大数据时代的社会治理创新与居民信用管理∗



大数据时代的社会治理创新与居民信用管理∗

文／章政闵瑛美王大树

摘要：大数据不仅是一场技术变革，在本质上是一场社会变革，这种变革伴随并呼唤着社会管理体制和公共服务领域的创新。传统社会治理模式在大数据面前存在单兵作战、效率低下、被动响应等诸多问题，越来越难以适应大数据时代对社会治理的需要。居民信用管理能够较好解决传统社会治理模式中的这些问题，以居民信用管理为核心的社会主体信用管理成为大数据时代社会治理创新的一个重要途径。未来居民信用管理体系建设将朝着精细化、协同化和预见型方向发展。

关键词：大数据；社会治理创新；居民信用管理

改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，取得了连续30多年的高速增长奇迹，先后在2010年、2013年分别跃居全球经济第二大国和货物贸易第一大国。然而，我国社会管理和治理体制建设方面明显滞后于经济与社会发展。当前，我国经济发展已经进入中高速增长新常态，在经济与社会转型时期各种新、老矛盾相互交织，加强和创新社会管理和治理体制的战略意义尤为重大。为此，党的十八届三中全会提出，要“加快形成科学有效的社会治理体制”，而创新社会治理体制，首先要“改进社会治理方式”。[1]

另一方面，大数据不仅是一场技术变革，在本质上也是一场社会变革，这种社会变革伴随并呼唤着社会治理体制和社会治理方式的创新。传统社会治理模式主要是以政府为核心，公共部门通过整合各种力量，运用政治、经济、管理、法律等手段，以达到强化政府管理能力、提升政府效绩和公共服务水平的目的。随着大数据的出现和网络信息技术的普及，传统社会治理模式显得越来越难以适合新时代对社会治理体制和治理方式的要求。与此同时，社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分，加快社会信用体系建设是完善社会主义市场经济体制、加强和创新社会治理的重要手段，以居民信用管理为核心的社会信用管理成为大数据时代社会治理体制和方式创新的一个重要途径。

近年来，尤其是党的十八届三中全会以来，全国各地在以居民信用管理为核心的社会信用管理创新方面作了一些有益探索和经验积累。然而，这一方面的理论研究却相对欠缺。本文简要分析传统社会治理模式的主要问题和居民信用管理体系建设的突出优势之后，重点分析居民信用管理创新实践的“朝阳模式”，在此基础上探讨居民信用管理建设的未来发展方向，以期为社会治理方式创新提供理论参考。

一　大数据时代传统社会治理模式的主要问题

长期以来，我国传统社会中的社会治理实际上是一种高成本、低效率的粗放治理模式。当今世界，科技革命日新月异，信息和网络技术融入经济和社会发展的各个方面，“开启了一次重大的时代转型”。[2]伴随着云计算、物联网、移动互联网的发展，网络社会和大数据正在对全球经济社会产生巨大的影响。正如著名社会学家卡斯特尔所指出，网络社会“撼动了各种制度，转变了各种文化，创造了财富又引发了贫穷，激发了贪婪、创新和希望，同时又输入了绝望。不管你是否有勇气面对，它的确是一个新世界”。[3]大数据给社会治理提出了新的挑战，由于信息收集能力的限制，政府往往不能全面高效地进行反应，既降低了应对社会事件的效率，也难以进行深入有效的日常监督和治理。大数据时代传统社会治理模式主要问题表现如下：

第一，缺乏协调，单兵作战。传统条件下的社会治理模式中，各部门之间往往根据自身的职能范围获取信息并做出反馈，而没有相应激励进行信息共享。实际上，即使对信息共享采取硬性要求，仍存在着高额共享成本的问题，即不同部门在信息传递、筛选过程中会产生巨大成本费用，甚至可能高于信息共享带来的收益。因而，在社会治理过程中，各部门的反馈也仅仅局限于其职能范围内的一环，而无法同其他部门合作产生协同效应，推动事务流程的一体化进行。从而提高了部门间的配合成本，行政管理成为僵硬的分块拼合而不是灵活流畅的分工协作，降低了整个社会的福利。

第二，信息不畅、效率低下。传统的社会治理方式主要以纸质文书流转为特点，信息记录低效且不易整合、传递，同时存在容易修改而滋生腐败的问题。若公众需要多个部门的审核办理事务，则无法避免多次填报信息、于各个部门间奔波的烦劳，浪费了大量时间和精力，降低了办事效率。同时，这种信息不完全对称的情况为政府自身低效行政、相互推脱责任提供了借口。庞大的行政体系的存在却不能保证信息获取的精准与全面，而不同部门之间相对独立的信息获取也加剧了行政管理的高成本和低效率。

