公共政策合法性危机的产生及其消解——基于协商民主的视角

◎杨丽丽 （西北政法大学政治与公共管理学院，陕西西安 710122）

公共政策合法性危机的产生及其消解
——基于协商民主的视角

◎杨丽丽 （西北政法大学政治与公共管理学院，陕西西安 710122）

公共政策合法性是政治合法性的重要组织部分，公共政策合法性危机影响政策的最终执行效果，危及政策主体的权威性和政治系统的合法性，进而影响到整个社会的稳定和发展。公共政策合法性危机的产生源于政策系统自身的特点以及现代社会的复杂性，公共政策价值追求模糊且冲突，政策决策者的自负和自利倾向，公共政策参与低效等原因都会引起政策合法性危机。与传统代议制民主不同，协商民主理论主张公民通过自由而平等、审慎而理性的商谈来参与公共生活，以此来赋予立法和决策以合法性。协商民主的相关理论和实践为消解政策合法性危机提供了思路和方法，有利于发挥公共政策本身的功能，促进社会的进步和发展。

公共政策；协商民主；合法性；价值；公共政策参与

一、公共政策合法性问题的提出

合法性是政治学的基本和核心概念，常被用于理解国家的政治统治秩序，指政治统治具有被承认、被认可、被接受的基础。政治统治是否具有合法性，取决于它能否经受某种合法秩序所包含的有效规则的检验。社会学家马克斯·韦伯认为人类历史上政治统治的合法性来源于三大基础：传统基础、超凡魅力基础和法理基础。前现代国家的合法性来源于前两种基础，现代国家的合法性则来源于法理基础，只有建立在法律和规则基础上的政府权威才具有正当性。在政治统治的合法性问题上，哈贝马斯深受马克斯·韦伯的影响。哈贝马斯认为：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值——这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身（至少）在事实上的被承认。”［1］可见，合法性统治之所以得到被统治者的承认，归功于统治得以建立的规则或基础是被统治者可以接受乃至认可、同意的。合法的统治体现的是民众内心对政府或政党的支持和认可，是一种“下”对“上”的承认，它是出自于民众内心的自觉的认可和服从，而不是依靠强制力使民众屈从。

公共政策合法性是公共政策目标群体对政策系统、政策过程以及政策产出的认可和支持程度。获得了合法性的公共政策才能在实践中不受阻碍地顺利执行，才能最终实现解决社会公共问题的治理目标。政策决策者单方面对某项政策的推崇和偏爱并不能保证它的意义和价值。“一项政策选择不论在技术上多么正确，如果它不能被公众证明是合法的，那么它就几乎不具有实践价值。”［2］97因此，公共政策合法性从属于政治合法性，是政治统治合法性的重要方面，一系列不受欢迎的公共政策会降低制度的合法性，使政治统治面临挑战。一个民主政府即便具有良好的制度合法性，但是如果治理能力低下，主要政策持续失败，它的合法性也会逐渐丧失。正因为如此，现代社会公民对政府的关注主要集中在政策的合法性上，政府的政策过程是否合理，政策结果是否最有效地维护和增进了他们的利益成为关注的焦点。

马克斯·韦伯关注的是政治制度层面的合法性而非公共政策的合法性，但是制度层面的合法性最终要落实到统治的运行过程和最终结果上来。作为新马克思主义者的代表人，哈贝马斯立足于交往行为理论，建构起了协商民主的理论模式，他认为民主的核心是通过审慎而理性的商谈，达成具有合法性的民主意志。哈贝马斯提倡在社会政治生活中，基于交往理性，以语言为媒介，以达成共识并协调行动为目的民主协商行为开创了政策合法性的研究视角。

公共政策合法性不仅仅意味着公共政策系统产出符合法律、法规，更重要的是它表征着人们内心对政策系统的认可、支持与服从，后者往往是政策合法性更为重要的本质和特征。这种内心的认可和服从能在一定程度上保证政策过程各个环节的顺利进行以及最终的政策效果的实现。但是，现实中的公共政策系统处于复杂的社会环境之中，各种内、外部因素错综复杂，很多因素都可能导致政策系统偏离公共利益和政策本应发挥的作用和功能，损害和降低人们对政策系统的信任和支持，从而出现公共政策合法性危机。

