当代中国公共政策科学化面临的问题、挑战与改革途径探析

◎区耀荣 （中国人民大学公共管理学院，北京100872）

◎蒋敏娟 （中国社会科学院研究生院，北京102488）

当代中国公共政策科学化面临的问题、挑战与改革途径探析

◎区耀荣 （中国人民大学公共管理学院，北京100872）

◎蒋敏娟 （中国社会科学院研究生院，北京102488）

科学是公共政策的核心元素，其重要性毋庸置疑。公共政策的有效性有赖于科学的理据支撑。但时至今日，科学在公共政策领域中的使用却未如理想。作为政策制度的基石，如何确保公共政策科学化是世界各地政府改革所面对的一个核心议题。中国的公共决策体系与西方国家决策制度有明显不同，整个决策过程体现了高度的“内输入”性。当前中国公共政策科学化面临着易被个人和官僚组织影响、民众政策参与度不足等多方面的问题，加强中国公共政策科学化是一个长期而系统的工程，需要政府与社会共同努力。

公共政策科学化；政策制定；科学决策；问题与挑战

公共政策关系到民生社稷，其质量会直接影响人民生活乃至整个社会的发展，是确保国家实现长治久安的关键。一项好的公共政策除了要有一定的民意基础外，其背后更需要有充分的科学理据做支撑，才能够以理服人，因此科学化是“民主化”外公共政策的另一重要基石。党的十六大、十七大和十八大，中共领导层均提出要推进政府决策的科学化，可见落实公共政策的科学化已成为了当前中国行政改革的核心任务之一。公共政策科学化，从根本上说，是在决策过程中如何使用“科学”。但是迄今为止，如何正确地在决策过程中使用科学不单是中国，同时也是世界各国政府改革面对的一项重大挑战。早在1978年，美国国家研究委员会一份名为《知识与政策：不确定的联系》的报告便指出社会科学研究在政策过程中的使用成效并未如预期中理想的问题［1］。三十多年过后，知识与政策之间的隔阂仍然困扰着不少学者，美国国家研究委员会的报告甚至鼓励学术界重新探讨科学在政策中的角色和使用，究竟科学知识应该如何有效地使用在公共政策过程中，这是“公共政策科学化”必须要回答的问题，亦是我们探讨目前中国公共政策科学化的基础。当前中国学术界有关公共政策与“民主化”的论述已有不少研究，但是对于“中国公共政策的科学化”的讨论还比较薄弱。本文从“公共政策”与“科学”之间的关系、在决策过程中的功能和角色，以及目前中国公共政策科学化所面对的问题、未来挑战及改革途径等方面进行系统探讨，试图弥补这一缺憾并加强对有关问题的理解和探索未来改革之路。

一、公共政策与科学的内涵及其关系

（一）公共政策与科学的内涵

目前，公共政策在学术界并没有一个统一的定义。其中公共政策之父拉斯韦尔和卡普兰认为：公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划［2］。行政学鼻祖威尔逊认为“政策是由政治家即具有立法权者制定，由行政人员执行的法律和法规”［3］。戴伊认为“公共政策就是政府选择做什么或者不做什么”［4］。安德森认为“公共政策是指政府机构或人员，为处理一项问题所采取的有目的行动方案”［5］。伊斯顿认为“公共政策就是政府对社会价值作权威性的分配”［6］。可见，公共政策的内容是多元的，具体至政府对某事采取的任何作为或者不作为，抽象至对社会价值的宣扬或者沉默，总之为解决公共问题、实现公共利益的一切手段或价值构建都可视为公共政策。公共政策的这种多元、价值负载和政治性的本质是我们在理解和实践政策科学化的过程中必须注意的。