第三，事后管理、被动响应。在传统的社会治理方式中，政府由于处在管理活动的最后一个环节，往往总是被动获取信息。如在灾情发生后才调派人员进行探访考察，在群众上访、举报之后才启动应对机制。也就是说，政府无法主动积极地在事件发生前进行有效预防从而降低风险，甚至在已发生的事件中也无法做到完全精细化的反馈处理，而只得在事发后依靠群众来弥补信息收集的盲点，使社会治理陷于被动的局面。

二　大数据时代居民信用管理创新的突出优势

党的十八届三中全会提出，创新社会治理体制，改进社会治理方式，要“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。[4]以居民信用管理为核心的社会信用管理将有助于实现这一战略目标，这是因为居民信用管理能够较好解决上述大数据时代传统社会治理模式的三大主要问题。

第一，居民信用管理可以达到各系统之间的功能协同和联动。近年来，影响公共安全的因素越来越多，而我国大多数的城市仍停留在以人防为主，存在重视预案、轻视预警、多头指挥、联动失灵等问题。与此同时，由于缺乏高自动化、高集成化、科学化的城市公共安全技术手段的更新，社会治理作为国家发展战略和公共安全的薄弱环节的问题日益凸显。另一方面，随着我国城镇化的推进，良好的社会治理模式已经成为城市抵御自然灾害、防御和处理人为灾害和恐怖袭击、应对突发事件的重要能力和必要条件。

通过创新社会治理模式、构建科学有效的公共安全信息平台，可以将来自城市的工业危险源、城市公共空间、公共基础设施、城市自然灾害、道路交通以及恐怖袭击等多方面的问题得到有效控制；借助系统集成、信息集成、通信集成、功能集成的建设，可以实现城市视频监控、报警联网、三警合一、卡口控制、集成通信、舆情分析、人口管理、可视化展现，以及公共场所、建筑物、住宅小区的报警、出入口控制的大联网。其中，通过居民信用信息管理平台建设，可以实现城市主体信息与数字城市“一级平台”（包括城市数字化管理平台、城市应急指挥平台、城市智能交通管理平台、城市基础设施管理平台等）的互联互通，达到各系统之间的功能协同和联动，对于防范来自各个方面的安全隐患、开展实时监督预警和社会治理具有重要意义。

第二，居民信用管理有利于解决社会主体的信息鸿沟。我国经济社会发展的一个重要任务，是消除“二元经济社会”的结构壁垒。这就要求把农村经济与城市社会发展纳入到整个国民经济与社会发展的全局之中进行通盘筹划、综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，从根本上解决城市和农村经济社会发展中出现的对立问题。统筹城乡经济社会发展的实质，是通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置。

但是，在统筹城乡发展的过程中，信息鸿沟已经成为一个不可避免的问题。所谓城乡信息鸿沟也称为数字鸿沟，是指城市居民与农村居民在拥有和使用信息技术方面的差距。城乡数字鸿沟的影响主要体现在三个方面：即离散效应，数字鸿沟会使大量信息贫困者出现，即游离于信息技术之外人群的固化；放大效应，数字鸿沟会使原有已经存在的经济和社会矛盾进一步扩大；短板效应，数字鸿沟尤其是处于弱势群体的一方，他们的存在会降低整个信息化的成效，进而使原有各种矛盾扩大。居民信用管理建设为解决社会主体的信息鸿沟带来了机遇，例如，政府推进的居民信用代码制度，通过加强信用信息共享和基础设施的建设，可以使得住户足不出户便知天下事，也使得家庭住宅的各个功能能够更加智能化，为打造高功能、高品味的社会生活环境打下基础。

第三，居民信用管理可以以更加主动方式实现社会治理。我们知道，社会治理体制的建立和完善需要解决三个基本问题，分别是决策机制、动力机制和信息机制。其中，最为困难的是信息机制建设，它是指为了选择合理配置资源的方案，需要及时全面地获取相关主体的信息作为依据。居民信用管理体系的建立，就是要把社会主体信息资源与其他资源优化配置整合，形成的一种社会治理的高级模式。