公共政策的合法性危机首先表现为人们对政策的认同危机，这种对政策系统的不信任、不服从将进一步导致政策制定难、执行难从而引起政策的参与危机和政策的有效性危机。公共政策参与危机表现为制度性参与渠道不畅进而引发大量不符合国家法律法规的非制度参与形式出现。政策有效性危机则表现为政策效率低下、效果甚微。总之，公共政策合法性危机将在很大程度上降低政策的权威性，导致公民对政府的信任危机，进而影响社会的稳定和进步。同时，公共政策合法性危机消解了社会的信任和团结，降低了整个社会的运行效率，无形中增加了社会交易成本。因此，研究公共政策合法性危机的产生及其消解对促进社会的健康、有序、良性运行至关重要。

二、公共政策合法性危机的产生

公共政策系统是处于社会大系统中的子系统，公共政策活动是人类的一种主观有目的的社会活动，相对于错综复杂且变动不居的外部影响因素来说，政策系统中人们的价值取向和行为选择以及基本制度层面等系统内部因素相对固定且对政策合法性的影响更为深远，往往成为政策合法性危机的主要来源。因此，对这些政策系统内部影响因素进行分析，对纠正公共政策中的行为偏差，增强政策的回应性，提升政策合法性至关重要。

（一）公共政策价值追求模糊且冲突

价值表达人们对事物的某种需求或相关评价。价值活动是指向人们的价值决断和取向标准的有用性活动。作为一种有目的的社会实践活动，公共政策活动就是价值活动，价值因素贯穿于政策过程始终。公共政策的价值取向作为政策的指导思想是政策的生命和灵魂，它的存在超越了具体的政策制度和政策行为，反映了政策主体的需求和伦理标准，使人们真正获得了自身作为价值主体的自觉性和现实性。公共政策的价值选择和评价决定了人们在进行社会资源的提取和分配时的行为模式。对公共政策进行价值分析可以确认政策目的是否恰当和有意义，采取的手段是否有效，是否可以较大程度实现政策过程中目标手段链的整合。但是，现实中的公共政策常常由于价值分歧陷入困境进而妨碍了政策合法性的获得，导致了政策合法性危机的产生。

首先，公共政策价值内涵模糊。公共政策价值分析最主要的任务是要找到并形成一些清晰的、可达成共识的价值原则。这些价值原则适用于许多情境，它们提供了如何处理好政策“应该”和“能够”的问题，为政策方案的选择和确定提供了依据，在不同情境中政策主体按照这些价值准则的引导做出行为选择。公平、正义、自由、民主、安全等价值往往成为人们公认的政策价值取向，成为衡量政策行为是否合理的标准和规范。为了贯彻这些价值取向，政策主体需要将其明确化、系统化，并且始终如一地将其应用于所要分析的问题。但是，政策主体是多元化的，既包括掌握公共权力的官方主体，也包括不掌握公共权力、具有不同经济和社会地位的社会群体等非官方主体。在政策形成过程中，多元化的主体需要对这些价值产生基本的认同和共识，才能使政策顺利出台，并产生预期效果。然而，不幸的是，这些价值观念本身的内涵往往是模糊且存在争议的，不同的政策主体对它们有不同的认识。如对正义的看法就有不同，罗尔斯的正义观重视公民权利的平等，提倡公民平等参与政治生活并突出平等参与的公平价值。罗尔斯认为：“如果基本的权利和义务能够平等地分配给每个人，同时，如果社会和经济的不平等，比如财富和权力的不平等能够有利于在分配中的最少受惠者，那么这样的分配原则就是正义的，这样的社会就能达致正义，并且这样的一种分配原则，也能够被人们一致地接受。”［3］诺齐克的正义观则强调程序正义而不关心结果的平等，他认为个人权利是神圣不可侵犯的，最少受惠者最多得益的正义观恰恰是以侵害个人权利为基础的，因而他认为罗尔斯的正义观恰恰是一种不正义的理论。以罗尔斯和诺齐克为代表的这两种关于正义的争论在很长时间存在，难以分出胜负，说明了政策价值认识统一的难度。

