我国工伤保险基金风险及其规避

郭　婷（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉430072）



我国工伤保险基金风险及其规避

郭婷
（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉430072）

我国目前工伤保险基金的收缴和支付均面临风险，严重影响了我国工伤保险制度的健全与完善。我国工伤保险基金收缴风险源于覆盖范围小、参保率低和费率机制不完善；低统筹层次、先行支付制度、老工伤全面纳入统筹管理和工伤保险待遇提高增加了基金支付风险。为此，应通过扩大工伤保险的覆盖范围，提高工伤保险立法层次、加大执法和监督力度，制定科学、有激励性的费率，调动企业参保积极性，降低基金收缴风险；通过逐步提高工伤保险统筹层次、完善先行支付制度、健全老工伤纳入统筹管理的长效机制和加强工伤保险基金支付监管规避基金支付风险。

工伤保险基金；基金风险；风险规避

工伤保险制度对维护劳动者合法权益、促进社会和谐稳定、推动经济发展与社会进步发挥着重要作用。工伤保险基金是工伤保险制度正常运转的物质基础，因此，保障基金来源的稳定性与支出的合理性直接关系到工伤保险制度的可持续性。然而，目前我国工伤保险基金的收缴和支付均面临着相应的风险，严重影响了我国工伤保险制度的健全与完善。

一、我国工伤保险基金收缴风险

工伤保险基金收缴风险是指由于各种原因导致的工伤保险基金的收入减少。在我国，引起工伤保险基金收入减少的主要原因如下：

（一）工伤保险覆盖范围小减少了基金收入

工伤保险覆盖范围决定了工伤保险所保护的群体。2011年颁布的新《工伤保险条例》规定，我国工伤保险覆盖范围为中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工。由此可知，首先，我国工伤保险覆盖范围不包括国家机关工作人员、参照公务员管理的事业单位和社会团体。其次，我国是根据用人单位的性质确定工伤保险的覆盖范围，没有考虑劳动者类型的多样性。具有劳动关系是劳动者作为被覆盖对象的前提。而劳动关系具有主体特定性，带有明显的计划经济时代烙印［1］。随着我国市场经济的发展，产生了许多新的职业和新的工作形式，如临时演员、兼职等。显然，以劳动关系作为工伤保险覆盖范围的依据已经不能适应我国市场化的需求。纵观世界各国，大部分国家的工伤保险以雇佣关系为前提，没有特定主体，只是规定了一些特殊的企业或行业可以自愿参加或者不参加。本文选取了国外典型国家工伤保险覆盖范围和我国大陆工伤保险覆盖范围进行比较，详见表1。

表1　中外工伤保险覆盖范围比较［2］

工伤保险覆盖范围小限制了工伤保险筹资主体，减少了基金收入，不利于发挥工伤保险分散风险的功能。

（二）工伤保险参保率低减少了基金收入

工伤保险制度根据“大数法则”将工伤风险进行分摊，用人单位支付一定保费谋求损失承担的社会化。从理性角度出发，企业应会积极参保，但是目前我国用人单位“避保漏保”现象严重。截至2014年年末，全国就业人员77253万人，然而，参加工伤保险人数只有20639万人，参保率仅为26.7%。农民工为我国现代化建设做出了重大贡献，其主要分布在制造业、建筑业等行业。其中制造业的农民工占其总数的31.4%，建筑业占22.2%，两者达农民工的一半以上，而这些行业又是事故高发行业，因此，农民工是高风险行业的主要人群。截至2014年年末，全国农民工总量为27395万人，参加工伤保险的农民工为7362万人，参保率只有26.9%。究其原因，《工伤保险条例》只是行政法规，立法层次低，约束能力弱，处罚力度不强，使得强制性的工伤保险成为事实上的自愿性保险。企业即使不参保也有机会逃避工伤事故的损失赔偿，而选择参保，无论费率多低，都必须支付一定数额的成本费用［3］。因此，低参保率减少了工伤保险基金的收入。

