总量还是强度：碳减排目标之争*

张友国

总量还是强度：碳减排目标之争*

张友国

设定碳总量还是强度减排目标是后《京都议定书》时代气候变化政策领域的一个重要问题。从成本有效性来看，由于温室气体是一种减排成本具有不确定性且其边际损害曲线比较平坦的污染物，因而强度减排目标比总量减排目标更有助于降低减排成本的不确定性。从环境效益来看，如果能确定未来的经济增长速度，政策制定者可以根据确定的总量减排目标和经济总量来确定强度减排目标，从而保证两者产生同样的环境效益。从政策可接受性来看，强度减排目标能将经济增长和控制污染排放这两个看似对立的目标统一起来，在为经济增长留有余地的情况下灵活地调整温室气体排放量，且容易与现存的环境规制或政策体系相匹配，因而强度减排目标更容易被（特别是发展中国家）政策制定者采用。不过，强度减排目标也只能降低但不能完全消除温室气体减排中的不确定性，且比总量减排目标更难核算。

碳减排总量目标强度目标成本有效性环境利益政策可接受性

一、问题的提出

在污染治理中选择总量减排目标还是强度减排目标，这一问题在学术界一直存在争论。就气候变化问题来看，无论是1997年的《京都议定书》还是2012年的多哈会议，都将温室气体总量的减排作为相关发达国家的承诺规定下来，也就是说《公约》规定的发达国家温室气体减排目标是一个总量目标。而中国提出的碳减排目标则是2020年GDP碳排放强度比2005年降低40%—45%，是一个与经济增长相关联的强度目标。那么，在诸多国家达成《京都议定书》并确定总量减排目标后，强度目标为什么会逐渐引起人们的关注乃至被包括中国和美国在内的重要碳排放国家所采纳呢？这两种碳减排目标有何差异？

从现实情况来看，无论是国家层面还是国际层面的实际碳减排行动，总量限制似乎都是主要的规制手段（Jotzo and Pezzey，2007），［1］但这并不意味着总量目标优于强度目标。这是因为现实中的许多因素（如未来经济增长的速度、减排的技术发展及与此相关的成本、能源技术的发展等）都是不确定的，人们尚未就未来温室气体的排放速度、在大气中累积的速度、与温室气体减排相关的成本和收益、气候变化的程度乃至气候变化是有害还是有益于人类等问题达成一致意见（Lave，1991）。［2］这些不确定性使科学家难以准确将其量化并以此为基础相互交流，政策制定者难以制定出有效的政策措施以平衡各方面的利益，从而给科学家、利益相关方尤其是决策者寻找有效的温室气体减排方案带来了巨大的困难（Pizer，2005）。［3］

许多研究表明，在充满不确定性的温室气体减排中，强度目标能比总量目标更好地兼顾人们在经济、环境和政治等多方面的诉求。因而强度目标仍然在不少地区、国家的气候政策中受到青睐。当然，也有不少研究者坚持总量目标的合理性，并对强度目标提出了批评。总之，设定碳总量还是强度减排目标是后《京都议定书》时代气候变化政策领域的一个重要问题。这一问题综合反映了当今世界各国复杂的政治、经济和环境诉求。一方面，在现实中这两种目标已分别被不同的国家采用。另一方面，不同研究者对它们的评价也大相径庭。这两种目标的差异是由现实世界中普遍存在的各种不确定性造成的，并主要表现在三个方面，即成本有效性、环境效益及政策可接受性。下文就将从成本有效性、环境效益以及政策可接受性三个方面对强度目标和总量目标进行比较。

二、减排目标的成本有效性

政策制定者偏好强度目标的原因是多种多样的，但最主要的原因恐怕还是消除成本的不确定性（Kolstadt，2002）。［4］在现实世界中，未来的经济总量通常是难以确定的，或者说不确定性是未来经济总量的基本属性。在此不确定性的情形下，如果选择总量减排目标，则经济总量的不确定性将导致强度减排目标的不确定性；如果选择强度减排目标，则经济总量的不确定性将导致总量减排目标（实际减排量）的不确定性。正是由于存在这样的不确定性，选择不同的减排目标会产生不同的减排成本。如果未来的经济总量超过预期水平，则在其他条件不变情况下，选择总量减排目标需要进行更多的减排，而由此产生的减排成本也会更多；如果未来的经济总量低于预期水平，则在其他条件不变情况下，选择强度减排目标需要进行更多的减排，并导致更多减排成本和经济损失（Ellerman and SueWing，2003；张友国，2013）。［5］［6］