其次，公共政策价值排序难。人们往往对一项公共政策寄托着多种价值追求，在进行政策决策时，人们需要根据自己的偏好程度确定这些价值的优先顺序进而依据价值排序对具体决策内容进行取舍。但是，对如何进行价值排序人们往往难以达成共识，价值排序上的模糊和混乱常常使政策选择迟滞不前，或使最终出台的政策内部出现各种矛盾，从而降低了政策的合法性。如对现实中的多项政策进行公平和效率这两种价值权衡时，会发现公平和效率有时是矛盾的，选择公平就会牺牲效率，选择效率又会在一定程度上妨碍公平。当二者有冲突时，那一个应该被优先选择就常引起争论。如在教育资源有限的情况下，应把更多的教育资源投入到基础教育中以保证教育起点的公平还是应投入到高等教育中以实现更高的效率？这两种投入各自的比例应该是多少？哪一种资源的分配方式更合理？再如，拿税收政策来说，具体的税收方案是应该将公平放在第一，还是应将效率放在第一，对以上这些问题人们的认识往往不同，答案很难统一，政策决策因此经常陷入困境。

综上所述，公共政策价值取向本身的模糊性、复杂性、难以达成共识的特点往往成为客观原因，妨碍着政策方案的顺利产生和执行。即使政策主体完全从公共利益出发，没有任何私心，也难以高效地出台和执行合理的政策方案，有效地解决社会中存在的各种问题和人们之间的矛盾和冲突。此外，更令人担心的是，政策价值本身的特点往往会成为某些集团或个人人为操纵民意、歪曲政策公共性的借口。有时候，公共政策会被某些集团或个人所操纵，他们会利用政策价值本身的特点有意歪曲政策本应追求公共利益、实现社会公共福利的本意，为自身谋取实际的经济或政治利益而损害其他群体的利益。这种人为的操纵背离了公共利益，它以牺牲弱势群体的经济利益或价值与情感追求为代价来保证和实现强势集团的经济或政治利益，从而导致了政策的合法性危机。这些现象可能出现在公共权力机构的策略行为中，也可能出现在利益集团等非公共权力机构的行为中。

（二）公共政策决策者的自负和自利倾向。

首先，公共政策合法性的缺失可能源自于政策决策者的自负。政府行政机构和立法机构中有大量具有专长的政治精英，虽然这些精英的行为有时并非出于私心，但是他们往往过于自负，自认为能对政策问题作更明智的筛选和认定，对政策方案做更高明的设计和抉择。决策信息在公众与决策者之间的分布往往是不对称的，精英们的自负使他们经常借助自身的优势地位和专长垄断信息，排斥公众意见，独断专行，导致政治逐渐专家化。另一方面，精英们过于强调科学技术在政策分析中的作用，技术统治论盛行，政策分析逐渐技术化，工具理性甚嚣尘上。这种政治专家化和技术化所表现出来的是决策精英们的自以为是，它忽视了政策过程的政治性，使公众远离政治，政策问题的认定和方案的制定成为精英们的专利。

其次，公共政策合法性的缺失可能源自于政策决策者的自利倾向。根据西方公共选择理论的描述，政治家和官僚也具有“经济人”的特征，在可能的条件下，他们也会由于追求自身利益的最大化而忽视自身公共职责和公共利益。政治家可能为了获取更多的选票而追求政策的短期利益、局部利益从而放弃政策的长远利益、全局利益，他们还可能被利益集团所“俘获”，为谋取集团利益而牺牲公共利益；政府官员和政府机构在政策过程中也可能从个人利益或部门利益出发，追求权力、地位、金钱和特权，围绕个人或部门利益对政策问题和政策方案进行取舍，从而使决策出现“道德风险”，偏离公共利益。决策者的自利可能表现为不合法的寻租和腐败行为，也可能表现为具有隐蔽性的合法但是不合理行为。由此看来，公共机构虽然本意上以追求公共利益为使命，但是对公共利益的界定和贯彻往往需要个体的人来进行，而自利的人性特点如果没有有效的制度和道德约束就会使公共权力异化，从而破坏和消解公共政策的合法性。