（三）费率机制不完善无法调动企业投保积极性

我国工伤保险费率的制定是根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。目前我国参照《国民经济行业分类和代码表》（GB/T4754—2002），将所有行业划分为三个档次，依次为低、中、高风险行业，每一类别有一个基准费率，分别为0.5%、1%、2%。第一类行业不进行浮动，第二、三类行业各有4个浮动档次，上调120%、150%或者下调50%、80%，即我国工伤保险缴费费率在0.5%-3%之间。但当前费率机制扔不完善，首先，我国对行业风险的划分方法缺乏一定的科学依据，因为《国民经济行业分类和代码表》中行业的划分是根据经济活动的同质性原则，并不能真实反映各行业工伤事故风险的差异性。导致低风险行业缴费比例偏高，高风险行业缴费比例明显偏低。以煤炭行业为例，按照我国工伤事故支出与工资总额占比测算，缴费费率应在10.7%左右，而采矿业现行费率标准仅为2%［3］。其次，我国浮动费率偏低，风险低的行业不实行费率浮动，中等和高风险行业费率浮动差别总体不大，且调整间隔较长，为1-3年。在德国，由35个同业公会根据行业风险确定本行业工伤保险基金费率表，风险高的行业平均费率为14.38%，风险低的行业平均费率为0.71%。浮动费率则是根据每个企业每年事故发生率及事故严重程度扣减或增收保险费。依据事故严重度设定点数，0个点减收保险费20%，0-50个点减收保险费10%，50-150个点不增不减，150-300个点增收保险费10%，300个点以上增收保险费20%［4］。日本工伤保险行业费率划分细密，共分为八大产业53个行业，最高行业费率为12.9%，最低行业费率为0.5%，行业之间差别费率达25.8倍。浮动费率是以参保企业保险费收支率和企业性质为依据制定的。如，针对连续性生产企业，当该企业前3年工伤保险费收支率在75%以下时，工伤保险费将40%范围内下调；收支率在75%-85%之间，保险费不变；当收支率高于85%时，工伤保险费将在40%范围内增加。德国、日本工伤保险费率的设置既促进了小风险企业自主参加工伤保险，又促进了高风险企业改进工作条件，推行安全生产，降低工伤事故率［5］。我国工伤保险不完善的费率机制不利于调动企业的投保积极性，导致企业拖欠和逃避行为，从而减少了基金收入。

二、我国工伤保险基金支付风险

工伤保险基金支付风险是指因为各种原因引起的工伤保险基金当期或未来收不抵支。在我国，导致基金支付风险的主要原因如下：

（一）低统筹层次导致部分地区基金收不抵支

目前，我国工伤保险统筹地区有986个，京、津、沪、渝四个直辖市为省级统筹，实现全部地市级统筹的有17个省份，占全国的53%，而一些省份地市级统筹的比例仅有10%左右［6］。统筹层次低制约了工伤保险制度的有效运转，削弱了工伤保险的共济功能，违背了社会保险的大数法则，降低了工伤保险基金分散风险的能力，导致部分统筹区出现了基金支付风险。例如，2009年吉林省有通化县等6个县（市）收不抵支；2010年，江西省萍乡市全市工伤保险基金征缴2402万元，支出2660万元，收不抵支，在市本级及两区、三县6个统筹区中，莲花县和芦溪县均有较大规模的基金缺口；2012年湖南省有娄底、郴州、湘西三个统筹区当期收不抵支［7］。

