西部地区义务教育均衡发展：历程、特色与趋势

曹能秀，苟 琳

（1.云南师范大学 教育科学与管理学院，云南 昆明 650500；2.达州市职业高级中学，四川 达州 635006）

西部地区义务教育均衡发展：历程、特色与趋势

曹能秀1，苟 琳2

（1.云南师范大学 教育科学与管理学院，云南 昆明 650500；2.达州市职业高级中学，四川 达州 635006）

西部地区发展基础、发展底线与其他地区的巨大落差，决定了其义务教育均衡是一种不断提升自身底线的教育均衡发展模式。西部地区的义务教育均衡发展的历程大致可划分为潜伏期、探索期、倾斜期三个阶段。其发展特色为：在现实的基础上萌芽，在外援的基础上成长，在扶弱的基础上发展，在创新的基础上壮大。西部地区义务教育均衡发展的趋势为：由资源配置向资源激活发展，由多层级负责向省级统筹发展和由弱势帮扶向校际互动发展。

均衡；历程；特色；趋势

一、西部地区义务教育均衡发展的基本历程

新中国成立以来，随着我国教育事业的起步和发展，义务教育得到缓慢的恢复并开始了艰难的探索，经历了很长的一个发展历程。［1］（P14～37）西部地区义务教育作为全国义务教育发展的一部分，与全国的义务教育均衡发展以及农村教育和民族教育既有重叠之处，也有特殊的地方，其发展历程大致可以划分为以下三个阶段。

（一）潜伏式发展期（1949～1978年）

此后中国迎来了“大跃进”，在国家颁布的各种政策的指导下，西部地区力争扫除文盲，发展农村文化教育事业，允许私人办学，逐步普及小学教育。虽然总体取得了一定的恢复和发展，但是西部经济的落后根本不能满足该地区教育事业的发展。为了达到全国“大跃进”的教育目的，西部地区不得不在国家的要求下盲目的扩建、兴办更多的学校，这样就严重削弱了学校教学质量，并在一定程度上产生了校际之间的矛盾，为以后教育发展的失衡埋下更大的隐患。

1966年到1976年“文化大革命”的十年，不仅国家、民族和人民遭受了巨大的浩劫，全国的教育也因此受害，几近瘫痪。在这一阶段，西部地区的许多民族中小学被迫撤销，地方民族特色教育备受摧残。虽然有些专家指出这在某种程度上有助于校际间差距的缩小，但是这是违背实情和国情的变态发展，会导致教育质量的全面下降。因此可以说这是在以放弃教育质量为代价寻求教育形式上的公平。［2］

总之，从新中国成立到十年“文革”结束，西部地区的义务教育和全国的义务教育一起经历了复苏、探索和发展。在此期间，西部地区、少数民族地区的教育遭受重大挫折，民族教育体系破坏殆尽，呈现出非均衡的状态。我们把这一阶段，看作是西部地区义务教育均衡发展的潜伏期。

（二）探索式发展期（1978～2000年）

“文化大革命”后，瘫痪了两年的基础教育开始走上正轨。以1978年十一届三中全会为标志，西部地区的义务教育和全国的教育一起迎来了恢复发展的春天。1982年，义务教育的普及被明确写进了新中国的宪法。《宪法》指出：“国家对接受义务教育的学生免收学费。九年制义务教育，一般指小学六年、初级中学三年（或小学五年、初级中学四年）共计九年的教育。”［3］（P220～300）为了帮助西部地区以及全国的少数民族地区普及义务教育，1984年人大代表会议审议通过《中华人民共和国民族自治法》，使西部地区的少数民族自治政策得到恢复和发展，为西部地区的教育提供了更好的发展机会和条件。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》，以立法的形式要求全国各个地区实施九年制义务教育，在一定程度上为西部地区的义务教育发展提供了法律保障。随后，在世界教育改革背景和全国义务教育普及的推动下，在西部地区经济落后、人口多、教育资源和投入有限的现实情况下，全国开始实施有计划的、有步骤的义务教育普及战略。因此，从当时的情况来看，集中力量办好一批重点学校是符合历史和现实客观需求的。全国义务教育的总体趋势呈现出梯次发展的局面，无可避免地直接、显性化地导致了西部地区义务教育发展的失衡。从而迫使西部地区义务教育均衡处于一种寻求一致性发展的探索阶段，开始了寻求解决西部地区非均衡现状的艰难道路。