决策者自负和自利的特点可能存在于公共政策各个过程和阶段，它使政策在很大程度上背离了民众的意志，失去了民众的信任，严重的话就会使政策出现合法性危机。以议程设置阶段为例，议程设置起到了对政策问题的筛选作用，在很大程度上决定了谁的利益诉求将进入问题解决过程。“为社会抑或某一机构设置议程显然是一种政治行为，对议程的控制实质上就控制了最终的政策选择。”［2］62现实中决策者的自负和自利倾向使其在很大程度上控制了某些政策议程，一些本来应该进入政策议程的社会问题被排斥在政策议程之外，从而影响了社会问题的及时解决，导致了社会矛盾不断积累。另一方面，有些社会问题虽然缺乏广泛的社会动议，但决策者出于某些方面的考虑，在缺少某些程序和环节的情况下强行将其提上政策议程，政策议程作为政治过程所本应有的协商、谈判和妥协的过程被忽视，公共政策议程偏离公共性，政策的合法性被削弱。

（三）公共政策参与低效

社会组织和个人通过公共政策参与行为来反映自身意愿和利益诉求，监督决策过程，推动社会的民主化进程。现实中的公共政策参与经常表现为公民参与意愿和效率低下、参与渠道缺乏、参与效果不佳等政策参与不足的现象。政策参与低效使政策的民主性和科学性在一定程度上受到影响，政策合法性大打折扣。

公共政策系统是有自己内在机制、运行规律和生命过程的自组织系统。同时，它又是一个开放系统，与环境互相交流物质、能量、信息，它需要不断地从社会环境中获得各种能量以及公众的支持。政策系统的开放透明可以在很大程度上实现公共权威机构与社会公众的良性互动，使政策系统及时、准确地把握公众的利益诉求并进行回应，从而使公共政策很好地实现其解决公共问题、处理公共事务的功能。政策系统的开放可以增加公众对政治体系和公共政策的认同感，增强公共政策的合法性。因此，要打破封闭，实现政策系统的开放，就必须使社会公众参与到公共政策的决策中来，政治体系必须向公众提供畅通的利益表达渠道，以促进沟通，达成共识从而发现和解决社会问题，缓解政治体系面临的压力，避免公众寻求制度外的渠道解决问题。

公共政策参与是公民与政府之间的政治博弈，是公民对政府施加政治影响力的有效方式，但是由于个体公民掌握的资源有限，与政府这种具有暴力机器的庞大社会强制力量相比，往往处于弱势地位。这种弱势地位减少了公民获取政策信息的机会，削弱了公民政策参与的动机，如果没有外部的支持和激励，大量的参与成本会使公民对政策参与望而却步。另外，公民政策参与常常会耗费大量时间，降低政策制定的效率，这使得政治权力机关人为地制造政策系统的封闭性，排斥公民参与，导致参与制度和参与渠道供给不足。现实中的公共政策参与常常表现为由政策系统封闭性而导致的政策参与主体不完备、参与程度低下、参与质量不高等现象，这些现象影响了公众对公共政策的合理认知，对其价值的认同和对政策效果的接受，在很大程度上削弱了公共政策的合法性，导致了不同程度的合法性危机。在政策问题确认阶段，公共政策参与低效使大量急需解决的社会公共问题被排斥在政府议程之外。在方案规划环节，公民对方案的制定和选择影响甚微，听证会等程序沦为形式，很多公众试图转向制度外参与寻求问题的解决，官民冲突加剧，政府和政策的公信力降低。