（二）先行支付制度加大了基金支付风险

《中华人民共和国社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》为工伤保险基金先行支付的实施提供了重要依据。工伤保险基金先行支付制度具有开创性意义，充分体现了“以人为本”的理念，能够使工伤职工得到及时救治，充分享受到工伤待遇，对维护社会稳定有着十分重要的意义。据有关专家分析，先行支付制度实施后，将有三分之二的第二、第三产业劳动者成为潜在受益者，将来劳动者对先行支付制度的依赖性会越来越大，在这种情况下，首先面临的就是工伤保险基金的安全问题［8］。当前，我国工伤保险基金运营遵循“以支定收，收支平衡”原则，实行现收现付制。对未来支出的估算并未将先行支付的支出考虑在内，也难以估计，而先行支付资金来源于工伤保险基金，即工伤保险基金除了支付正常的工伤保险待遇外，还要承担没有缴费的工伤职工的工伤医疗费和相关待遇。在工伤保险基金的收入来源未变的情况下，其支出将大大增加，使工伤保险基金支付面临巨大的压力。此外，虽然社保经办机构对引发工伤事故的第三人和用人单位有追偿权利，但是追偿制度设计不完善，存在追偿部门执行力不足、追偿无法到位等问题，从而导致工伤保险基金的直接流失。

（三）老工伤纳入统筹管理和保险待遇、项目调整增加了基金支付风险

1996-2014年，我国工伤保险基金收入的平均增长速度为25.97%，同期，工伤保险基金支出的平均增长速度为32.16%，基金支出的平均增长速度高于基金收入的平均增长速度。此外，1996-2014年，我国工伤保险基金结余率总体上呈下降态势，如图1所示。

社会保障基金结余率在财务上反映了社会保障可持续发展状况。理论界一般认为社会保障基金至少要有三个月的储备来应付社会保障支付的需要，因而可以将该项指标评估标准值确定为25%［9］。由图1可知，1996-2014年，我国工伤保险基金结余率整体上呈下降趋势，虽然结余率均在60%以上，近期出现偿付困难的可能性不大，然而，在其他条件不变的情况下，低统筹层次、基金支出的平均增长速度高于收入的平均增长速度、我国老工伤人员全面纳入工伤保险统筹管理及2011年《工伤保险条例》中工伤保险待遇标准的大幅度提高和基金支出项目的增加，工伤保险基金支付风险已在部分统筹地区显现。如2011年江苏省工伤保险基金收入为26.55亿元，支出37.35亿元，当年基金赤字10.8亿元。一方面，由于老工伤人员纳入统筹管理，增加了6亿余元的基金支出，另一方面，因为新《工伤保险条例》中待遇和支出项目的调整，基金支出新增14亿余元。当年，该省92个统筹区中出现赤字的有65个，工伤保险基金结余支付月数少于3个月的有32个，比2010年增加了27个［6］。

注：工伤保险基金结余率=工伤保险基金累计结存额/（工伤保险基金累计结存额+本期工伤保险基金收入总额）。资料来源：根据《中国统计年鉴2014》和2014年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》的相关数据绘制而成。

三、我国工伤保险基金风险规避措施

（一）降低基金收缴风险

1.扩大工伤保险的覆盖范围。工伤保险成功的关键在于工伤保险制度的不断健全，而工伤保险制度不断健全的一个重要标志是工伤保险普遍性原则的深化和落实，不断扩大工伤保险制度惠及人群正适应了这样一种要求［10］。首先，将国家机关及参照国家机关参与工伤保险的事业单位和社会团体纳入到工伤保险的覆盖范围。其次，以雇佣关系来确定我国工伤保险的覆盖范围，雇佣关系的从属性较弱，并且其主体具有更高的广泛性，雇主不局限于劳动关系中的用人单位，包括具有民事权利能力及民事行为能力的法人组织和自然人；雇员也不只包含于劳动关系中的用人单位之内，包括所有具有民事权利能力和民事行为能力的自然人。雇佣关系作为工伤保险覆盖范围的判断依据可以更好地适应我国市场经济及社会发展的需要。工伤保险覆盖面的扩大，为最需要安全保障的劳动者提供了强有力的保障，既体现了社会保障制度的公平性，又可以筹集到更多的工伤保险基金，提高了工伤保险抗风险能力。