1993年党中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》，明确将“基本普及义务教育，基本扫除青少年文盲”（以下简称“两基”）确定为20世纪我国教育事业发展的重要战略目标。在此基础上，西部地区的义务教育得到了政策上和资金上的帮扶，教育质量逐步提升。然而，西部地区经济长期处于落后状态，政府对教育的经费投入依然难以满足西部地区教育发展的需求。因此，政府向农民征收一定的教育税收作为教育经费，用以维持教育的发展。自1995年起，政府向农民征收教育费用逐渐成为西部地区的常态。教育经费逐渐成为影响西部地区义务教育均衡的巨大障碍。1997年，国家教委规定：“只允许少数义务教育阶段公办学校在近期内招收‘择校生’。”［4］这是变相地承认了义务教育阶段收取择校费的合法性。高难度的入学考核内容以及高额的学费，对经济、教育比较落后的西部地区来讲，这是违反实际情况的。再加上随之而来的示范校、转校制等政策，对西部地区的义务教育来说，更是雪上加霜。上述各项政策导致西部地区义务教育资源分配的严重不均，加剧了义务教育内部失衡，对义务教育的普及也带来消极影响。

在此阶段，西部地区为了促进义务教育的均衡发展，遵循国家的基层政府办学、多渠道投入为主的教育改革制度，在一定程度上对西部地区义务教育质量的提升和教育的相对均衡起到了一定的促进作用。但由于区域的特殊情况，西部地区在努力追求教育均衡的同时又出现了更多更广的不均衡。总之，在这一阶段，在国家有关政策的指导和支持下，西部地区不断探索义务教育均衡发展的道路，为今后的发展奠定了坚实的基础。

晶体管的增益随着频率的增加以6 dB/倍频程的速率下降[10]。本文的设计目标是在2～4 GHz的宽频带范围内保持高的增益，且噪声系数尽可能的低。该设计的电路框图如图1所示。

（三）攻坚式发展期（2000年至今）

世纪交替，义务教育均衡问题开始备受关注。2001年，《关于基础教育改革与发展的决定》中首次出现了“均衡发展”的思想。中共中央实施的“西部大开发战略”，为西部地区的义务教育均衡提供了新的发展机会。2002年，国家颁布《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》，指出：“鉴于民族地区教育落后、与东中部地区差距较大的现状，要大力支持包括西部地区在内的贫困地区发展现代远程教育，努力实现资源共享。”同时规定：“要支持东、中部地区社会力量在西部地区、民族地区办学，或者面向西部地区和少数民族地区在东、中部地区办学，鼓励和引导西部贫困民族地区群众自费送子女到东、中部地区求学。”［5］（P97～110）该决定在一定程度上为西部地区、民族地区的义务教育均衡发展的经费找到一定的渠道，力度大且具体实在，是促进西部地区义务教育均衡的助推器。

针对西部地区2002年的“两基”人口覆盖率过低的现状，2003年，温家宝总理组织通过了《国家西部地区‘两基’攻坚计划（2004-2007年）》。在“两基”攻坚计划的要求下，采取了三个主要措施帮助西部地区的义务教育均衡发展：“进得来”的寄宿制学校建设工程、“留得住”的“两免一补”和“学得好”的农村中小学现代远程教育工程。力争到2007年使得西部地区“两基”人口覆盖率达到98%。西部地区各级政府在国家攻坚计划的前奏下，开始了自身均衡发展的出路。以云南省为例，从2000年起，开始对25个边境县市的边境小学、贫困村小学实行免杂费、教科书费、文具费（“三免费”）。

2005年以来，国家为了减轻农民的负担，在公共财政的框架下，陆续建立了农村教育经费保障机制，为贫困的西部地区义务教育均衡的顺利发展提供了经费保障。2005年，中共中央颁布的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》指出：“从2006年起，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生的学杂费”［6］（P179～186）。这一通知在该年秋季便得到落实，达到了教育计划目标。2006年，我国颁布了《义务教育法》，确定了促进义务教育均衡发展的方针。西部地区在该方针的指导下，义务教育逐渐走向了制度化、法制化的治理阶段。

