分殊还是融合：科学行政与民主行政之关系探讨

◎苏曦凌 （广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541004）

分殊还是融合：科学行政与民主行政之关系探讨

◎苏曦凌 （广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541004）

科学行政与民主行政的关系，是一种规范意义上的融合关系和事实意义上的分殊关系。科学行政理论和民主行政理论是两个相互论争的理论范式，在行政学说史的流变中呈现出两条泾渭分明的理论脉络。具体而言，科学行政与民主行政的分殊表现为知识论、价值论、方法论三个层面，即一元论与多元论的分殊，效率与公平的分殊，行政权与民主控制的分殊。为了弥合科学行政与民主行政的分歧，实现二者的融合，必须科学地规范民主行政、民主地引导科学行政，使科学化、民主化的价值诉求在公共行政的实践中相互贯通、协同生长。

行政学；科学行政；民主行政；分殊；融合

一、问题之提出

科学行政与民主行政是现代公共行政的两个核心价值理念。所谓科学行政，就是行政主体在探索行政活动客观规律的基础上，依据这一客观规律性对社会公共事务和行政组织自身事务实施有效管理。所谓民主行政，则是指行政主体在察民情、听民意的基础上，通过尊重和维护公民的参政权、议政权、知情权、监督权，依据人民的意志来实施行政管理。在思考科学行政与民主行政的关系时，人们往往习惯于将二者视为相辅相成、内在统一的有机整体，必然存在着融合、统一关系。人们大多认为，科学行政与民主行政相互补充、相互促进、相互支援。因为，民主行政是科学行政的基本前提，没有民主行政，便不能广开言路、反映民意、拓展视野，就谈不上尊重科学、尊重知识、尊重专业，就不可能实现科学行政。同时，科学行政又是民主行政的必要条件，只有基于科学的行政理念，建构科学的行政程序，运用科学的行政方法，才能够将民主行政的价值追求落到实处，实现实质民主与形式民主的统一。

然而，人们对于科学行政与民主行政之融合关系的理解，更多的是一种应然取向的规范性界定。一旦我们展开描述性观察，将眼光转向具体的、现实的行政生活，便会发现科学行政与民主行政之间存在着明显的分殊，而且在一定的条件下甚至会演变为矛盾与紧张关系。一方面，科学行政强调运用科学的理论、程序、方法和手段进行行政管理活动，这就要求行政主体必须具备一定的专业技术能力，如科学的行政理念、理性的行政思维、必要的专业知识等等。与科学行政对专业技能的要求相适应，行政主体必然会呈现出专业化、技术化、职业化特征，成为行政知识与技术的垄断者。于是，人们总是发现，“面对正在进行行政管理的、训练有素的官员，他总是处于‘一知半解者’面对‘专家’的形势”［1］。行政官员们极易由于对行政技术的垄断而获得行政权力的专断。他们可以以“科学”的名义，回避责任、逃避监督、拒绝协商，从而使行政活动偏离民主化的轨道。另一方面，民主行政强调民众对于公共生活与公共事务的有序参与，但是由于现代社会公共事务纷繁复杂，一般民众往往不具备相应的专业知识和技能。在民众的行政知识、经验、能力不足的情况下，单方面强调行政活动的民主性、参与性，必将以非理性的盲目代替理性的思考，使公共行政陷入民粹主义的泥潭，背离科学行政的行政原则。

正如林布隆（Lindblom，C.E.）所说的，人们对公共行政“所采取的共同态度之中贯穿着深刻的矛盾”，“一方面他们希望政策制定更加具有科学性，另一方面则希望政策制定属于政治范围（具有民主性）”［2］。所以，科学行政与民主行政的关系，是一种规范意义上的融合关系和事实意义上的分殊关系。这样的一种关系态势说明，实现科学行政与民主行政的融合是必要的，然而这一融合是具体的、有条件的。就其根本性意义而言，能否实现科学行政与民主行政的融合，关系到现代公共行政的理念系统能否实现逻辑自洽。这就需要通过一定途径来调解科学行政与民主行政之间的冲突与紧张关系，寻求二者实现融合的基础和条件，对“科学行政与民主行政的融合何以可能”这一问题予以科学解答。