相对而言，科学是一个比较实在的概念。“科学”是源于经验的事实，是通过科学的方法获得或验证过的知识或知识体系，作为客观的事实和规律，科学知识不受主观意志所影响，要求超越和排除一切价值判断，就事物的本质进行客观的描述，所体现出来的是“价值中立”的原则［7］。科学与政策是密切相关的：例如，物理学为能源政策提供新生能源信息、生物科学为公共卫生政策提供传染性疾病的证据、工程学为国防政策提供武器设计的资料、社会科学为经济政策提供趋势分析［1］。简而言之，科学就是为政策提供证据，支持政策决定。在现今社会，科学几乎被认为是认知权威的唯一源泉，以科学家组成的咨询委员会甚至被称为“第五部门”。近年，越来越受到各地政府重视的“循证决策”①“循证决策”一词源于公共卫生领域的“循证医学”，即在医疗域领的决策要建基于扎实的科学证据之上，后来被广泛应用在其它域领和组织的管理之中，包括公共决策领域。便是科学受到政策制定者重视的好例子。例如，2001年英国政府绩效与政策研究中心颁布了一份名为“更好的政策制定”的报告，详细分析了部门政策决策时使用国内外相关科学证据（包括研究数据、政策评估、经济模型和专家知识）的情况［8］。澳洲政府的改革蓝图报告书指出在学术界和政策之间建立联系是推动创新的泉源，政策的建议和制定必须要有具有质量的研究、调查和数据分析支持［9］。

“循证决策”被视为是一种理性的决策，即政策制定者系统地收集和利用科学证据去指出问题的严重性和产生问题的原因，继而利用科学方法客观地评估各种可行的方案，并根据期望达到的目的做出最佳政策方案的建议［10］。但是，这种理性决策模式也遭到了诸多批评，被认为是精英、非民主的决策，在民主社会，理性决策所产生的一个不可忽视的结果就是政策分析与政治分析的分离［10］。有学者甚至指出政策分析的专业化是对民主的一种威胁［11］。如果政策与科学之间存在这种理性与非理性、价值承载与价值中立之间的矛盾，那么我们应该如何看待政策与科学之间的关系，科学政策中分析者在决策中又扮演着什么角色，这些都是推行公共政策科学化必须解答的问题。

（二）公共政策与科学的关系

首先将“政策”与“科学”联系在一起的学者是拉斯韦尔。按照拉斯韦尔的定义，政策科学是关于政策知识的应用和生产，以及知识在政策中的应用和生产［12］。知识在政策中的应用，意味着政策制定者要成功解决政治议程中的问题应该懂得如何利用最好和可靠的知识；而政策知识的应用则需要政策制定者知道政策的过程如何演变。显然，两者的关系是：政策制定者如果对政策知识越熟识，他便越能够在政策中运用知识［12］。这意味着协助政策制定者的政策分析者需要发展两种技巧，一是懂得如何在政策中综合利用各学科知识，二是必须在政治与科学之间取得平衡，正如学者魏因加所指出的“科学与政策关系的发展就是政策／政治科学化和科学政治化的一个辩证过程”［13］。

要使政策科学化，并不是要令政策分析与政治相分离，这实际亦不可能。事实上，科学本身亦并非价值中立的，它也承载着造福人类促进社会发展的重要道德使命，科学研究必须要在一定的道德价值规范下进行［14］。美国政府禁止科学家进行人类克隆的实验便是科学受制于道德价值规范的明显例子。最大程度地善用科学知识，完善政策制定促进社会发展才是科学的价值意义所在。对政策来说，科学有五个重要功能，包括：（1）确认问题；（2）测量问题大小和严重性；（3）检视可行的政策方案；（4）系统地评估各政策方案可能出现的结果——包括预期和非预期、渴望与不想出现的结果；（5）评估政策实际带来的结果［1］。这些功能实际上是充满着政治和价值因素的考虑，要有效运用科学知识于政策中，政策制定者除了要对相关的自然科学知识有认识，同时亦要对社会科学有充分的了解。因为人类社会的发展一方面离不开科学技术这一重要的推动力，另一方面公共管理者也需要用价值标准去把握社会发展的方向。因此，社会科学的相关方法和理论有助我们理解如何利用社会和自然科学知识作为政策过程中的证据。换言之，社会科学对如何正确使用科学知识在政策过程中起着指导性的作用。综上，笔者认为“政策的科学化”可以理解为在社会科学相关理论的指导下，采用科学合理的决策程序，全面综合地利用社会科学和自然科学的相关理论知识与方法作为制定及评估政策的证据的过程。