强度目标与总量目标的区别类似于环境规制中价格手段与数量手段的区别（Ellerman and SueWing，2003）。［7］Weitzman（1974）［8］从理论上已经证明在不确定情形下价格手段要优于数量手段，这意味着温室气体减排中强度目标的成本有效性也优于总量目标。其基本原理在于，从成本有效性来看，减排的目标选择取决于与特定污染排放量相关的边际减排成本和边际损失（可以理解为边际减排收益）的增长速度。如果边际减排成本的增长速度更快，则强度减排目标更优；反之，当边际损失增长更快时，总量减排目标更优（Quirion，2005）。［9］而温室气体正是一种减排成本具有不确定性且其边际损害曲线比较平坦的污染物，因而强度目标更具有成本有效性。此外，强度目标还有助于降低减排成本的不确定性，尤其是长期内发展中国家减排成本的不确定性（Herzog and Baumert，2006）。［10］

三、减排目标的环境效益

不少研究者认为强度减排目标不是一个有诚意的减排目标，是拒绝减排的借口（Dudek and Golub，2003）。［11］在他们看来，只有总量减排目标会使实际的污染排放量减少，而强度减排目标不能达到上述减排效果，因为如果没有总量约束，随着经济总量的增加污染排放也必然增加。

然而，上述观点是对强度减排目标的一种误解。因为只有当污染排放强度下降的速度小于经济增长速度时，才会导致污染排放仍然随着经济总量的增长而继续增加。当污染排放强度下降的速度与经济增长速度相等时，污染排放量会随着经济总量的增长而保持不变。当污染排放强度下降的速度大于经济增长速度时，污染排放量则会随着经济总量的增长而逐渐下降。对于以单位GDP污染排放量来衡量的强度目标，在能确定未来经济增长速度的情形下，可以根据确定的总量减排目标和经济总量来确定强度减排目标（Ellerman and SueWing，2003），［12］从而使强度减排目标产生与总量减排目标同样的环境效益。

还有些研究者有这样一种误解，他们认为总量减排目标是强制性指标，而强度减排目标是自愿性指标。其实，从表达环保的诚意和意愿来看，总量目标和强度目标都具有自愿性，而如果将有效的制裁手段与这两种目标相结合，则它们都将具有强制性。因此，认为强度减排目标没有总量减排目标严厉只是一种想当然的看法，两种目标都有可能相当严厉或过于宽松，这取决于目标缺失的情况下污染排放将如何变化（Herzog et al.，2006）。［13］

不仅如此，在不确定情形下，由于污染排放总量难以被精确预测，因而事先设定的往往可能会过于严厉或过于宽松。人们都接受这样一个预期：未来二三十年内发展中国家的碳排放将继续不可避免地增加以满足经济发展的需要。由于对各国未来碳排放量的预测都是基于一系列充满不确定性的假定（如经济增长率、经济结构、能源强度、能源结构等）展开的，这也会导致预测结果充满不确定性。

许多人担心实现设定的总量减排目标过于严厉而使发展中国家承担巨大的经济损失或经济发展受挫。并且，当总量减排目标定得过高而经济增长又大大超过预期或其他因素导致减排过于困难时，总量减排目标是相当难以实现的。于是，当初签订协议时定得过高的目标最终可能只是承诺者夸下的海口而根本实现不了。现实的情况已经表明，签订《京都议定书》的许多发达国家就没有完成自己承诺的第一期（2008—2012年）减排任务。

另一些人（如环境主义者）则担心总量减排目标定太低以至于不需要任何协议也能轻松完成。当一些国家（如俄罗斯）经济发展明显不及预期时，其实际温室气体排放量通常明显低于其分配的排放量，与减排紧密相连的排污交易市场会突然多出许多可供交易的排放权，即文献中经常提到的“热空气”（hot air），从而影响排污交易市场的效率乃至弱化减排协议的效力（Böhringer et al.，2007）。［14］强度减排指标则可在一定程度上减小不确定性，避免上述两种人们不希望看到的结果（Philibert and Pershing，2001）。［15］