2007年7月，教育部发布了《全国教育事业第十个五年计划》。教育均衡发展的政策集中体现为“进一步加大对贫困地区义务教育的扶持力度”和“推动西部地区教育发展”。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出了“促进城乡义务教育均衡发展”。至此，落后的西部地区的义务教育均衡达到了质的发展。2010年，国务院常务会议审议并通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）。《规划纲要》明确提出：“均衡发展是义务教育的战略性任务，建立健全义务教育均衡发展保障机制。”在《规划纲要》的指导下，西部地区努力推进义务教育学校标准化建设；均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源，切实缩小校际差距，着力解决择校问题；加快薄弱学校改造，着力提高师资水平；加快缩小城乡差距，建立城乡一体化义务教育发展机制；在“财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜”机制的帮助下，努力提升教育质量。在此同时，西部地区各级政府颁布各类适合本地义务教育均衡发展的政策和法规，积极、稳妥地推进农村乡（镇）教育管理体制改革，大力促进贫困地区和少数民族地区义务教育的发展，用可持续发展的眼光，因地制宜，有的放矢，采取有效措施努力完成西部地区义务教育均衡发展的战略目标。

二、西部地区义务教育均衡发展的基本特色

（一）在现实的基础上萌芽

党的十一届三中全会以来，在国家政策的大力支持下，西部地区经济迅速发展，人民生活水平日益改善。人们对教育的需求也逐渐从追求普及到追求优质教育资源转变。西部地区的义务教育均衡开始由低水平的受教育机会均衡向初级的受教育均衡过程过渡，以寻求城乡之间、各个区域之间、各个学校之间资源配置的相对均衡，而这种均衡也是一种相对的在成长中不断实现的均衡。因此，西部地区义务教育的均衡发展便成为西部地区社会的迫切需求。

教育与经济的关系是相辅相成，相互促进的。在对西部地区的相关资料的研究中可以发现：受教育程度高的家庭，经济水平相对较高，工作、生活条件相对较好；受教育程度高的个人，其经济产业调整比较早，而且效益好，生产积累相对较丰裕，其物质、精神和文化都相对优质。因此，教育在一定程度上能够促进经济发展，振兴经济在一定程度上必须依靠教育，这一点，尤其被经济比较落后的西部地区人群所共识。随着经济水平的不断提高，西部地区日益认识到教育的重要性，并加大了对其的关注和投资力度。教育关注的重点逐渐从普及教育转变为满足广大人民群众日益增长的对优质教育资源的需求上。

总之，西部地区的义务教育均衡发展是顺应当前社会实际的义务教育均衡发展模式，具有一定的必要性。首先，它是知识经济发展的需求；其次，它是文化素质发展的需求；再次，它是可持续发展的需求。西部地区义务教育的均衡发展具有重要的意义和价值。首先，它有利于和谐社会的构建；其次，有助于西部地区社会的现代化；再次，有助于西部地区新农村的建设和西部地区经济的发展；最后，有利于全国精神文明建设和民族和谐发展。

（二）在“外援”的帮扶中成长

在中央及地方政府的关照下，甚至在为数较多的国际性援助项目的推动下，西部地区掀起了校舍建设、重建、教学设备的配置等教育浪潮。在一定程度上为更好的、更优质的教育做足了充分的、厚实的准备，使得西部地区的义务教育在外延上得到最大、最高效的发展，为其内涵的发展奠基坚实的物质基础。但是，由于西部地区自身的底线决定其物质基础的薄弱性，因此只能在一定的标准和范围内达到西部地区义务教育发展的需要。面对此种困境，西部地区依靠自身的特色和优势，吸引了国内外的大量“扶弱”政策和教育经费。在国内，西部地区得到中央政府及地方政府的重点关注，为西部地区的义务教育均衡提供了政策和经济上的保障。在国外，我国西部地区的义务教育均衡在数量较多的国际性援助项目的推动下逐渐发展和提升。在解决基础教育发展问题的过程中，大量引进国内、国际援助项目，涉及联合国教科文组织、联合国儿童基金会、世界银行、欧盟、英国国际发展组织等，旨在帮助广大西部贫困地区改变落后的基础教育现状。

总的来说，西部地区积极引入国内、国际“援助”项目，通过政策“外援”、理念“外援”、经费“外援”、资源“外援”、师资“外援”等措施，旨在提升西部地区薄弱的义务教育底线，缩小差距，从而促进西部地区义务教育的均衡发展。因此，西部地区义务教育均衡发展是在“外援”的基础上成长起来的。