二、脉络梳理——科学行政与民主行政之分殊的思想探源

从百余年来行政学的发展历程来看，“科学行政”与“民主行政”是两个具有不同理论诉求的理论范式，它们相互批评论争并自我修正，从而在行政学说史的流变中呈现出两条泾渭分明的理论脉络。

（一）科学行政的发展脉络与理论特色

在行政学的发展历程中，追求科学化是一种十分重要的逻辑进路。这一研究取向以科学为宗旨，以真理为原则，试图依据客观的行政现实提高行政活动的精确性、稳定性和规范性。科学行政理论的发展大体可以分为三个阶段：

第一个阶段是古典行政学阶段。所谓“古典行政学阶段”，是现代行政学的开创与形成时期，是行政学从政治学中分离出来，并发展成为一门独立学科的理论创设阶段。在这一理论阶段，科学行政理论的代表人物包括强调政治与行政二分的威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）和古德诺（Frank J.Goodnow）、提倡科学管理的泰勒（Frederick W.Taylor）、建构管理基本原则的法约尔（Henri Fayol）、强调行政管理专业知识权威的韦伯（Max Weber）、实现行政科学知识系统化出版第一部行政学教科书的怀特（Leonard D.White）以及主张将科学研究方法应用于公共行政研究的古利克（Luther H.Gulick）。

第二个阶段是行为主义行政学阶段。以西蒙（Herbert A.Simon）为代表人物的行为主义行政学理论，试图将逻辑实证主义的思想方法应用于行政学的研究，对“价值问题”与“事实问题”予以严格区分，力图建立一门严格奉行价值中立的、与政治相分离的、以管理技术和工艺为主要研究对象的“行政科学”。

第三个阶段是后行为主义行政学阶段。在公共行政学思想界发生有名的西蒙与沃尔多之争以后，达布利克（Melvine Dubnick）等人追随西蒙的脚步，不仅将主流社会科学的学科标准引入公共行政学研究，而且积极引入了其他社会科学甚至自然科学的思想方法，从而在学科规范、研究方法、理论基础等方面推动了公共行政学的科学化进程［3］。

综合其研究成果和思想观点，科学行政的研究进路具有如下几个方面的理论特色：

首先，从理论基础上来看，“客观世界确定论”是其理论根据。在科学行政理论的逻辑理路中，人们之所以能够通过理性思维、科学方法获得对于行政生活的真理性知识，根本原因在于我们所面对的行政世界是确定的、必然的，是可以予以预测的。因此，在推进公共行政研究科学化的道路上，应当通过科学的手段获得充分、全面的信息，并合理地处理这些信息，从而排除行政活动中的一切不确定性因素，最终将零散多样的世界结构化、将纷繁复杂的世界简约化、将变动不居的世界稳定化。例如，霍格思（Hogarh，R.M）就明确宣称：“认识到我们居住在一个概率的环境中是非常重要的，但是环境有其自身的特点，它并不是一种概率，仅仅是因为我们对环境的表征不完美，才造成环境的概率性。因此，不确定性是由我们自己造成的，而不在于环境。”［4］

其次，从研究方法上来看，实证科学的方法是其致思取向。研究者们深受科学主义思潮的影响，主张公共行政学研究中事实与价值的分离，将实证的方法视为公共行政研究中的唯一正确的方法。研究者们认为，关注行政生活“应该是什么”的价值问题，涉及多元的价值偏好与伦理标准，不具备稳定的一贯标准，而且很容易影响人们对“实际是什么”的事实问题的分析与判断。因此，公共行政学研究要走上“科学化”道路，就必须排除价值判断的干扰，坚持实证主义的方法论，实现事实认知的精确性、逻辑推演的缜密性、研究结论的可靠性。正如西蒙所声明的那样，“本研究的基本假设前提就是，道德术语不完全能还原成事实术语。这里不打算说明关于道德命题观点的正确性，逻辑实证主义者以及其他相关人士已经就此提出了正当理由”［5］。