从理论上来说，采用强度目标时也会出现不确定性从减排成本转移到实际减排量的问题（Dudek and Golub，2003）。［16］不过，强度目标虽然可能会带来实际减排量的不确定性，但由于强度目标考虑了诸如经济增长等关键目标，其总体的可靠性更高，从而能显著改善环境效果（Philibert and Pershing，2001）。［17］虽然在细分强度目标的过程中也需要像制定总量目标一样考虑许多有关公平的问题，但强度目标似乎更稳定和公平，因为无论是始料不及的经济萧条或经济繁荣都不会改变这一目标实现的难度。强度减排目标既能实现更严厉的减排承诺，又能带来更高的福利。只要没有发生全球性的经济繁荣或衰退，各国之间经济总量的消长会使全球经济总量基本与预期水平相当，从而消除强度减排目标下实际减排量的不确定性（Jotzo and Pezzey，2007）。［18］强度减排目标下实际减排量的波动相对于大气中的碳存量而言微乎其微，只要周期性地就减排目标重新谈判，上述波动就能被大大消除。

此外，强度指标比总量指标更适合衡量一个国家的环境效率，因为强度指标直接反映了一个国家的经济增长对温室气体排放的依赖程度。一些国家的碳排放可能持续增加，但因为其经济增长更快，因而其碳排放强度呈现持续下降的变化趋势。如近30年中国的碳排放量逐年上升，但中国的碳排放强度却持续下降，这说明中国的气候绩效在不断提高。另一些国家，如1990年代前期的俄罗斯及中亚一些国家，碳排放量由于经济衰退也有所下降，但基于GDP的碳排放强度却不降反升。

四、减排目标的政策可接受性

政策可接受性也是确定减排目标时需要着重考虑的原因，这与不同目标的经济和环境影响密切相关。对于环保主义者来说，总量减排目标显然更优，因为他们认为这种目标能确保污染的减排量及由此带来的环境效益。而对于关注经济效益的人们来说，总量减排目标无疑是对经济增长的限制，因为当经济增长超过预期水平时，选取总量减排目标意味着要付出更大的努力、更多的成本以保证目标的实现，因而关注经济发展的人们更倾向于选择强度减排目标（Pizer，2005）。［19］

不过，无论是环保主义者还是后者所普遍持有的观点都是想当然的，他们都是基于对经济增长的乐观预期而做出的判断。实际上，经济总量小于预期水平也是完全有可能的。此时，对于环保主义者来说，强度减排目标能带来更多的污染减排量及相关的环境效益，因而应该是强度减排目标而不是总量减排目标更符合他们的偏好。对于关注经济发展者而言，强度减排目标的实现意味着要付出的更多努力和成本，因而应该是总量减排目标而非强度减排目标更能实现他们的愿望。

就生产者而言，他们似乎更青睐强度目标，因为强度目标不会限制或者说是鼓励经济增长或扩张的，而且采取强度目标时不需要因为协议有新加入者或退出者而重新分配任务。因此，在某一国家或地区内政策制定者似乎更易于就强度目标而不是总量目标与行业或企业达成协议（Fischer，2003）。［20］

强度目标易于被接受的另一个重要原因在于强度减排指标更容易与现存的环境规制或政策体系相匹配。在现实的环境规制体系中，存在许多企业、部门以及国家层面的强度目标（Herzog et al.，2006），［21］强度目标在许多领域都是比总量目标应用频率更高的规制工具（Quirion，2005），［22］已有不少国家制定了以强度指标为基础的环境政策。例如，荷兰政府与该国的一些能源密集型部门就提高能源效率签订了自愿性协议。中国则更是将降低单位GDP能源强度作为发展的约束性指标纳入了“十一五”和“十二五”发展规划，并将这一目标详细分解到各个地方政府和经济部门。因此，只需将能源强度指标转换成碳排放强度指标，就可以利用现行的政策体系来实现强度减排目标。而如果采用总量减排指标则需要再耗费时间、财力和物力来重新制定一套政策规则，并将减排目标分解到各级地方政府和经济部门。

可接受性不仅是单个国家或地区确定减排目标的重要依据，就国际层面尤其是全球性的污染减排目标来说，可接受性也是减排目标能否形成以及能否得到有效实施的关键。以全球温室气体减排为例，《京都议定书》签署后，美国及其他一些发达国家强调如果没有广大发展中国家的参与，仅凭发达国家是不能实现气候保护目标的，而对于发展中国家来说，持续的经济增长仍然是需要优先考虑的问题，他们仍然需要“有权利”继续排放以满足发展的需要（Philibertand Pershing，2001）。［23］《京都议定书》确定的总量减排方案是难以确保污染减排不会对发展中国家需要优先考虑的经济和社会发展产生冲击。这因为承诺期内经济增长率存在不确定性，而且即使能确定经济增长率，污染排放控制的难度也存在不确定性，因而承诺期内污染控制的成本也是不确定。正是这种潜在的成本不确定性导致一些国家迟迟不愿参与签订减排协议（Jotzo and Pezzey，2007）。［24］而且总量减排目标所引起的不确定性有可能妨碍协议的达成甚至使达成的协议失效，如美国退出《京都议定书》就是如此。