（三）在“扶弱”的过程中发展

在我国不少地区，高中教育与义务教育之间、城乡学校之间的差异明显，西部地区的校际差距更是不容乐观。对于经济相对落后的西部地区而言，“扶弱”政策变成了缩小校际差距的重要发展契机。在中央及地方政府的关照下，西部地区掀起校舍新建重建、基础性教学设备配置的浪潮，以及大面积的校长教师交流、培训等等。促进西部地区的义务教育均衡发展从基础性外延发展向初步的内涵式提升推进，使其内涵和外延两条线都得到提升。

《规划纲要》中提出了新的目标：“形成惠及全民的公平教育。坚持教育的公益性和普惠性，保障公民享有接受良好教育的机会。建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。努力办好每一所学校，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学。切实解决进城务工人员子女平等接受义务教育问题。保障残疾人受教育权利。”［2］由此可知，西部地区义务教育均衡发展必须具有普惠性和公平性，保障和促进教育公平是政府的基本职能和基本任务。而“扶弱”政策便是这种职能的表现形式。西部地区的义务教育在政策的支持下，通过教育的均衡配置等方式，各学校办学条件得到大力改善，教学质量不断提升，在一定程度上缩小了城乡间办学水平差异。

（四）在“创新”的努力中提升

西部地区的经济发展尚处于相对落后阶段，在一定程度上制约了其教育的发展，尤其是义务教育的均衡发展。因此我们应转变西部地区的发展方向，充分发挥资源优势和本土特色优势，使因地制宜与地方特色相协调发展。然而，目前的农村中小学基础教育课程的内容基本上不涉及地方本土、生产和生活方式，是一种与农村生活无关，几乎完全“脱离乡土”“脱离本土”的教育，只重视升学率。它造成大量不能继续升学的农村学生成为农村中的“边缘人”，也是初中学生流失辍学的主要原因。［2］西部地区在国家的支持下，开展民族文化和乡土知识教育，并通过地方课程、学校课程的方式引进课堂。同时在国家及地方政府财政的资助下，印刷出版本土教材，且将其纳入教师和学生的考核成绩，培养专门的本土文化教育教师，提高教育质量。但在贫困的少数民族地区，这一系列的课程开发还需加强和扶持。

总之，为了促进西部地区的义务教育均衡发展，应将乡土课程的开发纳入国家和地方教育公共资源分配和课程评价体系，国家和地方政府应投入相应的资金扶持，同时将该课程纳入到相应的考核体系，凸显其创新性和重要性。在西部地区，培养一批乡土课程开发的队伍，面向社会，创造性地调动地方和社区文化精英的力量和资源，开发乡土课程已成为西部地区义务教育均衡发展的大趋势。因此可以说，西部地区义务教育均衡发展将在“创新”的努力中提升。

三、西部地区义务教育均衡发展的基本趋势

（一）由资源配置向资源激活发展

西部地区的义务教育均衡是一种不断提升自身底线的均衡，主要关注的是资源的最优均衡配置。然而西部地区也正处于一个不断向外延与内涵协同发展的过渡阶段，随着西部地区义务教育均衡发展的不断推进，这种仅仅立足于资源配置的均衡发展观将越来越暴露出其局限和不足。因此，为了更好地实现提高和促进西部地区义务教育的均衡、优质、可持续发展，无论从理念层面还是政策层面，都需要在关注教育资源均衡配置的同时，更加关注已有潜力教育资源的激活利用。西部地区的义务教育可以通过激活教师潜能、激活办学条件资源、激活西部地区义务教育学校组织资源等方式，达到西部地区义务教育均衡的同时得到发展，从而真正实现“均衡发展”，既做到资源的均衡配置，也实现资源的充分激活。

（二）由多层级负责向省级统筹发展

虽然中央、地方政府为了西部地区的义务教育均衡发展，推行了各项政策和措施，但西部地区义务教育的非均衡状况仍然没有较大的改变，在校际之间、城乡之间、区域之间仍然存在着继续扩大的趋势，而造成这一切的原因不仅仅与西部地区的经济发展、历史背景有关，也与政府的政策未落实到实处有关。由于我国教育负责主体包括中央及各级地方政府，它们是义务教育均衡发展最主要的财政责任承担者，从而确保西部地区乃至全国义务教育阶段的教育经费以及教师的工资福利待遇等得到最有效的利用和提高。省级统筹既符合西部地区乃至全国的义务教育均衡发展特性，也符合我国的国情以及西部地区的地区差异，同时也使得西部地区乃至全国的义务教育均衡发展具有较为充足的经费保障。