对于科学政治化，需知道就政策而言，科学证据本身只会说出事实和预测可能出现的结果，但不能替代我们决策，因为政策方案的优劣很大程度上系于价值判断本身，尤其对价值负载的社会科学来说，研究很难独立于价值之外。因此，倘若将科学与政治严格区分开来便十分不合理，亦无助加强我们对科学在政策中的使用的了解。如果科学不能被政策制定者所利用，完善政策，那么科学便会失去推动社会发展、造福人类的价值意义。从这个角度来看，我们便不难理解科学政治化某程度上是政策科学化的前提或基础。这里所说的政治化不是指政治因素或利益对科学研究进行干预的负面影响，相反地，它指的是科学要适当地介入政治。由于政策制定者在制定政策时往往受到个人的价值观、教育背景、人生经历所影响，因此所制定出的政策难免存在主观、感情的因素，科学知识提出的目的就是要尝试以客观的信息、分析方法影响政策制定者的看法，改变其过于主观判断的情况，减少其在决策过程中的非理性和不科学的因素，以科学的专业匡正决策者的价值观，对社会价值争议产生拨乱反正的正面影响就是科学政治化的含义所在。因此，对于政策制定者来说，需要具备的不仅仅是跨科学的理论知识，同时亦要对政策过程十分熟悉，这样才能够以科学影响政治（政策决定），在政治与科学之间取得适当的平衡。

二、中国公共政策科学化面临的问题与挑战

（一）中国公共政策制定体系

中国的公共政策制定制度是以民主集中制为基本原则，在党的领导下，各级人民代表大会、人民政府进行有限协商的一种决策制度。党、人大和政府是中国公共政策的决策核心圈，基于党在国家制度中处于核心地位，党政关系成为了当代中国政治关系的根本，其直接影响国家的公共政策由议程设定、政策咨询、政策制定到政策执行和评估等各个环节。根据党章第十五条规定：有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权决定。根据“三个代表”重要思想，党要始终代表中国最广大人民的根本利益，要始终代表中国先进社会生产力的发展要求，因此，中国奉行的是一种以民为本的精英决策制度，是代表着广大人民利益的执政党指导着国家机关进行符合人民根本利益的决策制度，中共中央政治局、政治局常委、中央委员会是中国公共政策最重要的制定者。

中国这种由党中央领导进行决策的制度具有明显的“内输入”特色，与西方国家的决策制度有很大的不同，在西方国家，无论是多元决策或精英决策制度，其政策过程都是由政府外部的压力推动，具有明显的“外输入”的特征［15］。但是，新中国成立以来并没有产生比较明显的多元社会利益结构，没有形成与西方国家利益集团同等影响力的团体，政府面对的社会压力较低，各级执政党组织和政府官员主要以主导体察民情的方式，代替人民完成利益表达以及利益整合过程［15］。公共政策过程主要起始于党和政府内部，社会没有在政策议程的启动上起主导的作用，党和政府领导对社会问题的认识、分析、研究和调查成为了政策的主要“输入”元素，整个决策过程体现为党和政府内部不同层级的互动过程。

尽管中国长期以来呈见出一种精英意志“内输入”的决策局面，但党中央亦意识到“外输入”对完善政策过程的重要性。党的十四大报告曾指出：“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。”党的十六大报告强调要改革和完善决策机制，各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听政制度，完善专家咨询制度，防止决策的随意性。2003年修订的《国务院工作规则》第二十四条更明确规定国务院在做出重大决策前，根据需要通过多种方式，直接听取民主党派、社会团体、专家学者、社会公众等方面的意见和建议。由此可见，民主化和科学化的理念已逐步融入在执政党中央领导人的意志之中，成为政策制度改革的重要动力。但是，我们应该看到，中国现行的公共政策制定制度仍然存在不少问题，改革的道路上仍然荆棘满布，有待领导人的智慧和决心，并结合社会大众和专家学者的力量去逐一解决。