2.提高工伤保险立法层次，加大执法和监督力度。法律是确保工伤保险基金按时足额征缴的保障。因此，为了提高工伤保险的参保率，增加基金收入，首先，应提高工伤保险的立法层次，即由条例向正式法律转变。以《中华人民共和国社会保险法》为依托，制定一部较为完整的《工伤保险法》，对工伤保险的覆盖范围、资金来源、待遇标准、享受条件、法律责任等作出明确规定。法律层次的提高意味着更高的法律效力，更大的约束力，更强的处罚力度，使得工伤保险成为事实上的强制性保险，从而促使用人单位参加工伤保险。其次，加大执法力度。对用人单位参加工伤保险的情况进行实时动态跟踪，对逃避工伤保险责任、漏缴和少缴保费的用人单位追究法律责任，加大处罚力度，做到“违法必究”。最后，加强监督力度。我国用人单位数量众多，如果只由社保经办机构监查，难以确保用人单位按时足额缴纳工伤保险费，因此，充分发挥地区工会和员工的监督作用，保证工伤保险基金的收入。

3.制定科学、有激励性的费率，调动企业参保积极性。工伤保险费率机制是筹集工伤保险基金的核心问题，科学有效的费率能够提高企业参加工伤保险的积极性。为了确定科学合理的费率，首先，研究制定科学的“行业风险分类表”，即对行业的划分基于工伤事故风险评价之上。工伤事故风险评价是指建立一个能够反映工伤事故风险状况的综合指标，然后根据某系统、某一时期的事故统计结果，对系统存在的危险性进行定量分析和对比，再通过计算某一时间段的事故风险率，参照有关评价指标来评定其风险等级［11］。同时，对风险等级进行动态管理、定期调整，以适应新技术和新行业的出现。科学的行业风险分类表可以使工伤保险差别费率与事故风险更准确地相关联，更好地体现用人单位公平负担的目标。其次，突出浮动费率的激励性。缩短浮动费率的调整时间，将目前的1-3年改为1年1次，根据企业上一年度工伤保险支缴率、工伤事故发生频率和事故严重程度等综合指标确定浮动值，适度加大浮动的幅度。通过建立科学的行业费率和具有激励性的浮动费率，使工伤保险缴费费率能够真正发挥经济杠杆作用，激励企业积极参保。

（二）规避基金支付风险

1.逐步提高工伤保险统筹层次。工伤保险统筹层次的提高，可以增强工伤保险基金互济功能，是实现工伤保险制度可持续发展的前提。通过提高工伤保险统筹层次，可以有效解决我国部分地区工伤保险基金收不抵支。《社会保险法》和新《工伤保险条例》都明确规定我国工伤保险的法定统筹层次是省级统筹。考虑到我国各地的具体情况，允许地方因地制宜采取适当灵活的措施。首先，建立省级调剂金制度作为过渡形式，即各统筹地区将一定比例的工伤保险基金上解到省级集中管理，用于调剂和补助各统筹地区工伤保险基金支付缺口。当统筹地区的工伤保险基金当年收不抵支时，先从工伤保险基金累计结余中支付，当累计结余不足时，申请使用调剂金。“调剂金”制度的优点是基本不改变现有管理体制，改革成本较低，同时可以保证工伤保险金在全省范围内足额发放。但是，调剂金制度并没有真正发挥“大数法则”的效应，在运行过程中易出现“上解下拨走过场”的现象。其次，随着地区间经济发展水平的缩小，实行统收统支的模式。即社保机构征收的工伤保险基金全部上缴到省级工伤保险基金财政专户，由省一级统一管理，统一调剂使用，统一进行社会化发放。在统收统支模式下，关键是要明确各级政府的责任，通过建立省、市、县三级政府基金征缴和缺口分担机制和省级基金预算制度调动各级政府的积极性。

