推进我国新型城镇化的新途径：小城镇产业城乡间融合

周　健（辽宁大学经济学院，辽宁沈阳110036）



推进我国新型城镇化的新途径：小城镇产业城乡间融合

周健
（辽宁大学经济学院，辽宁沈阳110036）

“小城镇”是中国最基本的经济社会单元，可以很好地沟通农村与大中城市，而小城镇产业是与城市格局、区域经济和产业布局都紧密衔接的重要基点。小城镇产业城乡间融合的过程本身就是与不同层次的市、镇融合的过程，其必然伴随和推动着城镇化的进程。而城镇化也是实现小城镇产业区域统筹与协调、合理化和高级化的持久动力，可以实现产业互融发展与产业空间融合发展的有效对接，进而进一步提升小城镇产业水平和城镇化水平。

小城镇产业；城乡融合；新型城镇化

一、引言

中国传统城镇化进程中产生了一系列的矛盾，如城镇化滞后于工业化；城镇承载力不足与城镇数量规模的集聚扩张；农民工大量进城但市民化程度低；农用土地城镇化与保护耕地之间的矛盾；优质资源的城镇聚集与农业现代化之间的矛盾；造城运动与历史文化传承之间的矛盾等等，由此必须也必然要走新型城镇化道路。新型城镇化就是以产业布局、区域发展和城镇建设融合为支撑，以农村转移人口融入城镇为核心，以工业化、市场化、信息化为依托，以遵循城镇化的客观规律为原则，以公平共享、集约高效、可持续发展和历史文化传承为目标的新型城镇化。那么，如何有效地推进新型城镇化呢？

党的十八大、2013年中央经济工作会议和十八届三中、四中全会都提出了要构建科学合理的城市发展格局，促进大中小城市以及小城镇之间的协调发展，实现产城融合发展，区域经济发展和产业布局紧密衔接等基本思路，为以小城镇产业城乡间融合推进中国新型城镇化提供了理论和现实基础。

二、小城镇产业城乡间融合对推进中国新型城镇化的优势及其发展阶段

小城镇产业是一个区域性产业网络，它不仅包括小城镇产业，也涉及了中心城市产业和村域产业等各个层次［1］。因此，小城镇产业可以很好地沟通农村与大中城市：一方面小城镇的形成源于农村的发展，其与农村有着天然的联系；另一方面，小城镇呈现城市化的发展趋势，其在功能上与大中城市较为接近。因此，发展小城镇产业可以很好地沟通农村与大中城市，为城乡和谐发展架起桥梁。而且，一般来说，区域性产业发展总是呈现出一种非均衡状态，这有利于小城镇充分利用其有利条件，“抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚”，通过区域分工演进，层级递进发展而形成区域间优势互补、互惠互利的分工协作关系，进而促使重点镇或中心镇产业借助中心城市的带动作用在空间上集聚，并通过这些产业的辐射和扩散效应推进一般或欠发达镇、村域产业的快速发展。而小城镇产业城乡间融合的过程本身就是与不同层次的市、镇融合的过程，其必然伴随和推动着城镇化的进程，而城镇化也是实现小城镇产业区域统筹与协调、合理化和高级化的持久动力，可以实现产业互融发展与产业空间融合（产城互融发展）发展的有效对接，进而进一步提升小城镇产业水平和城镇化水平，优化小城镇的产业结构，并形成强劲、持续竞争优势。

