事件问责机制的构建提供了一个有效的分析框架。本部分着重从责任主体的结构角度来分析突发公共事件中所涉及到的利益相关者，在明确利益相关者的前提下，再来探讨突发公共事件的责任主体及其承担的责任。

（一）侵害者

侵害者指的是突发公共事件中的施动者和诱发者，可以是天灾也可以是人祸。天灾，指的是如自然灾害和突发的传染性疾病等具有不可抗力的因素；人祸，指的是人为制造的危害公共安全和他人生命或者财产的事故灾难和社会安全事件。二者的区别在于前者是具有不可抗力，后者是人为的，前者比后者的预见性更弱，预防工作也更难做。例如，汶川地震的侵害者就属于前者，是自然灾害造成的；而上海踩踏事件则属于后者，是管理不善造成的。

（二）受害者

受害者指的是突发公共事件的受众对象。受害人，可以是个人，也可以是群体，但更多指的是群体。受害者人数决定了危机事件的程度，受害人数越多，程度越高。因为受害涉及面较广，所以才被界定为突发公共事件。受害者的善后工作对突发公共事件问责制的影响至关重要。善后工作做得好，能够最大限度地减少伤亡程度，被问责人所承担的责任程度降低，被免责的范围扩大。善后工作做得不好，受害者人数增加，被问责人所承担的责任程度加强，被免责的范围缩小。突发公共事件发生后，受害者是最直接的感受者，问责恰当与否关乎受害者的切身利益和感受。例如天津滨海新区爆炸事件的受害者范围非常广泛，包括爆炸伤亡人员、参与救援的消防人员、周边被迫撤离的小区居民、新区仓库所有者、租用者和所储存商品的所有者，甚至天津周边地区的城市居民都牵涉其中，因为爆炸所产生的有害气体对周边地区的影响尚不可知。

（三）影响者

当地政府部门、非政府组织、新闻媒体等因素是突发公共事件的影响者。当地政府部门是管理主体，突发公共事件发生后，政府是主要的处理者，且要在事故发生后第一时间出现在事故现场。政府的快速反应能力、准确判断能力和危机处理能力决定了危机事件善后的结果。危机事件发生后，政府能够做出快速反应、准确判断和有效处理，会减少突发公共事件所带来的后期伤害，且能最大限度地降低伤害程度，使受害者尽快得到救治，使受害者和家属得到最大安慰。突发公共事件发生后，人们在情绪低落、悲观失望的时候会对政府产生更多的依赖和期盼。政府处理得好，会增加人们对政府的信任度，而给予更多的正面评价；处理不好，会降低人们对政府的信任度，而给予更多的负面评价。

非政府组织在危机管理突发公共事件中所发挥的作用越来越重要，特别是在危机救援、善后处理和心理疏导方面。非政府组织作为中介组织能够起到有效沟通的桥梁作用。一方面，能够有效辅助政府的工作，另一方面能够为受害者提供专业的医疗和心理救助。此外，非政府组织能够有效缓冲人们在突发公共事件发生后的怨怼情绪。突发公共事件发生后，受害者的情绪十分不稳定，从心理学角度而言，前期表现为无助，之后转为紧张，随后就会表现为怨天尤人，最后容易把矛盾集中到政府工作人员身上，所以对政府工作人员的危机处理能力要求很高。非政府组织的出现能够合理缓解这种矛盾，为灾后救援提供最便捷有效的帮助。

新闻媒体客观、公正和如实地报道突发公共事件的全过程至关重要。首先，有利于政府快速把握信息，做出正确判断和决策，辅助政府应对和处理事件；其次，有利于公众和利益相关者准确把握信息，做出客观判断，不盲信盲从，防止上当受骗；最后但却很关键的一点是有利于客观问责，明确责任划分，清晰责任归属。新闻媒体在危机事件处理方面的作用具有双重性，一方面可能会有助于突发公共事件的解决，另一方面也有可能阻碍突发公共事件的解决，例如，非客观报道甚至故意歪曲信息。因此，应对新闻媒体进行正确的引导，使其发挥正面作用。