2.完善工伤保险基金先行支付制度。工伤保险先行支付的资金完全依靠工伤保险基金提供，既不符合公平原则，也不利于基金的安全。为了保障先行支付制度的可持续发展，首先，在工伤保险基金下设立先行支付专项基金，由政府财政拨款、工伤保险基金和对违法单位的追偿和罚款等共同组成，以避免先行支付引发的基金安全问题。其次，设计切实可行的追偿制度。在用人单位财产无法抵缴社会保险费或者用人单位不存在的情况下，将用人单位的负责人列入追缴对象，防止用人单位规避责任，社保经办机构要与劳动监察等相关机构建立联动机制，从而保证先行支付的基金按时足额追回。最后，通过提升违法成本来减少用人单位不参保的数量，用人单位一旦参保，便不存在先行支付。目前，我国违法违规的用人单位承担的法律责任偏轻，不能发挥有效的威慑预防功能。为此，引入惩罚性赔偿机制，对不参保的用人单位加大处罚力度，将罚款上限大幅度提高，防止其他用人单位类似行为的发生。同时引入刑事处罚，对逃避缴费金额较大或拒不为职工办理工伤保险或不配合追偿的用人单位，追究相关责任人相应的刑事责任。

3.健全老工伤纳入统筹管理的长效机制。“老工伤”是我国由计划经济向市场经济过渡过程中遗留的历史问题。“老工伤”人员是我国社会保障制度转轨过程中形成的特殊群体，将“老工伤”人员纳入工伤保险统筹管理，对切实保障“老工伤”人员的权益、减轻用人单位负担及促进工伤保险制度可持续发展具有重要的意义。由于各统筹地区的工伤保险基金承受能力不同，为了保持当期基金的收支平衡，尽量避免对现行制度和现有人员的冲击，应从以下三方面做好“老工伤”人员统筹管理工作。首先，对各统筹区老工伤人员进行调查摸底，掌握“老工伤”人员的基本情况，通过审核原始材料，明确受伤时间，对“老工伤”人员重新确认。其次，在摸清底数的基础上，重新鉴定“老工伤”人员工伤等级。工伤等级鉴定遵循“从旧兼有利原则”，即原则上工伤等级按原有标准确定，若《工伤保险条例》的标准更有利于“老工伤”人员，则按《工伤保险条例》执行。在待遇的给付上，也应确立类似的原则。因为“老工伤”人员是在生产劳动过程中受到伤害，理应享受经济社会发展成果［12］。最后，多渠道筹集资金。若由工伤保险统筹基金一次性解决“老工伤”人员待遇，会对基金造成一定的冲击，因此，一方面要“逐步纳入”，另一方面拓宽资金筹集渠道，采取由工伤保险基金支付、企业一次性趸缴和地方财政适当补助“三家抬”的办法，其中，中西部地区“老工伤”纳入工伤保险统筹所产生的基金缺口问题由中央财政通过逐年转移支付的方式解决。

4.强化工伤保险基金支付监管。新《工伤保险条例》待遇的提高和支出项目的增加，一方面提高了工伤职工和其供养亲属的保障水平，减轻了用人单位的负担，另一方面，过高的支付水平容易诱导道德风险，因此，为了避免工伤保险基金不被非法侵蚀，要加强工伤保险基金支付监管力度。首先严格把握工伤认定和劳动能力鉴定的规定和程序，对发生工伤事故次数多的用人单位进行不定期的检查监督。其次，加强对工伤医疗机构的监督管理，杜绝不合理检查、过度治疗等现象发生，确保工伤医疗检查、用药和治疗合理。最后采用指纹识别、人脸远程识别等方法防止丧失待遇领取资格人员继续领取工伤保险基金和冒名顶替现象。

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（责任编辑：管仲）

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（2009JJD630008）。［作者简介］郭婷（1991-），女，硕士研究生，研究方向：社会保障。