新疆兵团城镇化：形势、功能与布局——访石河子大学博士生导师李万明教授

李万明　刘　磊（石河子大学兵团屯垦戍边研究中心，新疆石河子83000；石河子大学经济与管理学院，新疆石河子83000）



名家访谈

新疆兵团城镇化：形势、功能与布局
——访石河子大学博士生导师李万明教授

1李万明2刘磊
（1石河子大学兵团屯垦戍边研究中心，新疆石河子832000；2石河子大学经济与管理学院，新疆石河子832000）

［编者按］加速兵团城镇化是落实国家宏观政策和实现兵团自身转型发展的客观需要，兵团城镇已成为发展产业、集聚和稳定人口的重要载体，为兵团特殊体制与市场经济制度的融合发展提供了更多可能。本期，本刊邀请石河子大学经济与管理学院刘磊博士作为访谈主持人，就兵团城镇化问题访谈了石河子大学博士生导师李万明教授，李教授向我们分析了新疆兵团城镇化面临的问题和取得的成就，并指出兵团城镇的经济发展、维稳和戍边功能。在分析兵团城镇化制约因素的基础上，提出了完善和优化城镇化布局的路径。

刘磊：新疆兵团的主要职能正由“屯垦戍边”向“建城戍边”转变。您长期致力于兵团经济社会发展的研究，我们借此机会，聚焦于兵团城镇化，围绕兵团城镇化面临的形势、功能和布局进行讨论。任何改革都是从现实问题出发的，那么，您认为当前兵团城镇化面临的主要问题是什么？

李万明：兵团经过60年的屯垦，形成了现有的产业格局，其经济发展对原有的技术和制度产生严重的路径依赖，重农、轻工、轻商贸的格局依然存在。这就导致城镇化管理上存在一系列的问题，主要体现在以下几个方面：第一，城镇管理体制机制不顺。兵地区域布局交叉，兵团实行计划单列，和地方政府是不同的利益主体，很难在资源、技术、人才和市场上实现共享。即使在兵团内部，各师（市）区域分散、自成体系，跨师（市）技术经济合作存在区位和区划障碍，使得兵团城镇化有别于一般区域城镇发展规律与趋势，难以进行宏观布局和调控。城镇管理体制机制也不健全，兵团城市实行“师市合一”管理体制，但从目前实际情况来看，仅是实现了党委领导班子的合一，师市相互的管理权限、职责定位、行政区划范围还不统一，没有发挥城市应有的功能。第二，兵团城镇产业支撑和集聚效应不明显，对人口的吸引集聚能力不强，导致城镇经济缺乏活力，城镇可持续发展能力不足。但是兵团各师筑城快于建城，使得空城化现象特别突出。第三，城镇配套基础设施和公共服务体系建设不完善。目前已建城镇在供水、供热、供电、排水、环卫等基础设施方面尚显不足，教育医疗、文化体育和养老保险等公共服务方面的发展力度不够。现有的服务体系难以满足城镇居民日常生活和城镇产业发展的需求，影响了兵团城镇化的质量和进程。

刘磊：近几年“建城戍边”政策极大地提高了兵团城镇屯垦戍边的能力。您认为兵团城镇化发展取得了哪些成就？

李万明：新疆兵团“屯垦戍边”60年转变成为“建城戍边”，这是与当下国内外发展大环境有着密切联系的。兵团城镇化水平2015年预计提升到67%左右，最鲜明的成就是兵团城镇体系日趋完善。兵团现已拥有小城市8座（石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市、铁门关市、北屯市、双河市和可克达拉市）、计划新建城市4座（昆玉市、胡杨河市、小白杨市和红星市）以及37个重点城镇和137个一般集镇，已经形成以兵团城市—垦区中心镇—一般团场城镇—中心连队居住区（社区）为主体的城镇体系。其次是各团场职工的生活条件得到极大的改善。“十二五”期间，在国家和相关部委的大力支持下，兵团党委高度重视，把保障性安居工程建设作为最大民生工程和城镇化重要抓手全力推进，建设规模和速度前所未有。民生方面，科、教、文、卫和城镇医疗保险体现发展迅速，兵团城镇基本公共服务能力迅速提升。兵团城镇居民的人均可支配收入由2010年的14559元增加到2014年的27558元，年均增长率达到13.6%。无论是在人居环境还是收入水平上都得益于兵团城镇化的发展，提高了职工群众的归属感和幸福感，增强了兵团的凝聚力和向心力。