（四）旁观者

旁观者作为利益相关者模型的非直接相关要素，影响着人们未来做出正确的价值判断或者选择。旁观者虽然与突发公共事件不直接相关，但是对于危机事件的善后处理的作用也不可小视。例如，发生在2008年4月28日胶济铁路特大交通事故，当地居民自发的救助活动为灾后救援提供了最及时的帮助，有效降低了伤亡人数。这时的旁观者进行了参与者的身份转化，成为利益相关者。

此外，旁观者还包括（受灾害地区以外的政府部门和群众）。突发公共事件的问责制，关乎旁观者对政府的信心和信任。对于突发的公共事件的处理而言，问责是特别重要的环节，问责得体到位是负责任的行为，既对受害者和家属负责任，也对公众负责任。旁观者属间接利益相关者，其它地区的群众也会受到影响。一般而言，受害地区政府危机处理及时，问责得体到位，公众会增加对政府的信心，会更加信任当地政府和更高一级政府遇到此类情况能够做出正确的判断和决策。

三　利益相关者视角下突发公共事件中责任主体的互动关系

（一）突发公共事件中责任主体的理想互动方式

基于利益相关者模型，我国突发公共事件中的责任主体之间的互动应坚持利益相关原则，理想的利益主体间的互动应包括如下几个方面内容：

第一，坚持中国共产党领导的问责。在我国，坚持在党的领导下问责是与依法治国并行不悖的原则。突发公共事件问责机制必须坚持党的领导。党的十八届四中全会明确指出，党的领导是中国特色社会主义的本质特征，是社会主义法治最根本的保证。因此，要坚定不移地把党的领导贯彻到依法治国的全过程。党的领导和社会主义法治是相互依托、共存共荣的关系，坚持党的领导要以社会主义法治为保障，社会主义法治建设要以党的领导为前提。

第二，坚持依法问责。在我国，坚持依法问责可有效避免问责制的随意性，才能体现问责制制度设计的初衷。党的十八届四中全会再次强调了这一点，要求各级政府“在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明，公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，全会还要求“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推动政府权力清单制度”。[3]坚持依法问责，责任法定化，才能起到真正的预防目的，起到警示效果。

第三，坚持地方政府和职能部门统筹问责。我国的行政特点体现在两个方面。纵向上，我们实行的是中央集权制，下级服从上级，地方服从中央。一旦发生突发公共事件要逐级汇报，直至国务院，地方政府是直接责任人。横向上，政府按照职能进行了不同部门的划分，如财政部、教育部和民政部等。也就是说，一旦发生事故，相关的职能部门既要参与救援又要进行追责。实际上，坚持地方政府和职能部门统筹问责是我国问责制的特色之一。事故一旦发生，相关部门都要介入调查，根据利益相关者模型，从受害者、事故诱发者，到当地政府、职能部门甚至非政府组织和群众，都会涉入其中，进行统筹安排和综合问责。如此而言，有利于甄别责任大小，划分责任层次，承当适度责任，起到警示作用，确保此类事件不再发生或者发生后能及时处置将伤害降到最低。

第四，坚持利益和责任相关原则问责。问责制的目的在于预防，在依法问责的基础上，要对责任进行清晰的划分，划分责任则要坚持利益相关原则。一般而言，利益相关度越高，所需承担的责任越多；反之，越少。当然，这一规律的前提是行政工作人员的职务权力和责任的对等，享有多大的权力则承担多大责任。问责制的法律依据是行政工作人员对应职位法律上所赋予其的权力和所应承担的义务。行政工作人员所需承担责任的相关程度是由职位所确定的，而不是由个人本身确立的所谓利益相关决定。

第五，坚持系统和全方位问责。基于利益相关者模型的问责制必须坚持系统问责和全方位问责。事故的发生往往是多种因素导致的，又产生了若干影响，影响到多个相关的利益主体，因此要坚持系统和全方位问责。我国政府问责的主体和客体的关系也体现了我国政府问责的主体多元化以及利益相关者多元化的特点。因利益相关度的差异和突发公共事件的动态性决定了我们必须坚持系统和全方位问责。利益相关者模型本身就具有动态性和系统性，对利益相关者模型的分析也全方位进行。坚持系统和全方位问责有助于全面系统地分析事故发生的原因，进行科学的问责。