最后，从研究成果上来看，提供确定性的行政知识是其知识产出。威尔逊指出，行政科学研究的目的就是要“把执行方法从经验性试验的混乱中和浪费中拯救出来，并使它们深深地植根于稳定的原则之上”［6］14。在这里，威尔逊所强调的“稳定的原则”实际上就是确定性的行政知识。对于科学行政研究路径所产出知识的确定性，可以从如下三个方面理解：第一，它所产出的行政知识，以客观事实为依据，经过逻辑推理又经过实践检验，因而是对行政活动的本质与规律的反映，具有客观真理性；第二，它产出的行政知识，由感性上升为理性，将大量分散的行政现象归并为一些行政原理和原则，概括了行政经验事实中所隐含的内在机制，因而具有普遍适用性；第三，它所产出的行政知识，具有强烈的实践取向，是关于行政活动中应该“做什么”、“用什么做”、“怎样做”的知识，为人们认识和改造行政世界提供了明确的行动方案，因而具有可操作性。

（二）民主行政的思想源流与理论主张

早在公共行政学的初创时期，思想家们在将科学行政作为公共行政的基本原则的同时，便强调了民主行政的规范要求。例如，威尔逊明确指出：“行政科学之基础的原则，应该是在实质上有包含民主政策的原则。”［6］25但是，威尔逊等人对于民主的强调，更多的是将民主原则视为“一个外在于公共行政的专业领域的政治原则”［7］62，是政治系统向行政系统输入的价值规范。后来的许多研究者们基本上延续了这一思路，不仅认为民主原则是外生于公共行政的，而且与公共行政的内在原则——科学原则是相互矛盾的。于是，在相当长的一段时期内，公共行政“失去了对民主理念的忠诚”［7］64，民主行政原则成为了一个被遗忘的隐形角色。在公共行政学说的发展历程中，对这种情况展开强有力的反思与批判，充分彰显民主行政价值，是新公共行政学派和理性选择学派共同的核心理念。

新公共行政学派的理论源自于20世纪60年代末70年代初公众关于社会公平与民主政治的价值观，它从政治学的分析视角、从价值理性的研究维度、从左翼意识形态的理论立场宣示了民主行政的基本观点。新公共行政理论是作为传统行政理论的对立面提出来的，其基本观点初步形成于1968年在锡拉丘兹大学召开的明诺布鲁克（Minnowbrook）会议，因而新公共行政学派又被称为公共行政的明诺布鲁克视角。传统公共行政理论认为，作为公共意志执行活动的行政，其中心原则是效率，所要实现的是“政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”［6］1。与传统公共行政理论将效率视为行政的核心价值不同，“新公共行政重视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感。它支持公民更多地参与公共政策（及公共服务）的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平”［8］。正如沃尔多所强调的那样，“如果行政的确是当代政府的核心，那么21世纪的民主理论必须拥抱行政”［9］，民主行政是现代公共行政的核心原则。

理性选择学派与新公共行政学派几乎同时兴起，都是20世纪中叶政治民主化浪潮的产物。与新公共行政学派所不同的是，理性选择学派从经济学的分析视角、从工具理性的研究维度、从右翼意识形态的理论立场对民主行政的正当性、必要性予以论证。理性选择学派的经典性表述见于文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）的《美国公共行政的思想危机》。奥斯特罗姆以经济人假设为逻辑起点，运用个人主义、多元主义的方法论，将行政视为提供公共产品和服务的途径与方式，将多中心治理的民主行政架构作为政府、企业、非政府组织、公民之间理性博弈的平台。在奥斯特罗姆看来，民主行政之所以是正当的，是基于“每个人都有资格参与公共事务处理的平等至上主义假设”［10］87；民主行政之所以是必要的，是因为“管辖交叠和权力分散在公共经济中能够促进各种公益物品和服务的生产”［10］81。