如果达成的气候变化协议采用总量减排目标，那么经济增长超过预期水平的国家需要付出额外的成本以实现既定的减排目标，而经济增长低于预期水平的国家将更容易实现既定的减排目标（Ellerman and SueWing，2003）。［25］这就相当于对增长超过预期水平的国家实施惩罚或征税（Kolstadt，2002），［26］而经济发展状态不佳的国家却因此得到奖励。反之，如果协议采用强度减排目标，则经济增长超过预期水平的国家更容易实现既定的目标，而对经济增长低于预期水平的国家来说，其既定目标的实现则变得更难。

从现实情况来看，哪些国家的经济增长有可能超过预期水平呢？显然，以中国和印度等为代表的发展中国家更有可能成为这样的国家，而工业化国家则更容易成为经济增长低于预期水平的国家。因此，对于一份国际环境协议来说，选择总量减排目标似乎是必要的，因为它确定了环境目标的实现，否则国际协议有可能形同虚设，但显然这很有可能不利于发展中国家而有利于发达国家。

尽管从国际层面来看总量目标似乎是一个非常合适的目标，因为总量目标会更直接地约束温室气体排放，但《京都议定书》所确定的及其他类似的总量减排目标无疑是妨碍经济增长的。根据世界各国的经济和技术发展趋势来看，在未来的20年内全球温室气体排放总量仍将持续增加，任何减排政策都将难以避免阻碍经济增长。尤其是对于广大发展中国家来说，由于发展经济、减少贫困仍是这些国家的主要任务，任何有损于经济增长的减排目标都可能给这些国家的发展带来巨大风险，因而这些目标尤其是总量目标难以被发展中国家接受（Pizer，2005）。［27］

强度减排目标则能将经济增长和控制污染排放两个看似对立的目标统一起来，在为经济增长留有余地的情况下灵活地调整温室气体排放量，允许排放量在政策期内随着经济总量的变化而变化，从而能降低经济增长带来的成本不确定性，使发展中国家的经济增长与污染排放逐渐脱钩。换句话说，发展中国家所面临的气候变化挑战应是降低排放强度以实现可持续发展。因而灵活性更大的强度减排目标更有利于发展中国家参与到气候变化的国际协议中来（Philibert and Pershing，2001），［28］并有利于促进清洁生产机制在发展中国家的形成。

强度目标还有利于消除气候变化谈判中的棘轮效应（Kolstadt，2002）。［29］所谓棘轮效应即在第一阶段表现良好的国家很有可能会被要求在第二阶段同样表现良好甚至完成更苛刻的任务，而表现差或不是太好的国家所要求完成的任务则有可能会相对宽松得多。这也就是俗话所说的“鞭打快牛”现象。于是，一些国家为了在第二阶段赢得更多的回旋余地，可能不会尽力在第一阶段表现良好，而是有所保留。为了解决这一麻烦，可行的方案之一就是确定较长时间段的排放路径而避免反复谈判。在这方面，实现一致认可且比较严格的强度目标就具有简单、能持续激励的优势（Kolstadt，2002）。［30］

五、其他需要考虑的问题

当然，尽管强度目标拥有许多优点，但在具体设定强度目标时还需要考虑一系列与GDP增长相关的诸如价格指数、商品权重以及基期选择等统计和概念上的问题，包括是否采用购买力评价或汇率调整GDP、在温室气体强度指标难以确定时能否用能源强度指标来替代以及如何计算能源强度等。这些因素会对排放强度的计量产生十分显著的影响（Philibert and Pershing，2001），［31］并使强度目标的核算更困难，实施强度减排的管理成本也会更高。