一般而言，以小城镇产业城乡间融合推进中国新型城镇化的实现要经历三个阶段：第一阶段是以一定的上游中心城市（区域内或跨区域）为“增长极”，通过其产业梯度转移和与小城镇产业的分工协作，实现基础设施和经济基础最好的重点镇或中心镇产业的发展。这一阶段是基础，为小城镇产业发展提供了一个基奠。例如，北京通州区梨园镇和永顺镇，处在通州新城城区范围内，是中心城市未来空间扩展区域，未来将作为通州新城的一部分共同发展［2］。第二阶段是中心镇或重点镇的产业得到充分发展后，形成几个“增长极”，通过其乘数效应、极化效应和扩散效应，一方面使其迅速发展壮大，逐渐减弱其与中心城市的空间二元结构差异；另一方面完成与一般或欠发达小城镇的产业梯度转移或分工合作，有力地拉动这些小城镇产业的发展。这一阶段最为关键，其决定了能否在小城镇建立一个稳固的发展核心。如北京通州区台湖镇，依托良好的产业发展基础和园区建设，积极承接城市和区域产业转移，实现城镇功能的转型和提升，成为区域的经济增长中心［2］。第三阶段是一般或欠发达小城镇产业有了一定发展之后，通过其极化和梯度推进的作用，促进自身产业发展，缩小其与中心镇或重点镇的差异，同时拉动村域产业的发展。这一阶段极为重要，其是小城镇产业全面发展的标志，但也极为敏感，其关系到绿色的、“记得住的乡愁”。因此，村域确实符合非农业产业发展的，可以直接融入到转移而来的非农产业链条中，而更多的村域仍应该发展以农业为基础的相关产业，一方面以农业产业化对接转移而来的产业；另一方面应该是获得小城镇承接产业转移而得以快速发展后所提供的资金、技术、人力等，最终实现村域社会经济的发展。因此，“融合”的意义不仅局限于承接产业转移，还可以是要素资源的反哺支持。

三、小城镇产业城乡间融合推进新型城镇化需要解决的问题

中心城市、重点镇或中心镇、一般或欠发达小城镇和村等不同层次的区域及其产业在小城镇产业城乡间融合的过程不是自然而然的，在功能、性质、空间、结构、规模等方面必然存在阻滞，因此必须特别关注它们之间存在的矛盾冲突，只有这样才能更好地解决问题。

（一）中心城市与小城镇之间的矛盾

中心城市与小城镇之间并不会天然形成和谐的关系，它们之间存在着矛盾：一是管理权限方面的矛盾。各小城镇为了加强对本小城镇经济社会管理调控的能力，都希望自己拥有更大的管理权限和政策制定权限，而中心城市强调要强化其管理职能，来扩大对小城镇经济社会发展的控制力，进而实现中心城市对各小城镇的统一协调管理。因此，不打破以行政层级分配资源的惯性，很难取得实质性突破［3］。二是在产业分工合作方面的矛盾。中心城市的产业向周边小城镇转移扩散不够，两者之间不能形成合理的产业分工，对企业联合、资产优化重组也没有发挥应有的积极作用，甚至有时还产生了经济高地的屏蔽效应所带来的负面影响，如人力资本积累难、产业结构优化难等［4］。三是在产业竞争方面的矛盾。中心城市与小城镇往往各自为政，造成低水平的重复建设，产能过剩，以及低端恶性竞争和过度竞争，难以形成竞争合力，削弱了竞争优势［5］。四是具有合作优势的地级城市与小城镇之间由于没有行政隶属关系，难以形成资源、要素的合理流动与优化配置，也无法有效地协调政策、权限的冲突。

（二）县城与“后发小城镇”之间的矛盾

中国的一部分小城镇因区位较好、交通便利、基础设施较健全等因素发展较快，成为经济强镇，甚至已取代传统的县城成为小城镇内的经济中心，其一方面通过极化作用壮大自身力量；另一方面通过扩散作用带动周边农村地区的经济社会共同发展。尽管“后发小城镇”的极核作用日益明显，但其与县城存在责、权、利的不平衡状况，一是仍然延续一般小城镇的管理体制和治理模式，其行政管理体制的弹性和灵活性不足，创新发展的动力下降，顺应社会变迁的能力弱化，难以适应工业化和城镇化快速发展的现实需要［6］。二是绝大部分的财税收入要上缴县级财政，能够用于自身发展的可支配的经费严重短缺，从而制约其发展。然而县城却可以借助于“县政府”的行政资源和行政力量，占用全县很大份额的公共财政，通过得到这些特殊的发展资源得以快速发展，形成所谓“县城刮小城镇”现象［7］。