从这个意义上讲，社会治理创新与居民信用管理是相互促进、相辅相成的关系。一方面社会治理模式要以科学技术手段为支撑，另一方面居民信用管理建设又必将极大丰富社会治理模式的内涵和外延，有力于促进新兴的生产力和生产关系的和谐。居民信用管理对新的科学技术应用主要有识别技术、传感器技术、定位技术、智能信息技术、云计算技术、移动互联网技术、3S技术、三网融合技术与虚拟现实技术等。由此可见，随着居民信用管理体系的不断完善，在社会稳定的基础上，可以以更加精细和主动的方式实现社会治理，使得社会居民的各个子系统之间更加融合，有利于社会的长期和谐发展。

随着党的十八届三中全会精神的深入贯彻，以及大数据和网络信息技术的普及，可以预见，在不远的将来，由政府和公共部门主导的传统社会治理模式将会不断被弱化，而由政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的社会治理新模式将会不断被加强。

三　朝阳模式：居民信用管理的创新实践

由于居民信用管理的上述突出优势，近年来，尤其是党的十八届三中全会以来，全国各地各级政府都在积极探索居民信用管理方面的社会治理创新。这些创新实践大都合乎当地经济社会发展实际，对推动当地经济社会发展起到了较好积极作用。其中，北京市朝阳区政府的创新实践相对更早、社会影响也相对更大一些。下文对这一创新实践的主要历程、社会效果和主要经验作一分析，以期为大数据时代的居民信用管理与社会治理创新提供借鉴参考。

（一）朝阳区居民信用管理创新的主要历程

居民信用管理创新“朝阳模式”的一个显著特点，是在数据采集方面实现了非互联网化信息的标准化采集，为数据的保存、分类、处理和综合评级工作奠定了基础。利用数据采集者的监督作用，有力地推动了政府由管理型向服务型的转变，是大数据在社会治理中应用的一个先驱案例。[5]早在2005年7月，朝阳区就借鉴北京市东城区经验启动了数字化城市管理平台建设。此后，对数字化城市管理平台不断进行扩展和深化。到2006年，该区全区范围内实行了数字化社会治理创新格局。2007年，该区将城区门前三包责任单位与物业公司纳入数字化城市管理体系。随后，不断拓宽数字化居民信用管理成果的运用，将安全、人口、社会保障等城市管理重要内容以及城乡结合部的突显问题纳入治理系统。2008年，该区开始将物业小区、施工工地、开发建设单位、保洁单位、市容环境维护主体、农贸市场等6类社会单位纳入城市治理体系。从2014年开始，又将安全生产、食品卫生、地下空间纳入城市治理体系。目前，该区全区共有单元网格8423个，其中城区划分为4765个单元网格，农村地区划分为3685个单元网格。[6]在数字化社会治理的基础上形成了城市居民信用管理“朝阳模式”的创新和突破。

（二）朝阳区居民信用管理创新的社会效果

通过上述实践探索，朝阳区在社会治理和居民信用管理方面已经取得了较好社会效果。近年来，尤其是2012年以来，居民信用管理在朝阳区社会治理中发挥着重要作用。第一，“社会治理问题”的发案规模锐减，重点问题得到有效整治。根据最新监测数据，2012年至2014年，该区各类城市问题的发案规模分别为912.3万件、806.1万件、444.7万件，三年间下降幅度达到51.3%，年均减幅为17.8%。通过一系列数量化、闭环式、无缝隙的城市社会治理活动的开展，大大减少了各类社会矛盾和风险隐患的发生。第二，长期存在的“城市环境问题”得到全面整治，发案数量的“波动幅度”明显收窄。由于我国城市管理工作具有明显的“突击运动式”的特点，城市秩序问题经常呈现出周期性“反弹和波动”。经过10余年的努力，朝阳区城市秩序问题的波动幅度从原来±50点区间，开始向±20点区间收敛，城市社会治理实践取得了阶段性成果。第三，全区“安全生产”“食品安全”等敏感问题管理水平大幅提升，城乡之间的差距明显缩小。例如，2014年1月与2013年1月相比较，该区辖区内农村地区的食品安全问题发案数量从4462件锐减到592件，下降了86.7%；与此同时，农村地区食品安全的隐患消除率从5.7%提升到16.7%，上升了11.0%。[7]第四，培养了一支具有现代城市治理理念和能力的专业人才队伍。经过10余年的项目开展和研发、监测、发布、交流、培训等一系列工作，目前，朝阳区城市社会管理工作人员对城市治理活动的内容和操作，对于数量化分析方法和理论均已有较好掌握，这为该区今后在全区开展更为深入的社会治理活动打下了坚实的人力资本基础。