（二）中国公共政策科学化面临的问题

当前中国公共政策科学化的问题主要包括以下几方面：

第一，决策质量容易受领导个人和官僚组织因素影响。在中国这种“内输入”的决策模式下，政策问题应否被列入议程，应采用何种政策措施，甚至对政策成效的评估判断都取决于领导人的看法和重视程度。领导人的决策个人因素如对问题的认知、判断能力、个人背景、经历等都对决策过程有着重要的影响。但是，这样很难避免政策因决策者个人判断的误差而出错。事实上，诺贝尔经济学奖得主西蒙早已提出了这样的问题，他认为人不可能完全理性地决策，只能在有限知识、信息、经验和能力下，做出满意而非最佳的决策。因此，尽管领导人极期望做出符合人民利益的决策，但亦很难保证每项政策都是最佳、最大化广大人民的利益。加上从中央到地方层级繁多，部门复杂，各级政府、部门出于私利的考虑，导致信息上传下达失真、变味，隐瞒、假报的现象时有发生，这不仅阻碍经济的发展，更导致中央制定政策出现偏差，进一步增加领导人错误决策的风险［15］。

第二，民众的政策参与度不足。如上所述，民间社会在推动中国政策过程中并非是主要动力。目前，民众参与政策的正式渠道主要有两个方面：一是通过选举人大和推荐政协委员参与国家政策制定；二是党与政府领导以体察民情的形式开设的来信来访、领导接代日、不定期的座谈会，亦有非正式渠道如透过各种媒介（如传媒及互联网）、或给领导直接写信等方式表意见［16］。然而，由于我国人口基数太大，相对来说，每个市民对政府政策的影响力便显得十分小，故此在理性无知（即理性的人不会花时间了解或参与公共事务）和政策参与渠道不足的情况下，领导官员要正确客观地了解社会问题，与公民进行政策讨论、咨询等互动，从而制定出符合民众利益需求的政策便困难重重。尽管近几年来，国家提出要“集民智，促发展”，但更多地局限在理论层面上而疏于可操作性，缺少更多、更有效的渠道和机制去实现政策的科学化。

第三，中国的民间社团或非政府组织（NGO）发展尚未成熟，某程度上制约了公民参与，未能发挥出在政策过程中让公民讨论、协商互动，促进价值共融的纽带作用。在一个发展成熟的公民社会，非政府组织通常扮演着十分重要的角色，与政府、企业共同承担起社会治理的责任。民间组织在有关公民生活密切相关的微观、具体层面的信息拥有上是非常丰富的，通过组织化参与公共政策制定，可弥补政府的信息匮乏和决策的不足，同时可以克服因个体参与资源不足、力量薄弱、缺乏理性等导致的参与水平低下、参与效果差等缺陷，从而提高公共政策制定的科学性。相较于其他发达国家来说，目前中国的非政府组织发展仍然很不成熟，在现行的制度下，由于实行“挂靠制”的非政府组织缺乏一定的自主性，因此较难有效履行职责和代表公民利益的诉求；另一方面是由于不少非政府组织的内部管理制度不完善，导致社会对它们的认同度不足，抑制了公民参与政策制定的积极性。

第四，公共政策评估仍然很不足。做好政策评估是政策科学化的一个重要环节，但目前，中国的公共政策评估在大多数地方还没有成为一个正式的阶段，很多政策在制定和执行后都没有正式的政策评估，一般没有重大政策问题，领导都不太重视该项政策的评估工作，加上缺乏科学的评估指标体系、规范化的程序和公民参与，政策评估工作都难以有效推动政策科学化［17］。政策评估的缺失导致决策者责任意识的缺失。在我国公共政策实际运作过程中存在不少的“三拍”决策，即决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，决策后拍屁股，侵害了国家和人民的利益。

第五，公共政策过程缺乏制度化的规范。目前无论是政策的咨询、公民参与和政策评估，其制度化和法律化的安排仍然十分不足，令整个政策程序欠缺规范化和标准化的保证，以致不同政府部门领导的政策制定过程出现较大差异，整体科学化的成效存疑。例如，有学者对天津市不同政府部门的领导进行调查，发现他们的个人背景因素（如学历、知识、能力等）的不同会影响他们是否咨询学者专家意见的决定［18］，这反映在非制度化的环境下，科学决策与否很大程度上取决于领导本身，“人治”管理模式下的随意性对政策科学化构成很大的阻力。