三、利用协商民主消解公共政策合法性危机

公共政策系统是政治系统的有机组成部分，政治民主可以从制度的宏观层面保证政策过程的民主与高效，从而有利于公共政策合法性的实现。传统的代议制民主多采用选举的方法来聚合民众的偏好，但是选民选出的代表能否在后期的公共政策制定中代表选民的利益和意志，答案是值得质疑的。事实上，在代议制民主中，选民行使投票的权利一旦结束，其后的参与过程往往沦为形式。与传统代议制民主不同，协商民主理论主张公民通过自由而平等、审慎而理性的商谈来参与公共生活，以此来赋予立法和决策以合法性。“协商民主的最基本的价值，就是赋予立法和决策以合法性，合法决策是协商民主的关键诉求。”［4］作为一种参与民主，协商民主通过公共协商过程使人们交流和分享不同观念，达成共识，解决利益争端和社会冲突。协商民主为解决公共政策过程中的价值矛盾和冲突、克服政策主体的自利和自负倾向以及解决政策参与低效等问题提供了理论基础和现实途径，可以在很大程度上消除公共政策合法性危机。

（一）协商民主通过促进价值共识消解公共政策合法性危机

作为协商民主理论的主要代表人，哈贝马斯以交往行为理论和话语伦理学作为理论基础，主张通过生活世界公共领域的公开商谈与国家议会的立法商谈之间的互动，形成具有合法性的交往权力，进而产生合法之法。通过合法之法的运用与实施，交往权力就转变成为政治权力，从而实现政治民主。因此，协商民主的程序和内容可以为消除公共政策合法性危机提供帮助。

公共政策价值体系的多元化和动态化以及价值体系内部的分歧和冲突反映了人们的意志、利益和偏好的不同，只有消除价值体系内部的鸿沟，实现公共政策价值体系的统一和整合，形成政治领域具有普遍意义的真理性认识，才能消除公共政策的合法性危机。政治领域的真理性认识，应是合法合理的人民民主意志。“政治领域的真理不过是通过某种方式，使某种意见得到大多数人的赞同，从而变得像真理或者说被承认为真理。其实质是大多数人的一种共识，因而是一种共识性真理。”［5］97哈贝马斯认为：“只要任何一个具有言语和行为能力的主体都被允许平等地、自由地参与对话，免除了权力的干预和暴力的威胁，并能说出满足真实性、真诚性和正确性这三项有效性要求的话语，那么这些交往主体之间通过话语的反复论证与协商，就能达成广泛的‘话语共识。’”［5］96这种共识不是通过强权、暴力或者某种政治观念强加给人们的，而是通过协商、妥协而实现的。当人们在宽松的文化环境和高度开放的社会交往空间，通过持续不断和自由而平等的对话、讨论、审议等方式参与公共决策，用真诚的对话来解决价值上的矛盾和分歧时，就会形成对价值内涵的比较清晰的认识、对价值排序的基本认可，公共性和包容性从而得以体现，政策的合法性在一定程度上得到保证。当然，达成共识并不意味着人们之间在价值评价上不存在矛盾和差异，共识意味着人们之间在相互理解、信任的基础上尊重他人的价值观和要求，适度妥协，化解矛盾，寻求各方的共同点，从而减少因为政策价值上的矛盾和冲突所导致的成本消耗，增强政策的合法性。

（二）协商民主通过防止决策者的自负和自利消解政策合法性危机

在协商民主的主张者看来，以协商为基础的民主观优于以利益为基础的代议制民主。代议制民主对政治过程的理解具有非理性化和私人化的特点，人们通过投票来决定哪些政策最符合他们自身利益，这种以私人利益为导向的利益聚合通常是不理性的，也可能会产生“多数的暴政”。而协商民主以讨论为基础，对共同利益进行讨论，而不是就私人利益展开竞争。政策过程中的协商可以揭示大量私人信息，减少了信息不对称的风险，并可以加强团体监督，提高参与者的道德素养和知识水平，从而在一定程度上防止决策者非理性化的自负与自利现象。