（二）突发公共事件责任主体的实际互动情况及存在的问题

第一，多元利益主体的复杂性导致了问责的主体不明确。突发公共事件的处置如上所述涉及到多元利益主体，包括受害者、施动者、当地政府和群众以及新闻媒体等等，这就从根本上决定了多元利益主体具有复杂性，问责制实施起来本身就存在着很大的困难。例如，共产党向政府和党员问责，政府向公务员问责，公众和新闻媒体又分别向政府、公务员和党员问责。多元的问责主体，多元的问责客体，错综复杂的问责过程，为我国政府的问责机制带来很大的困难。

正如我们反复强调的，问责是为了达到预防的目的，但是利益主体多元化，导致他们的利益取向不同，因此可能使问责偏离原来的方向。受害者希望得到政府和外界的帮助，将伤害降到最低；施害者希望所受到的惩罚程度最轻，为此付出的代价最小；当地政府希望将事态控制在可控范围内，保证正常的社会秩序；当地群众希望此类事件尽可能不要对自己造成影响，在可能的范围内最大程度地保护自己；新闻媒体希望挖掘到现象背后的东西，找到最能吸引眼球的素材，进行最新的报道。各自不同的利益取向就决定了他们所努力的方向是有差异的，有的甚至截然相反，为客观问责带来一定的难度。

问责的基础在于还原事情的真实面目，使利益相关者承担相应的责任。问责是基于利益相关原则，利益相关度越高，所承担的责任越大。利益聚合度越高，问责的成本越低；否则，利益聚合度越低，问责的成本越高。

第二，问责的标准多元化导致了承担责任的模糊性。问责的标准多元化导致责任主体不明，承担的责任具有一定的模糊性。问责制应以法治为基础，以法为基础的问责标准相对统一，但是问责的主体多元化和问责的对象多元化，导致利益相关度的差异。“那些引导我们获得某些具有内在价值的东西、做出某些具有内在价值的行动或达到某种具有内在价值的精神状态的事物，我们认为他们具有工具型的价值——一个组织的许多日常活动都具有工具型价值，因为他们导致实现组织及其成员的内在价值。”[4]不同的工具型价值导致利益相关者参与问责标准的不同，增加了问责的难度。

问责的标准多元化导致了问责的可操作性不强。多元标准带来的问责结果也是不一样的，造成了决策困难，增加了问责的难度。问责的标准多元化带来不同的问责结果，这些不同的问责结果之间的责任可能存在着互相抵消的情况，又增加了问责的难度。问责的标准多元化导致了问责成本增加，社会资源浪费。

第三，公众参与度不高削弱了问责的动力。公众参与积极性不高，不配合问责调查，则问责的调查难度增加；此外，公众的关注度不高，减弱了问责机构的压力，地方政府息事宁人的心态会极大限制问责机构的调查动力，问责机构在多方面因素的影响下，有可能顺水推舟，敷衍了事。公众参与度不高，还简单化了问责过程。缺乏公众参与的问责过程是不完整的。没有公众的参与，也就没有来自公众对问责的过程的监督。缺乏外围的监督，问责的过程可能会过于简单，相关责任人难以承担相应的责任，问责的效果大打折扣。

四　基于利益相关者模型的突发公共事件问责机制建构路径

基于利益相关者模型，突发公共事件问责机制的建构路径应着重从如下三个方面进行：

第一，明晰责任归属。责任问题是问责制的根本，甄别责任，方能明确责任主体，进行赏罚分明的激励机制和惩戒措施，实现问责的最终目标。明晰问责制的责任，应该从公共政策的制定开始。制定政策伊始，利益相关者就要被考虑在内，就应该明确其所拥有的权力，所应承担的责任和义务，这样在事故发生的时候，责任追查、倒查机制就能顺利地进行责任归属和确认。

第二，明确责任标准。首先，要以法律为依据和指导。其次，还要有目标意识。在法律依据和目标意识指导下，再进行具体问责的标准划分，例如主要责任人是否受到党纪国法的惩罚，惩罚是否适度。此外，还要明确问责秉承的原则，分清是全面问责还是重点问责。全面问责是对利益相关者进行全方位的问责，一个不漏，彻底排查；而重点问责是对主要的利益相关者进行问责，搞清事实，令其承担主要责任，其他次要的利益相关者则减免于惩罚。