刘磊：必须承认，兵团城镇化在面临这么多难题的情况下依然取得了非常大的成就。您认为在这份成绩中，兵团城镇化主要受益于哪些优惠政策？

李万明：兵团城镇化取得的一系列成绩和党中央、国务院的优惠政策是不可分割的。党中央、国务院高度关注新疆的发展与稳定，在第二次中央新疆工作座谈会上明确了新疆工作的指导思想、基本要求、主攻方向，对当前和今后一个时期新疆工作作了全面部署。在城镇化建设上要求改善民生提高就业，坚持教育优先，注重培养人才，更好的发展壮大兵团。

早在2001年实施的西部大开发战略，加上我国最近实施的西向开放战略，使得新疆的区位劣势有了明显的改变。在与中亚地区的经贸交往中，新疆转身成为“桥头堡”。2010年，全国19省市开展对口支援新疆工作，在人才、技术、管理、资金等全方位对口支持新疆，兵团的十二个师分别得到北京、广东、江苏等发达省市的援建。援疆工作的重点内容包括产业发展、干部与人才培训等工作，这都将有利于从产业、人才等多方面加强对兵团城镇化的推动。

国家产业转移与资源开发战略布局，为兵团资源（棉花、番茄等特色农产品产业）和能源（煤等）型产业的发展提供了新的契机，产业链一体化的布局政策使得兵团在进行生产经营中极大地提高了经营效率，实现规模经济，为兵团城镇化的发展提供一定的助力。

总之，新疆兵团地处我国西北边陲，部分农牧团场生态环境差、气候条件恶劣，几乎不具备农业生产的条件，边境团场交通不便、人烟稀少，根本无法发展二、三产业，导致三次产业结构发展不协调。如果没有各级政府的大力支持，兵团城镇化和职工群众的生活水平根本无法取得现有的成绩。

刘磊：根据您的研究，要想更高质量地促进兵团城镇化建设，面临着哪些制约因素？请您对此做出进一步的阐释。

李万明：我认为制约兵团整体城镇化的因素是多方面的，主要在以下几个方面：

第一，城镇行政管理体制转变滞后。“师市合一”、“团镇合一”体制有待探索完善，团场城镇（非建制镇）社会管理主体和公共服务主体缺失，团场城镇现行管理体制与城镇化快速发展的要求不相适应；城镇经营管理机制不健全，社会化、专业化的服务组织缺失，管理人才缺乏，管理方式落后。农牧连队人口向团场城镇社区集中、农业连队实施转型发展政策措施缺乏针对性，进展缓慢，实际成效不明显。

第二，推进区域城镇化发展机制不健全。团场城镇规划建设模式单一，存在“小而全”、“小而散”的问题，并且团场各自为战，存在重单个城镇建设轻区域统筹发展的问题，“集群”、“互补”、“融合”发展的意识不强，区域发展优势没有有效发挥；产业项目、公共服务设施低水平重复建设严重，缺乏区域统筹机制，难以构建统一市场和公共服务体系，依然没有发挥市场配置资源的决定性作用。

第三，城镇二、三产业发展明显滞后于城镇化进程。兵团城镇化发展中住房和基础设施建设呈强力快进之势，按居住地统计的人口城镇化率已达64%，城镇二、三产业发展明显滞后于城镇化进程，产业规模较小，产业集聚还未形成，吸纳劳动力能力较弱，不能满足团场剩余劳动力转移和城镇化产业支撑的需求。非农产业占经济总量的比重过低，产业结构不合理，产城融合度低，产业发展对城镇的支撑作用不强。由于缺乏必要的产业支撑，城镇对人口的吸引集聚能力不强，导致城镇经济缺乏活力，城镇可持续发展能力不足。