强度目标确实仍然难以完全消除不确定性，如无悔措施的潜在影响、自主的能源效率改善速度、能源生产和使用系统的减碳化速度等带来的不确定性甚至争议性（Philibert and Pershing，2001）。［32］甚至强度目标是否有利于降低成本不确定性及减少“热空气”取决于一系列参数的取值，尤其是未来的温室气体排放量与产出的相关系数。只有当参数难以获取时，强度目标才有利于减小成本不确定性，即使如此，其作用也有限，更何况通过排污交易体系也能减小总量目标带来的成本不确定性，从而使成本不确定性问题不再那么重要。另外，强度目标对低碳技术的推广应用所产生的激励作用不如总量目标强烈（Marschinskiand Ottmar，2010）。［33］

还有不少学者认为，建立在强度减排目标上的排污交易机制不如建立在总量减排目标上的排污交易机制有效。原因为：一是强度目标带来了实际减排量的不确定性；二是强度减排相当于为污染定价的同时对生产进行补贴，这会导致实际产出超过最优产出，导致整个社会资源配置的无效性；三是当实施总量目标的国家和强度目标国家之间进行排污权交易时，强度目标会导致排污权价格超过边际减排成本，从而降低排污交易体系的有效性（Marschinskiand Ottmar，2010）。［34］此外，如果某个或多个国家确定了减排总量，但他们采用的排放权交易体系却没有固定排放限额，那么，为了完成减排总量，不属于该交易体系但仍属于这些国家的其他排放者可能会承受巨大的减排成本（Fischer，2003）。［35］

［1］［18］［24］Jotzo Frank and Jhon C.V.Pezzey，“Optimal Intensity Targets for Greenhouse Gas Emissions Trading under Uncertainty”，Environmental and Resource Economics，vol.38，no.2，2007，pp.259-284.

［2］Lave Lester B.，“Formulating Greenhouse Policies in a Sea of Uncertainty”，Energy Journal，vol.12，no.1，1991，pp.9-22.

［3］［19］［27］PizerWilliam，“Climate Policy Design under Uncertainty”，RFFDiscussion Paper 05-044，Washington，D.C.，2005.

［4］［26］［29］［30］Kolstadt Charles D.，“Climate Change Policy:A View from the U.S.”，Paper prepared for The 10th Symposium of the Egon-Sohmen Foundation“Climate Protection and Emissions Trading—U.S.and European Views”，Dresden，Ger-many，2002.

［5］［7］［12］［25］Ellerman A.Denny and Ian SueWing，“Absolute vs Intensity-based Emission Caps”，Climate Policy，vol.3，no.2，2003，pp.S7-S20.

［6］张友国：《碳强度总量与强度约束的绩效比较——基于CGE模型的分析》，《世界经济》2013年第7期。

［8］Weitzman Martin L.，“Prices vs Quantities”，Review of Economic Studies，vol.41，no.4，1974，pp.477-91.

［9］［22］Quirion Philippe，“Does Uuncertainty Justify Intensity Emission Caps？”，Resource and Energy Economics，vol.27，no.4，2005，pp.343-353.

［10］［13］［21］Herzog Timothy，Kevin A.Baumert，Jonathan Pershing，“Target-Intensity：An Analysis of Greenhouse Gas Intensity Targets”，World Resources Institute Report，2006.

［11］［16］Dudek Dan and Alexander Golub，“‘Intensity’Targets:Pathway or Roadblock to Preventing Climate Changewhile Enhancing Economic Growth？”，Climate Policy，vol.3，no.2，2003，pp.S21-S28.

［14］Böhringer Christoph，Ulf Moslener，Bodo Sturm，“Hot Air for Sale:a Quantitative Assessment of Russia’s Near-term Climate Policy Options”，Environmental and Resource Economics，vol.38，no.4，2007，pp.545-572.

［15］［17］［23］［28］［31］［32］Philibert Cédric and Jonathan Pershing，“Considering the Options:Climate Targets for all Countries”，Climate Policy，vol.1，no.2，2001，pp.211-227.

［20］［35］Fischer Carolyn，“Combining Rate-based and Cap-and-Trade Emissions Policies”，RFF Discussion Paper，2003.

［33］［34］Marschinski，R.，Edenhofer，O.，“Revisiting the Case for Intensity Targets：Better Incentives and Less Uncertainty for Developing Countries”，Energy Policy，vol.38，no.9，2010，pp.5048-5058.

责任编辑：张超

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1000-7326（2015）09-0076-05

*本文系中国社会科学院创新工程项目“绿色发展战略与政策研究”、国家社科基金项目“跨区域碳减排的技术经济优化路径及政策研究”（13CJY009）的阶段性成果。

张友国，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所环境技术经济研究室主任、研究员（北京，100732）。