虽然新公共行政学派与公共选择学派有着不同的研究视角，但它们都彰显了民主行政的核心价值，它们的观点和学说共同阐述了民主行政这一理论取向的核心主张：首先，民主行政理论是对政府地位的重新定位。它摒弃了精英主义、威权主义的治理思路，反对将政府视为公共治理的唯一主体，强调多元治理主体体系的理性建构，不仅重申了公民参与公共事务治理的正当性，而且将行政机关的地位由主子的行政机关变为公仆的行政机关。其次，民主行政理论是对政府角色的重新审视。民主行政反对将公共行政限制为一个消极的、被动的、执行性的、价值中立的角色，而是主张公共行政在公共事务的治理过程中扮演一个积极、主动的角色，是社会公平的促进者、民主价值观的捍卫者、公共利益的维护者。最后，民主行政理论是对政府行为方式的重新规范。它反对将命令、控制视为行政活动的唯一方式，而是主张将“命令的权力限制在必要的最小的范围”［10］87，主张政府、公民、非政府组织、企业之间在平等、自主的基础上，通过沟通、协商、对话实现公共治理目标。

三、观念比较——科学行政与民主行政之分殊的具体表现

通过梳理科学行政与民主行政各自的理论脉络，它们之间的张力与互斥关系是显而易见的。民主行政所强调的是公共行政的合民意性，主张通过充分的民众参与，使行政活动的过程与结果能够最大程度地吸纳、整合、实现民众的意志。科学行政所强调的是公共行政的合规律性，主张通过科学的行政程序、科学的行政方法以及具有行政科学知识的人——行政精英来提升行政效率、实现行政目标。具体而言，科学行政与民主行政之间的分殊主要体现为如下三个方面：

（一）知识论层面——一元论与多元论的分殊

一元论的知识观认为，尽管人们对于同一对象会产生多样的甚至完全相反的认识，但是唯有与客观事物相符合的那一种认识才是真理，真理是一元而非多元的。正是由于坚持一元论，威尔逊、韦伯、泰罗、古力克等人始终坚信，在纷繁复杂、变动不居的各种行政现象背后始终存在着一些恒定的本质和规律，而行政科学的研究任务就是发现、总结、概括这些本质和规律，使其成为指导行政实践的原则和铁律。正如达尔（Robert Alan Dahl）所指出的那样，“人们为创建一门公共行政科学所作出的努力，常常促使他们系统地制定各种普遍的规则，或者更为普遍的是，促使他们提出一种主张，可以系统地制定这样一种适用于公共行政学的普遍规则”［11］。

多元论的知识观则强调人们认识世界的方法和关于世界的知识的多样性。将多元论的思想方法引入公共行政研究中，便构成了民主行政的知识论基础和理据。民主行政理论主张，公共生活问题的解决未必只有一个可供参考的答案，而且解决问题所采取的各种伦理标准和价值诉求往往具有冲突性、不可通约性。因此，试图将多样的知识方法和多元的价值目标调和在一个协同一致的体系之中，是不可能实现的，是“牺牲经验来求得统一与综合的天真愿望”［12］。基于多元论的知识观，民主行政理论认为管理公共事务的权力应当是分散的、多元的，而不应当集中于一个人或一个集团手中，因为没有任何个人或集团能够单方面获得解决公共问题的真知灼见。所以，民主行政理论彻底颠覆了威尔逊、韦伯等人建构的官僚制行政原则，反对将政府作为管理公共事务的单一权力中心，反对等级森严的行政权力链条，主张采取多种多样的组织形式提供公共物品和服务，主张更加富有开放性、灵活性、弹性的行政组织形态。

（二）价值论层面——效率与公平的分殊

科学行政认为，公共行政属于国家意志的执行领域，它的许多活动环节如调查统计、财务、法务等，均具有高度的专门性、程序性、技术性。行政活动应当力争有效地排除政治方面的人为干扰，从而保持其客观中立性。所以，在科学行政的价值观念中，技术性的执行效率是公共行政价值尺度方面的最高准则。行政科学的基本目标，是指导人们以最少的人力物力以及时间资源耗费来达成行政目标。其思维始终在寻求如下两个问题的解答：其一，达成行政目标的经济性问题，我们如何以现有的资源提供更多、更好的服务；其二，达成行政目标的时效性问题，我们如何以最低的时限来维持服务的水准。事实上，科学行政所提出的一系列行政原则，例如建立权责严明的行政制度、招聘专业高效的行政人员、运用科学规范的行政方法等等，其基本价值诉求都是为了解决公共行政的经济性和时效性问题。