（三）欠发达小城镇进一步边缘化的矛盾

小城镇发展是不平衡的，有些小城镇经济发展滞后，在产业融合中，其往往被忽视，甚至于成为“被遗忘的角落”。由此，这些小城镇与经济增长中心越来越远，一方面无法与周边地区产业形成关联合作关系，错失成为其配套产业基地的良机；另一方面也无法参与周边的中心镇或重点镇建设，难以有效及时吸纳和利用其辐射效应，因此难以进入可持续的高速增长通道，并由此进一步边缘化［8］。

（四）横向联合发展的矛盾

前面三个阶段的分析是从纵向发展来考虑的，在实际发展中，小城镇之间、村与村之间并不是截然分开的，都可以通过优势互补实现产业的联合发展。但需要注意：一是中国小城镇之间的经济严重的分割，各县的产业结构趋同，这使得小城镇产业发展呈现出县与县之间分割，无法形成规模经济，比较优势不突出。二是中国许多小城镇的企业和产业发展的规模和范围较小，因此其产业集群大多集中在小城镇内，跨小城镇的产业集群较少。三是行政区划影响区域产业发展。如温州龙港镇和鳌江镇，分别隶属于苍南县和平阳县，如果它们能组合成一个市级建制，将推动区域产业的快速发展。但由于它们在行政区划上无法做出调整，从长期发展来看，就会形成强者恒强、弱者常弱，各自为战的局面，产业集群的聚集性和集群效应的放大效应也就难以充分发挥出来［9］。

四、以小城镇产业城乡间融合推进中国新型城镇化的路径与机制

（一）主要路径

以小城镇产业城乡间融合推进中国新型城镇化的基本路径应该是一个多维融合，相互促进发展的道路。这一路径应该是产业融合与产城融合的协同发展。所谓产业融合，一是纵向来看，小城镇的产业与上游大中小城市形成产业链条的分工与和合作，进而辐射到村域产业；二是从横向看，小城镇与城市群或经济圈内不同城市或小城镇之间形成产业链条的分工与合作。所谓产城融合，是指小城镇的产业化和城镇化相互促进融合发展。产业融合与产城融合的协同发展的最终是实现产业集群与城市群的融合发展。第二，中心镇或重点镇的发展是小城镇产业发展的关键，要建立以中心镇或重点镇为中心的产业聚集区。第三，促进上下游区域产业之间的分工和产业内分工的延伸，承接产业转移与对接。第四，要实现小城镇产业的持续增长，推动空间经济逐渐向一元化方向发展。一般来说，区域间产业的发展总是呈现出一种非均衡状态，这种非均衡发展在一定时期，一定限度内存在是合理的，但从长期看，区域差距过大也会带来一系列社会经济问题，因此，必须促进空间二元结构向一元结构转换。

因此，以小城镇产业城乡间融合推进中国新型城镇化的最终目标是促进城乡产业形成独立、有自组织能力的双主体，在发挥各自禀赋优势基础上，通过城乡产业的扩散与深入，开展广泛的分工和协作，产生良性互动与协同发展，提高产业间的互动层次与效果，实现城乡产业空间的有效对接、产业间的互融发展，进而共同推进现代化进程［10］。

（二）主要机制

在一个系统中，机制起着基础性的、根本的作用。有了良好的机制，可以使一个系统能自动地迅速做出反应，调整原定的策略和措施，实现优化目标。因此，建立有效的新型城镇化背景下小城镇发展的机制就尤为重要。新型城镇化背景下，小城镇发展的机制主要应该包括：（1）决策机制——顶层设计与基层创新相结合；“市场主导”和“政府引导”相结合。（2）动力机制——新型城镇化背景下小城镇发展的核心依然是“人”，因此，其发展动力就是“人”在小城镇聚集的意愿与能力，这就需要：一是增强农村劳动力向小城镇转移的意愿与能力，另一方面要提高城市劳动力和投资者向小城镇转移的意愿与能力，通过城乡“人”的聚集带动小城镇产业的城乡融合。（3）约束机制——遵循的客观规律（经济社会有其内在的发展规律，人文社会环境也有其演变规律），小城镇产业发展不能一哄而上，不能超越其现存的发展阶段，要以能吸纳农村劳动力转移就业为基本前提，而且在发展中一定不能破坏“乡土乡情”，要因地制宜，走特色化发展道路。（4）协调机制——小城镇在跨区域分工与合作中必然存在矛盾与冲突，协调机制就是促使不同区域间进行磋商和协调，适当调整现行的政策，以缓解政策溢出效应对各区域社会经济发展的不利影响，实现各区域的社会经济均衡，促进各区域社会经济稳定增长。（5）保障机制——为小城镇发展提供物质和精神条件，一方面要加大资金投入，完善市政基础设施、公共服务设施等，另一方面更要加强人文关怀，让进城农民更好地融入城市。