首先，政策过程中的协商使决策者的意图和策略清晰地展示在公众面前，各方对其缺点和不足进行了充分讨论，因而大大减少了决策精英利用专长和掌握的信息独断专行的自负行为，防止了决策者固有思维模式的理性不足对决策的不良影响。协商民主注重偏好的形成过程，各方在协商过程中不断寻找彼此的共同点，分析并消除产生分歧的原因，修正自己的观点，努力达成更大的共识。这种协商建立在包容、平等、公正、自由的讨论沟通机制之上，可以使各方所掌握的信息公开和共享，各方所持价值被充分重视和审视，决策者的权力和作用将有所限制，其利用自身信息和权力优势地位对决策施加过多影响的局面将被改变。

其次，政策过程中的协商可以起到监督决策者的决策行为，提高参与各方的道德水平，减少决策者自利行为的作用。平等的协商本身就是对拥有公共权力的决策者的一种监督和制约，会在一定程度上给决策者施加压力，使其以公共利益为导向，促进其行为的公开、公正，从而防止其自利行为产生。政策决策中自利行为的实现条件源于决策者对决策权力和信息的垄断，在决策的民主协商中，公民直接有序的政治参与具有实质性的作用，它是公民对决策权力的分享和对决策者行使权力的监督，公民以温和和理性的方式督促决策者不断审视自己的行为，修正自己的行为，避免其行为偏离公共利益的轨道。

（三）协商民主通过提高政策参与的质量和效果消解政策合法性危机

公共政策作为国家管理的一种重要手段，必须体现社会公共意愿，解决社会公共问题，实现社会公共利益。提高公共政策参与的质量和效果，保证公共政策功能的实现才能体现政策的合法性。协商民主为政策参与提供了条件和途径，有利于政策合法性的提升。

协商民主促进了公共领域的发展和完善，提升了公民公共政策参与的基础性条件。公共领域与正式的政治权威保持适当距离，它将公众舆论中形成的意愿和要求进行综合并转达给政府。公共领域扎根于生活世界，与私人领域相连，它为公民提供了一个开放、多元、平等、自由的交流空间，在这个交流空间中具有开放性与非强制性的对话提高了人们的理性辨别能力，为政策参与提供了基础和条件。有健康的公共领域才有高质量的公共政策参与。协商民主通过对公民政治参与权利的保护和对国家权力的监督和制衡使公共领域的范围不断扩大，质量不断提高。平等的协商在很大程度上培育了公共领域的理性精神和民主气质，促进了公共领域的发展和完善。

协商民主的制度要求为政策参与提供了途径和方法。协商民主体现了平等的多元主体的互动过程，这种互动发生在政党或政府与社会团体、利益集团以及公民之间。公民通过团体或个人的方式参与对公共事务的讨论与协商从而对政治过程产生影响。从协商民主的视角来看，为了保证实现政策过程的开放性、公平性，使其体现价值理性，应建立畅通的多元化的政策参与渠道。如在政策议程建立阶段，以“内输入”为主的“内在创始模型”应逐渐转向以“外输入”为主的“外在创始模型”。在重大决策形成过程中，需要一连串的沟通、辩论、磋商和协调，这种多层次、多方面的协商需要以座谈会、听证会、讨论会等形式进行。总之，在政策过程的各个阶段，政府、精英和社会公众的深入对话与交流可以使公共政策参与不再流于形式，政策参与质量和效果得以体现。

［1］哈贝马斯．交往与社会进化［M］．张博树，译．重庆：重庆出版社，1989：184．

［2］盖依·彼得斯．美国的公共政策——承诺与执行［M］．顾丽梅，姚建华，等，译．上海：复旦大学出版社，2008．

［3］周健．《正义论》语境中的正义思想——对罗尔斯正义观的一种解读［J］．理论月刊，2013，（3）：60-63．

［4］戴激涛．协商民主研究——宪政主义视角［M］．北京：法律出版社，2012：237．

［5］张翠．民主理论的批判与重建——哈贝马斯政治哲学思想研究［M］．北京：人民出版社，2011．

（责任编辑：朱永良）

D630-31

A

1005-460X（2015）01-0068-05

2014-03-16

陕西省哲学社会科学基金项目“协商民主视阈下的利益表达机制研究”（09G005）

杨丽丽（1974—），女，陕西蓝田人，硕士，讲师，从事公共政策与公共管理研究。