第六，公共政策学科发展本身科学化的程度亦不足。如前所述，科学在政策中的使用需要社会科学知识（尤其是公共管理学）的指导。但是，目前中国的公共管理学科发展的科学化程度本身也不足，未能全面运用数据进行实证的研究［19］，为政策制定者提供决策参考。

（三）中国公共政策科学化面临的挑战

具体地说，中国公共政策科学化面对着以下挑战：

第一，利益集团开始逐步影响公共决策，使政策向其倾斜。随着改革开放后中国经济迅速发展，社会利益近年开始出现分化，代表某特定利益的集团逐步出现，并尝试透过各种手段（包括游说、贿赂、人事关系等）影响公共政策过程，包括政府决策人事任免、公共投资、政策法规的制定等［15］。有学者分析《中华人民共和国劳动合同法》的制定过程，发现利益集团的影响已逐渐渗透到由党、人大、政府组成的决策核心圈，出现了多重的利益博弈和互动，影响力不可小觑［20］。利益集团逐步介入政策过程，但对目前利益分配不均衡、政策规范不全面的情况下，如何摆脱个别利益集团的影响对科学决策是一项重要的挑战。

第二，民众的参与政策过程的意识日渐高涨。随着中国的经济社会的迅速发展，政府的政策常常面对着不同利益的冲突，部分地区的居民更加尝试采取社会运动的方式反对政策的执行，造成不稳定局面。如何在社会利益冲突、群众运动日益增加的情况下，利用科学证据为政策护航，透过政策过程的对话、互动和协商，达成政策共识，防止民众采取非理性的手段干扰政策的制定和执行是政策科学化面对的一大挑战。

第三，决策的成本不断增加。由于中国十三亿多的人口数目十分庞大，是其他发达国家的几倍甚至数十倍，因此，在完善政策制定时决策者不得不考虑决策的成本问题。事实上，决策的成本与参与决策的人数成正比，参与决策的人数越多，其决策所消耗的成本（包括时间和资金）便会越大，因此有必要根据不同政策情况找出参与决策人数的均衡点。就中国而言，随着未来民众的参与意识日渐增强，可以预期公共政策过程中所涉及到的各种参与、协商成本会越来越大，如何在决策民主和效率之间做出平衡便变得十分重要。

第四，媒体影响科学决策。媒体在政策过程尤其是政策议程设定当中扮演十分重要的角色，媒体报道会影响领导官员以及社会大众对问题的看法和价值观。虽然被喻为“第四权力”的媒体常常揭发社会问题、监督政府，但同时它们亦经常采取夸张的报导手法，甚至为了吸引读者的注意或牟取利润而倾向性报导某些议题，从而误导社会对有关问题的看法。由于媒体不同于学术期刊，其报道并不需要经过严格的科学审查，真实性存有一定疑问。同时，现代媒体尤其是新媒体的普及，改变了传统的信息传播方式，其传播速度之快，范围之广前所未有。很多政策制定者和政策分析员都会被这些媒体的时事报道所影响，从而忽略了一些隐性、不显眼但对社会发展很重要的问题，在中国这个日益商业化的社会，如何防止媒体影响科学决策便显得十分重要。

第五，在社会物质财富日益充盈的情况下，官员个人很难摆脱利益诱导。根据公共选择理论，官员也是理性的“经济人”，也会为自己谋取私利。虽然不可否认大部分官员都是抱着为民服务的崇高精神履行职责，中国的精英决策模式也是基于此，但由于领导官员众多，很难避免有部分官员会为了谋取个人私利而做出违背科学化的决策，尤其在现今经济迅速发展、物质主义日益盛行的年代，官员的违背公益的行为可能性大大增加，对政策科学化构成重大威胁。