民主行政认为，将行政与政治截然割裂开来，是一种理论的空想和实践的误区。公共行政不应当是价值中立的执行性问题，其活动过程本身内在地卷入了一系列伦理、责任、政治考量。所以，与科学行政追求工具理性层面的技术效率不同，民主行政所采取的是一种价值理性层面的社会效率观，认为效率必须与公共利益、公共需求等社会性因素结合起来才具有实际意义。所以，民主行政理论认为，公共行政存在的正当理由在于能够提供更好的管理，“公共行政不仅要致力于效率和经济，而且要致力于社会的公平”［13］，社会公平是公共行政的最高价值追求。为了在公共行政领域实现社会公平的价值目标，政府就必须实现服务的公平性、责任性以及对于公民需要的回应性。

（三）方法论层面——行政集权与民主控制的分殊

在一元论知识观的指导下，为了最大限度地实现技术效率，科学行政设计了以行政集权为基本特质的一整套方法集合。“如果我们要提高行政效率的话，如果想要保持政党的合适地位，也就是说作为手段而非目的，或者说是使之有益于而非有碍于公共意志的表达的话，都需要行政集权。”［14］科学行政所强调的行政集权原则包含如下几个方面的内容：首先，行政集权是指行政权力的一元性，即在一个国家政治系统中，拥有行政权力的组织系统是唯一的。其次，行政集权是指建立在一定的纪律与责任基础之上的领导与指挥的统一性，尽可能地避免政出多门，减少行政执行中的摩擦和冲突。因为，“行政贵乎迅速，与其托付于多人，不如托付于一人”［15］。最后，行政集权也是指行政人员的职业化，保持文官的中立和长期任职，避免政治对专业性行政活动的干扰。

基于多元论的知识观，为了实现公平的行政，民主行政将行政活动视为政府与社会、政府与公民的互动过程，由此建构了一整套以民主权利来控制行政权力的手段和措施，以增强对于政府和行政人员的民主控制，强化其责任意识和服务观念。一方面，在政府与社会、政府与企业的关系上，民主行政强调多元治理理念，反对将政府视为公共治理的单一中心。主张在政府、企业、非营利组织建构具有高度协同性的治理网络，共同参与公共事务的治理进程，强化政府对公民的责任。另一方面，在行政组织内部，力图改变传统官僚制中权力自上而下的单向辐射，组织结构趋于呆板、僵化等现状。试图通过权力下放、赋予下级以更大的决策参与权、建构更加富有弹性的组织，来拓展行政组织内部的民主参与，强化政府内部的行政责任。

四、何以可能——实现科学行政与民主行政相融合的理论对策

应当看到的是，尽管科学行政与民主行政存在着知识论、价值论、方法论等层面的分殊，甚至存在着一定程度的抵牾和冲突，但是，实现二者的有机融合应当成为公共行政的自觉追求。如果说，科学行政是探索、服从、利用行政活动的内在规律的实践范畴，是一个求真的过程，那么，民主行政则是以平等、自由为核心内容的政治理性在公共行政中的具体化，是行政活动向善的价值诉求。所以，实现科学行政与民主行政的融合，是公共行政实现求真与向善相结合的必然要求，是其实现合规律性与合目的性相统一的必然选择。但是，科学行政与民主行政的融合与统一，是具体的、建立在一定的现实条件之上的。既需要摒弃民粹主义的偏误，又需要走出科学主义的误区，使民主化与科学化的价值诉求相互贯通、相互制约，在矛盾的动态发展中保持必要张力的平衡。

（一）科学地规范民主行政

民主行政并不是现代公共行政唯一的、终极的价值目标。而且，在强调“民主是个好东西”的同时，必须正视民主行政自身存在着局限与不足。所以，以民主参与的程度作为公共行政的唯一价值标准，实质上是将“民主”奉为行政生活的世俗宗教，是虚拟了一个理想化的民主行政偶像来予以顶礼膜拜，不仅没有正视其不足之处，而且必然将会使得行政活动驶入非理性的轨道。因为，依据少数服从多数原则集合的“民意”并不必然能够把握客观的行政现实。相反，人声鼎沸、热议嚣嚣的“众意”并未能为独立的理性思考预留足够的空间。而且，民主行政过程中的争论、商讨往往需要耗费一定的时间资源，从而有可能因为民主商谈而错过最佳的决策时机，带来决策效率的低下。所以，在实现公共行政民主化的过程中，应当从行政科学中汲取合理资源，为民主行政提供一定的限制性规范。