第三，适度引导公众参与。公众作为利益相关者的一个重要组成部分，在问责过程中所发挥的作用是不可忽视的。根据委托代理理论，公众将权力委托给公共权力代位行使者，就应该对其进行监督，通过建立完善的监督机制，促其很好地承担责任和履行义务。“问责除了具有责任追究的惩罚性功能外,还应有对职责履行情况进行质询、监督、过问的功能。”[5]公众积极参与能够有效地提高问责的质量。突发公共事件发生之初往往公众的关注度是很高的，但是随着时间的推移，就会慢慢淡出公众视线，这同样也极易造成公众对问责和责任人所应承担责任的遗忘。因此，适度引导公众关注和参与非常必要。

结　语

基于利益相关者模型的突发公共事件问责制构建具有理论价值和现实意义，但是基于我国国情还有一定的非适应性和非契合性。这种非适应性和非契合性受多种因素的影响和制约，包括历史的传统文化，不同的人文特色和环境，不同的政治特点和环境，不同的地域文化，甚至包括不同的人格特征。因此，不能盲目照搬这种模式，在应用的过程中也要特别注意其复杂特殊性。

首先，将利益相关者模型应用于突发公共事件问责机制构建的最大意义在于，明确甄别责任，使责任与利益挂钩，更加有利于提高问责效率，提升公共管理质量。利益相关者原则一方面使相关责任人都得到合理适度问责，承担相应的责任。另一方面，使他们都更加明确自己的责任所在，在日常的工作中多加防范，将事故损失降到最低。

这里要特别强调作为影响者的新媒体在突发公共事件问责机制构建中的重大责任。新媒体传递真实、准确和公正的信息，对突发公共事件的问责机制起到正面的作用，推动问责制的发展，提高问责制的效率，有利于突发公共事件快速解决。因此，需要正确引导新媒体在突发公共事件问责机制中发挥正能量，正确地进行舆论引导，尊重事实，探求真相，恪守职业道德，秉承认真负责的职业精神，传递准确真实的公共信息。一方面，对突发公共事件进行及时、客观和公正的报道，使公众获得真实的信息以便做出精准的判断，减少主观臆测，能够起到稳定民心的作用；另一方面，对问责的过程进行如实报道，有助于政府和公众了解事情的真相，对问责进行正面推动，有助于解决问题，提高管理效率。

其次，必须明确问责的外在表现是惩诫，真实目的却是预防。“从政府制度化管理的视角看，惩罚机制会产生积极有效的作用，而从政府绩效管理的视角看，惩罚机制会产生相反的作用。”[6]此外，要特别强调，问责是否合理适度至关重要。问责适度合理则有利于加强政府危机管理能力，提高危机管理效率；问责有失偏差则会降低政府危机管理能力，降低危机管理效率。

随着问责机制的构建，未来要特别注意甄别直接问责和间接问责，问责所承担的实际责任和形式责任，还要注意区分责任人的故意和非故意。未来，还要制定更加规范完善的问责法律体系、制度规范和问责程序，使政府和公众中在问责过程中真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，减少问责的主观随意性，使问责制真正发挥其应有的价值和意义。

注释：

[1]《“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件调查报告》，2015年1月21日，http://news. sohu.com/20150121/n407959650.shtml，2015年3月16日。

[2]爱德华·弗里曼等著：《利益相关理论现状与展望》，盛亚、李华清等译，北京：知识产权出版社，2013年，第150-154页。

[3]《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》，《共产党人》2014年第20期。

[4]爱德华·弗里曼：《战略管理——利益相关者方法》，王彦华、梁豪译，上海：上海译文出版社，2006年，第116—117页。

[5]马怀德、周慧:《问责观念转变与突发事件问责——基于突发事件应对的视角》,《中国应急管理》2011年第2期。

[6]世界银行专家组：《公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析》，宋涛译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第11、7、23页。

责任编辑余茜

作者简介：刘燕，中央财经大学政府管理学院讲师，法学博士，北京市，100081。

文章编号：1006-0138(2015)06-0095-06

文献标识码：A

中图分类号：D630