（三）朝阳区居民信用管理创新的主要经验

居民信用管理的“朝阳模式”之所以能取得如上良好社会效果，原因有多方面。从战略和宏观视角看，其主要经验可归结如下三点：其一，政府引领。发挥政府在社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，切实解决多头管理、分散管理、难以形成有效合力的问题，利用大数据分析方法、依托大数据平台建立社会管理考核机制，及时反馈和妥善处理各类城市管理问题。其二，社会协同。发挥各类社会组织的积极作用，组织社会力量参与社会管理，也就是将各类城乡社区纳入大数据平台管理系统，为各类基层社区、街乡提供相关支持，实现了社会治理的无缝隙、动态化管理。其三，居民参与。转变以往自上而下的单向社会治理，形成自上而下和自下而上的双向社会治理机制，实现了政府信息可以通过大数据平台畅通传达给社会基层组织和公众；与此同时，利用移动互联网技术，居民可以将自身诉求及时反映给社区街道、上级政府，从而使民众在社会治理中扮演更重要的角色，加大了居民在社会治理中的参与程度。

四　居民信用管理的未来发展方向

目前，在大数据和“互联网+”的条件下，现代城市社会治理范式尽管尚未统一，但就直观而言，“朝阳模式”由于其出发点和归宿点均注重民生问题的解决和改善，很有可能代表着一种新型社会治理实践的方向。借鉴“朝阳模式”经验，我们认为，未来居民信用管理体系建设将朝着如下三个方向发展：

（一）精细化的方向

从上述“朝阳模式”社会治理体系的建设过程看，居民信用管理就是运用现代信息技术，通过流程再造、业务集成与合作治理，形成数字化、精细化、高效化和系统化的居民服务体系。“朝阳模式”的一个亮点，就在于它实现了非互联网大数据的标准化采集、加工和城市社会服务应用。接下来，通过逐步将通常认为不能详尽反应的社会各类主体的现状，以一种电子化、信息化、标准化的方式进入数据库，最终实现对人、地、事、物的全覆盖，即在无遗漏城市社会治理的基础上，实现全方位的居民服务管理是未来的发展方向。

（二）协同化的方向

开展全面的社会治理监督，实施居民信用管理是源于“小政府、大社会”的理念。在这一指导思想下，北京市朝阳区运用网格地图技术和测绘技术，将城市区域划分为若干边界清晰的地域单元，形成一个个无缝拼接的单元网格，实现了区域分块管理。目前，该区已经形成了监督员、社区、街道、职能部门、电子探头、热线微博、Google影像比对、第三方专业调查等多样化的信息收集渠道。随着社会经济活动的多元化，加快建设一整套由全体居民和全体社区单位共同参与，即政府主导、社会各方参与的协同治理模式，将是今后工作的重要内容。

（三）预见型的方向

大数据时代，政府对数据资源的应用不仅仅体现在事件发生之后的反馈，其创新、变革之处在于政府能够通过庞大数据库资源发掘事件的相关规律，从而达到有效预防预警、降低风险或损失，提高公众福利的目的。一套具有分析预见能力的社会治理体系的建立，是大数据时代社会管理模式变革将要达到的真正目的。在大数据时代，未来的社会治理过程已不是之前的粗放型管理，政府有能力通过各类“地上的网”全面、精确地获取事前信息并快速反应；信息再通过“云平台”到达相应负责部门并对部门反馈进行记录。这种可预见型的管理模式透明高效，杜绝推诿责任与拖延解决问题，将从根本上转变城市管理服务的模式和局面。

注释：

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第4、49页。

[2]维克托·迈尔—舍恩伯格、肯尼思·库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕、周涛译，杭州：浙江人民出版社，2013年，第9页。

[3]M.Castells, The Rise of the Network Society, Oxford:Blackwell，1996.

[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第49页。

[5]章政、皮定均主编：《朝阳社会服务管理与社会信用建设的理论和实践》，北京：中国经济出版社，2011年，第34页。

[6]章政、杜丽群、王大树主编：《中国信用发展报告（2014-2015）》，北京：社会科学文献出版社，2015年，第50页。

[7]章政、杜丽群、王大树主编：《中国信用发展报告（2014-2015）》，第55页。

责任编辑马相东

作者简介：章政，北京大学经济学院党委书记兼副院长、教授、博士生导师，北京大学中国信用研究中心主任，北京市，100871；闵瑛美，北京大学经济学院博士研究生，北京市，100871；王大树，北京大学经济学院教授、博士生导师，北京市，100871。

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国社会转型期的居民信用管理和公共服务体系建设研究”（12JZD036）

文章编号：1006-0138(2015)06-0073-05

文献标识码：A

中图分类号：C916