（三）由弱势帮扶向校际互动发展

为了缩小西部地区的校际差距，“改善薄弱学校的办学条件”“对口支援”“教师培训”等“扶弱”政策或措施并非长久之策。在可持续发展的理论基础上，西部地区的薄弱学校发展的动力不仅是源于该校内部的不断更新，同时更源于与其他学校的互动、合作和交流。校际互动可以帮助西部地区的弱势学校在充分挖掘自身潜力的同时实现资源共享和优势互补，从而实现学校的内涵式发展。从校际互动的组织形式来看，可以是校际共同教研、学校联盟、城乡教育共同体等。西部地区实现校际互动不仅可以为西部地区的教师搭建新的平台，而且还能够促进西部地区学校的优质、均衡、可持续发展，有效提升西部地区的教育质量和义务教育均衡发展的成效。

（四）由基础教育单一推进向普职教育渗透发展

在西部地区的义务教育阶段渗透职业教育实际上是为教育分流做准备，是一种职业导向的并可以提高受教育者生存能力的教育。这样做同时还有助于社会流动，对人才进行分流培养的教育活动，直接为学生从事不同的职业和进入不同的社会阶层奠定基础。在西部地区义务教育的初中阶段渗透职业教育，是由农村经济发展的现实状况决定的，也是由社会发展对人才的需求决定的。此战略措施的实施既是对学生的因材施教，也适应了不同学生的能力水平和就业选择，是西部地区义务人力资源开发的有效途径。再者，在西部地区基础教育阶段渗透职业教育，实际上是对西部地区落后义务教育的补偿性措施，符合差别原则的要求，同时也是促进教育公平的有效方法。

（五）由教师流动形式化向制度化发展

国家应该将教师流动制度化，以立法的形式巩固教师流动制度。首先，要遵照“以人为本”的理念，将教师流动与教师专业成长结合，因为这是检验教师流动机制是否科学合理的一条非常重要的标准。其次，将教师流动与教师评价机制衔接。建立科学的评价、考核机制，加强对流动教师的任期考核。再次，将教师流动与待遇保障配套，把福利待遇归为教师流动机制通畅运行的一项重要配套措施。最后，健全中小学校长流动机制。中小学校长的流动是促进优质教育管理资源均衡配置、缩小校际差距、推进教育公平的重要手段，对实现义务教育均衡发展具有重要意义。

［1］黄昏.我国义务教育均衡发展的历史及走向分析——基于教育政策的视角［D］.沈阳：沈阳师范大学，2012.

［2］张秀兰.中国教育发展与政策30年［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.

［3］张力.中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告［M］.北京：教育科学出版社，2008.

［4］周兴国.义务教育均衡发展：从资源配置到资源激活［J］.教育发展研究，2013，（2）.

［5］范先佐，付卫东.义务教育均衡发展与省级统筹［A］.城乡教育一体化与教育制度创新——2011年农村教育国际学术研讨会论文集［C］.2011.

［6］杜芳芳.在互动中寻求成长的力量——校际互动：学校优质与均衡发展的新思路［A］.“学校变革与教师发展：历史、理论与方法”国际学术研讨会［C］.2009.

The Balanced Development of Com pulsory Education in the W estern Regions：Process，Characteristics and Trends

CAO Neng-xiu1，GOU Lin2
（1.School of Educational Science and Management，Yunnan Normal University，Kunming，650500，Yunnan，China；Dazhou Vocational Senior High School，Dazhou，635006，Sichuan，China）

The huge gap between the western and other regions in the development basis and bottom line determines that the balanced development of compulsory education ofwestern areas is a process of constant improvement of their bottom line，divided into incubation，exploration and being preferential stages.The development features can be summarized as：emergence from the actual conditions，growth with the foreign aid，advancement coordinated with helping theweak，and expansion driven by innovation.And in terms of the trends，western compulsory education is evolving from resources allocation to resources activation，from multi-levelmanagement to provincial overall planning，and from giving aid to the weak to interaction between schools.

western areas；compulsory education；balance of development

G522.3

：A

：1006-723X（2015）01-0147-05

〔责任编辑：李 官〕

云南省省院省校合作项目“云南民族自治县农村义务教育均衡发展研究”

曹能秀，女，云南师范大学教育科学与管理学院教授，博士生导师，主要从事比较教育、道德教育、民族教育和幼儿教育研究；

苟 琳，女，达州市职业高级中学教师，主要从事学前教育研究。