五、以小城镇产业城乡间融合推进中国新型城镇化的政策建议

小城镇产业城乡间融合要明确中心城市、小城镇、村域等不同层次的区域及其产业的功能定位，要研究它们之间的横向合作与纵向交流，加强其在交通、信息等基础设施等方面的衔接互通，使得中心城市、小城镇、村域等不同层次的区域及其产业融入到小城镇产业城乡间融合的分工体系中，实现融合发展，互助发展［11］。

（一）促进中心城市与小城镇协调发展

1.中心城市的选定。中心城市的选择未必一定是具有行政隶属关系的城市。城乡交错区域尤其是8-20千米圈层范围内的内缘区，一直是城市产业扩散与发展的重点地域，同时交错地区为城市产业发展提供了提升的空间［12］。因此，可以选择在经济、地理、交通、资源和历史条件与小城镇接近的城市为中心城市，这也有利于提高两者产业间的互补性程度，形成良性互动，推动产业的共同发展。

2.突出中心城市的集聚和辐射功能。一是加强中心城市规划，以中心城市为纽带推进城乡一体化，在更大范围、更高层次上推动本区域经济的一体化发展。二是为周边小城镇的社会经济发展提供更多的支持，发挥更大的促进作用，形成既合理分工、又互为一体的经济网络体系［5］。

3.培育小城镇产业主体，促进小城镇产业层次的提高。小城镇产业与中心城市产业要协调发展，要提高互动水平，根本就是要使培育小城镇产业自身的发展，提高小城镇产业的内容与层次及其竞争力。这就要求提升其技术、知识水平，改变传统落后的生产方式，培育主导产业和构建产业集群，发展具有乡村特色的一、二、三产业［10］。

4.强镇扩权，推进小城镇内行政区划调整。一是强县扩权，推动行政区划改革。部分强县可直接升级为小城市，部分强县可按中等城市培育，在功能、性质、空间等方面进行重新定位，加快培育与发展［11］。与此同时加快“扩权”改革，即对行政管理体制和财政体制进行的调整，扩大县级政府的自主权。二是试行县来管辖小城镇级的“市”［7］。目前，中国已有一批建制镇的镇区人口和社会经济规模已经突破小城市甚至中等城市的界限，但其规划和管理仍沿用传统的建制镇的体制，已远远难以适应小城镇发展的需要。为此，应推行“镇改市”的县辖市的改革。其享受设市城市的建制和县级或准县级规划管理权限，但在行政区划上仍由原所在县管辖［13］。例如湖南省县辖市体制改革，目前分三个阶段：第一阶段，2014年前在湘南及大湘西各选两个县，环长株潭城市群选三个县进行试点。第二阶段，2015年开始，在14个市州中至少各有一个县进入试点县，争取达到全省小城镇总量的40%以上。第三阶段，2020年，实现县辖市体制改革的全省全覆盖［14］。三是扩大小城镇公共事权和财权。一方面清晰界定县级和镇街的职责和权限，加大对镇街的扶持力度，扩大镇街社会经济管理自主权［15］；另一方面合理提高财政分成比例。

（二）促进小城镇之间协调发展

1.中心城市产业的承续者的选择。中心城市产业的承续者的选定一般有其优势的考虑，应由具有比较优势小城镇充当这一角色。此外，增长极未必只有一个，可以选择2-3个，但需要注意：一是选择重点发展的轴线和增长极点，把资源投入到经济效益最好的几个区域和发展轴线上。二是要建立清晰准确的战略定位，按专业化分工、协作原则和集群化发展的原则，推动小城镇“组团联动”，形成特色板块经济。