首先，必须明确民主行政的适用范围。“许多有高度技术性的职务要求经过特殊训练并具备条件的人去完成：在这种情况下有必要仔细区分专家与门外汉。动外科手术，我们只需要熟练的外科医生；在危险的水域中导航，我们就需要训练有素的领航。政府事务中也是这样，技术性职务要求有合格的人员。”［16］216民主行政原则更多地强调的是行政权力的最终归属，即行政生活“谁来做主”的问题。但是，在行政权力的具体行使过程中，即“如何做主”问题，特别是许多专业性、技术性的领域，确实不宜过分强调民主原则，而应当尊重行政科学、服从客观规律。其次，公共行政的民主参与必须秉持科学的行政理念。科学地把握事实与价值、实然与应然、现实可能与主观需要之间的辩证关系，有效地避免情绪化的非理性冲动、盲目与偏执，使行政参与的各方能够冷静分析、理智商谈。再次，公共行政的民主参与必须依据科学的行政程序。通过公共行政的理性化、制度化建设，有效规范行政管理行为和监督行政行为，合理塑造行政主体与行政相对人之间的关系模式，实现保障行政权力运行效率和保障公民权利诉求的有机统一。最后，公共行政的民主参与必须借助科学的行政知识和行政技术。实现行政知识与行政技术的社会化，充分发挥行政知识与技术的认识功能、规范功能、效率功能［17］，为民主行政的合理运行奠定知识基础。

（二）民主地引导科学行政

李景鹏教授指出：“不注重利益交易而只注重追求真理的政治学，很容易变成专制主义的政治学。这种说法也适用于对所谓科学决策的评价。名义上追求科学性的决策，很可能会变成专制主义的决策。这样，所谓的科学决策不但不等于正确的决策，而且还同民主决策完全对立起来了。”［18］262单纯地追求科学行政的价值主张，片面地追求行政活动的专业化、技术化、精英化，隐含着贬抑大众、轻视民主的精英倾向，必然是与民主行政的价值准则相背离的。在实现公共行政的科学化过程中，必须由民主的价值理念来引导，将民主的原则贯穿于科学行政的实践过程。运用民主行政的思想资源来引导科学行政，其核心要义即在于建构自由开明的公共领域，在行政专家与普罗大众之间实现“符合交往理性的话语平等和民主”［19］。

一方面，全社会应合理定位行政专家在公共行政中的地位与角色。既要防止否定专家、否定专业、否定科学的反智倾向，又要防止迷信与盲从专家，将专家的地位和作用予以神化的错误倾向。正如，费耶阿本德（Paul Feyerabend）所指出的那样：“利用专家，但永远不要信任他们，当然，永远也不要完全依赖他们。”［20］应当看到，专家建议权永远也不能僭越基于责任原则的行政权。另一方面，行政专家们也要注重与公众的协商与对话，自觉克服自身刻板、独断、封闭的思想倾向，积极推进行政知识与行政技术的民主化。这就要求行政专家们具有更高的人文素养，不仅具备专业性的知识和技术，而且具有平等意识和民主观念，成为掌握科学语言和公共语言的双语人，成为出入与公共世界和专业世界的两栖类。

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（责任编辑：于健慧）

D035-3

A

1005-460X（2015）02-0048-05

2014-11-22

国家社会科学基金一般项目“行政管理方式创新与激发社会组织活力的互动机制研究”（14BZZ043）；教育部人文社会科学研究项目“社会管理的协同机制研究：理论模型与实证分析”（13XJC630013）

苏曦凌（1978—），男，湖南湘潭人，管理学博士，副教授，硕士生导师，从事行政哲学与社会治理研究。