第四，团场城镇职工群众的市民化水平还很低。兵团现有城镇基础设施和公共服务设施建设速度滞后于住房建设和人口转移的速度；城镇居民的文明素质提升滞后于城镇化水平的快速发展；市政服务种类不健全，各类公共服务难以满足职工群众物质文化的需求，难以达到全覆盖、常态化、规范化的要求。困难职工家庭住房问题还没有很好解决，还有相当一部分职工群众住在棚户区，在城市的部分外来务工人员还没有纳入保障范围，生活条件亟待改善。

第五，兵团整体“北强南弱”。多数城市、团场城镇的产业园区、人口、第二、三产业主要集中在条件较好的天山北坡一带，天山以南只有四个师57个农牧团场，人口和经济总量分别占南疆的6.8%和13.7%，与新形势下维稳戍边的要求不相适应。

刘磊：习总书记在考察新疆和兵团时强调：新形势下，兵团工作只能加强，不能削弱。使兵团真正成为安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区。那么，您认为兵团的城镇发展是如何承担其功能的呢？

李万明：我认为兵团城镇既具有城镇的一般功能，亦具有维稳戍边的特殊功能。第一次新疆工作座谈会时，我就提出兵团应构建以城镇化为平台、新型工业化为支撑、农业现代化为基础的“三化”发展格局，现在来看“三化”建设极大促进了兵团的社会经济发展，完善了兵团屯垦戍边功能。兵团城镇按一般功能分类主要分为三种：一是中小城市，按照“一师一市”的布局，建成师市政治、经济、文化中心。二是垦区中心城镇（建制镇），在大型垦区建设一批建制镇，形成垦区的经济文化中心，在兵团城镇体系中起着承上启下的作用。三是一般团场城镇（非建制镇），按照“一团一镇”的布局，每个团场团部都形成一个非建制镇，形成基层团场的政治经济文化中心。

按特殊功能分类主要分为以下三种：一是经济发展型城镇，主要功能是集聚产业，改善民生，支撑区域经济社会发展。二是维稳型城镇，主要承担集聚产业和人口，发挥“大熔炉、稳定器”的功能，是优化新疆人口结构、促进各民族融合发展、文化戍边的重要载体。三是戍边型城镇，主要承载和稳定边境团场人口，实现“存在即戍边”的政治军事功能。

刘磊：“十三五”期间，新疆和兵团的发展都面临着新形势和新机遇，您认为兵团应该如何完善和优化城镇布局？

李万明：目前，兵团管理的城市8个，建制镇6个。“兵团管辖城市、垦区中心城镇、一般城镇、中心连队社区”的发展格局已初步形成。在十三五期间，要形成由12座城市（其中新建4座城市）、20个垦区中心城镇（其中新设立建制镇10-15座）、134个一般团场城镇、100个中心连队居住区（社区）构成的兵团城镇体系。完成800个连队功能转换。具体来说，可以从以下几个方面完善和优化城镇布局。

首先，优化和提升现有城市。石河子市要以“创新升级、打造品牌”为导向，以建设全国第三批智慧城市为契机，以争创全国卫生城市为目标，推进产业、教育、医疗等水平全面升级，增强在全国和新疆的影响力，成为自治区及兵团推进跨越式发展和长治久安的领头雁以及经济繁荣、生态宜居、文明富裕的全疆重要城市。加快人口聚集，争取“十三五”末达到人口50万以上的中等城市。

阿拉尔、图木舒克、五家渠以“提升品味、改善环境”为导向，积极发展现代服务业，提升公共服务设施水平，营造良好的人居环境，增强区域辐射带动力。

北屯、铁门关、双河市、可克达拉市以“完善功能，做特做强”为导向，加强与地方政府的衔接，尽快健全城市消防、物价、工商等机构，完善城市功能；遵循“先地下、后地上、适度超前”的原则，推进市政基础设施和公共服务设施建设，增强集聚人口、产业的吸引力。