2.实现镇与镇的均衡发展。在强镇扩权、区划调整的同时，也必然会导致“强镇”与“普通小城镇”之间发展的不平衡加剧，强镇之间各自为政、协调性弱化、恶性竞争的矛盾日益突出。因此，在突出“强镇”的特殊政策支持之外，还要考虑镇与镇之间的均衡发展，这就要求按照普惠制的原则，加强资源整合，分工协作［4］。

（三）促进跨小城镇产业的横向联合发展

1.构建跨小城镇的产业集群。小城镇产业集群要实行开放联合战略，打破行政边界的限制，构建一个跨小城镇的产业集群。在这个产业集群内，各小城镇根据自身的比较优势参与分工协作，形成一个完整的产业链，由此产生共生效应，扩大产业集群的聚集性和集群效应，进而促进产业竞争力的大幅提升。如山东坚持“集中集约用海”，打破行政区划，统筹规划海域使用［16］；福建省提出港口体制一体化整合，打破固有行政区域的界限，对港口资源依据其具有的整体性功能状态进行统一规划、建设和管理，形成海西三大港［17］。

2.构建小城镇间产业发展的协调机制。一是相关小城镇政府间应建立协调性机构。二是从小城镇间的整体利益出发，清理各小城镇现有的地方性政策和法规中不利于小城镇之间协调发展的条款，制定有约束力的统一公约和法规，实现利益共享和互补。

［1］陈剑，胡静.基于增长极理论的山区县域经济发展问题研究［J］.农村经济与科技，2010，（2）：45.

［2］赵之枫等.新型城镇化背景下北京小城镇的转型与发展［J］.北京规划建设，2014（6）：60-64.

［3］陈存友等.城郊型县域城镇空间结构优化策略［J］.城市发展研究，2010，（3）：51.

［4］万瑶，段玉清.新型城镇化要打破行政区划约束［N］.四川日报，2013-07-01（001）.

［5］施清宏.中心城市与县域经济协调发展研究［J］.浙江社会科学，1997，（4）：18-21.

［6］罗新阳.强镇扩权：发达地区城乡一体化的突破口——对浙江绍兴县强镇扩权的跟踪调研［J］.中共杭州市委党校学报，2010，（2）：37-43.

［7］段世霞.县域多中心格局与县辖市体制创新研究［J］.经济师，2007，（4）：15-17.

［8］王少婷等.边缘镇域经济发展问题与对策研究——以山东省诸城市桃林镇为例［J］.林业经济，2011，（8）：83-86.

［9］李震坚.辽宁县域经济发展探讨［J］.现代商贸工业，2009，（18）：80-81.

［10］任迎伟，胡国平.城乡统筹中产业互动研究［J］.中国工业经济，2008，（8）：65-75.

［11］冯奎.多元复合型县域城镇化战略研究［J］.经济纵横，2012，（5）：9-12.

［12］缪小玲，曾菊新.试论城乡交错地区产业网络化建设——以武汉市江夏区为例［J］.理论月刊，2004，（11）：97-98.

［13］魏后凯.我国县域经济科学发展研究［J］.江海学刊，2010，（2）：80-86.

［14］肖万春，肖向晶.县辖市体制改革与湖南城乡一体化建设［J］.武陵学刊，2013，（2）：56-60.

［15］王明华.县域经济社会发展的困境与对策——基于义乌市中心镇培育的研究［J］.赤峰学院学报（自然科学版），2009，（9）：69-72.

［16］山东打破行政区划集中集约用海［J］.政策瞭望，2011，（7）：53.

［17］福建打破行政区划界限进行港口体制一体化整合［J］.港口经济，2010，（1）：56.

（责任编辑：管仲）

辽宁省教育厅科学研究一般项目（W2013005）。

周健（1976-），男，辽宁黑山人，博士，副教授，研究方向：劳动经济学、发展经济学。