其次，积极培育新建城市与中心城镇。科学规划第十四师昆玉、第七师胡杨河、第九师小白杨、第十三师红星等拟设市的发展。优先加快第六师芳草湖农场正繁户镇、第八师134团下野地镇、第九师168团乌什水镇、第十三师黄田农场黄田镇等规划建设。基本实现“一师一市”建市目标。按照小城市标准，合理确定城市区域、发展方向、发展重点，加强垦区中心城镇基础设施建设，吸纳垦区内部人口、产业、项目向垦区中心城镇集聚，提高中心城镇承载能力。

再次，大力支持战略支点型城镇。按照“两周一线”发展战略布局，壮大南疆兵团力量，打造天山北坡垦区发展高地，提升边境垦区戍边实力，推动兵地融合发展，构建发挥兵团维稳戍边特殊作用的区域发展新格局。主要在以下三个方面下功夫：一是壮大南疆兵团力量，形成生态宜居的维稳型城镇带。根据兵团在南疆的整体战略布局，重点建设“维稳型城镇带”，形成4个城市，6 至8个中心镇，若干个一般城镇的维稳型生态宜居城镇格局。完善兵团在南疆战略布局。兵地联手在314、315国道沿线，密实维稳力量布局。在于田县新建拉依苏农场兵地联合体，扩建莎车农场，提升224团、伽师总场、东风农场、红旗农场、4团、37团的规模和水平；新建昆玉市，做特做强阿拉尔、铁门关、图木舒克市，推进处于交通枢纽、战略支点重要的33团、36团、38团、45团、4团、5团、6团、伽师总场、莎车农场等设立建制镇，初步形成重点维稳地区有兵团城镇，314、315国道沿线有团场支点的战略格局，逐步使其成为“各民族融合发展的大熔炉”。二是打造天山北坡兵团城镇带，形成兵团经济发展高地。以国家加快天山北坡经济带和乌昌石城市群发展为契机，推动天山北坡垦区经济结构调整和体制机制创新。位于天山北坡经济带的第六师、第七师、第八师、第十二师区位优势明显，综合经济实力较强，可以作为兵团城镇带优先发展的区域，形成“三市（五家渠、石河子、胡杨河）、多镇（共青团、芳草湖、新湖、三坪、下野地、莫索湾等）”的兵团城镇带样板区，逐步使其成为“先进生产力与先进文化”的示范区。三是推进边境团场城镇化进程，建立戍边型城镇带。继续利用国家对边境团场扶持的政策，重点推进第四师、第五师、第六师、第九师、第十师、第十三师的边境团场城镇建设进程，坚持集聚外来人口与稳定现有人口相结合，发挥紧邻口岸发展优势，使其更有效地履行“屯垦戍边”（存在即戍边）的职能，加快建设建城戍边的战略支点城镇。根据戍边需要，对58个边境团场进行规划整合，选择适当的一线边境团场城镇，采取扶持措施加强其基础设施建设，改善居住和生活条件，稳定戍边人口。由于受以团场为单位的屯垦行政建制和新疆荒漠绿洲社会形态的影响，兵团垦区的边境团场，以生态宜居及屯垦戍边为历史使命，建设一批戍边型军垦小镇，建成“一团一镇”的格局。边境团场实行团连两级管理体制，场部小城镇不仅是团场屯垦戍边的指挥部，也是局部垦区的政治、经济、文化中心。而连队不仅不能撤销，还要纳入团连一体化建设中来，合理地布局在边境一线，形成“一场一镇，一镇多区”的城镇化管理格局。

最后，同步推进团场一般城镇及中心连队（居住区）的发展。一般团场城镇化建设，要坚持因地制宜、适度集中、特色鲜明原则。现有人口1万人以下的场镇，要按照建制镇的标准，加快城镇基础设施建设与产业集聚、人口聚集，建成“场镇合一”的兵团建管城镇（非建制镇）。现有人口3000人以上的场镇，形成宜业宜居的兵团特色生态小镇。推进连队转型发展，完成800个连队功能转换。

（责任编辑：管仲）

李万明（1960-），男，新疆吉木萨尔人，石河子大学兵团屯垦戍边研究中心教授，博士生导师，研究方向：绿洲生态经济，农垦企业管理，区域创新；刘磊（1988-），男，山东兰陵人，博士研究生，研究方向：农业经济，农垦企业管理。