三、中国公共政策科学化改革途径

根据上述科学化的内涵，并结合中国政策科学化问题和挑战，笔者提出以下几点改革的建议。

第一，不断推进党内民主化决策机制建设。基层党员是党的重要庞大组成部分，他们除了党员的身份，同时也是公民的一员，与其他百姓一样生活在中国社会里。透过日常与百姓生活的接触互动，他们对社会问题的了解和认识必定比党组织领导更多更具体，加上不少党员本身亦拥有高等教育的水平和专业背景，具备一定的科学知识基础，因此，若党中央制定政策时，能够做到广纳党员的意见和建议，这将对中国公共政策科学化带来积极正面的影响。需要指出的是，在决策科学化的视角下，党内民主化并非单纯完善党内领导的选举制度，更重要的是如何在日常决策过程中做到不断吸纳不同专业背景的党员的意见，使更多科学客观的建议反映到政策内容中，减少精英决策可能出现的失误。当然，在可能的条件下，我们也应该尽可能地倾听党外群众的意见，完善现有的“听证制度”、“市长信箱”、“网上调查”、“民主恳谈”等信息收集渠道，努力营造一种人人都能畅所欲言，建言献策的舆论氛围，只有对制定政策建议的意见收集越充分，站在更广阔的层面汇集更多的智能和方案考虑，才能促进多种公共政策方案的优化与选择。

第二，促进非政府组织规范化和专业化发展，循序渐进地推动公民参与。中国人口众多，要实行全面决策民主化将面对一定的困难，所涉及的决策成本和群众非理性风险亦十分巨大，因此较为可行的途径是促进非政府组织的规范化和专业化发展。一方面，政府应鼓励民众多透过社会组织来参与社会事务和表达意见，另一方面，透过与非政府组织保持良好的互动关系，从而有效整合各个专业界别和群众的利益和意见，确保利益表达的规范化、组织化和专业化，以最小的成本达致政策科学化民主化。

第三，加快政策过程的制度化、法制化。邓小平同志曾经说过，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。要推动政策科学化需要的是领导的决心，但要建立政策科学化的长效机制，需要的是制度化和法制化的建设。制度化的政策过程是科学决策成效的最大保证，是实现政策科学化的前提。只有政策的前期研究、政策咨询期限、咨询对象、政策信息收集与公开、与民众的互动和意见收集方式、政策执行、政策监督、科学的政策评估指标等各个环节，都有严格的制度规范，才能减少政策制定者的主观随意性，避免政策可能出现的人为失误。

第四，加强党政决策官员的廉政建设。无论制度如何完善，亦会存在制度的漏洞，加上商业社会的各种物质诱惑，领导官员利用制度漏洞谋取私利的可能性会大大增加。要确保官员严格按照法律法规进行科学化的决策，就有必要加强他们的廉洁道德意识和行为操守，避免他们受个别商业利益集团的贿赂影响科学决策，使决策科学化不仅有严格的制度支持，还具有坚实的道德基础做后盾。

第五，加强政策制定者的科学素质和代表性。人大政协等国家政策制定机构在人员的产生组成方面有不少可以完善的空间，作为政策制定和参与者，他们的个人能力素质对政策起关键作用。因此，在这些重要政策机关的人员产生和组成方面，需要进一步以更民主更科学的方式产生和调整，包括吸纳不同专业界别的代表和加强代表的认同性，使政策过程中能够更有效地反映社会诉求和专业意见。

第六，加强科学证据在社会媒介的影响力。媒体对社会舆论的影响力十分大，为了避免民众被一些欠缺科学事实基础的媒体报道误导，一方面政策制定者本身要以事实为依据，调查研究，避免受到媒体的失实报道影响科学决策，同时亦要就媒体有关政策报道出现的错误，以不同形式向民众作出具有科学理据基础的政策说明，以匡正社会的看法。

第七，完善公共政策学科的发展，加强咨询、智囊人员的素质训练。公共政策学科为政策科学化提供重要的理论指导基础和培养未来政策制定和分析的人才，因此要完善政策科学化，有必要加强公共政策学科的建设，例如提高相关学科学生科学实证的研究分析能力，培养学生的科学研究精神和态度，以及沟通、辩论的能力，使其政策建议能被政策制定者和社会大众所接纳，真正达到以“科学影响政治”的良好效果。

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（责任编辑：朱永良）

D630-31

A

1005-460X（2015）01-0063-05

2014-04-03

国家自然科学基金项目“整体政府视角下的中国政府跨部门协同机制研究”（711730040）

区耀荣（1986—），男，澳门人，公共财政与公共政策博士生，澳门行政公职局研究员，从事公共管理与政策研究；蒋敏娟（1984—），女，湖南怀化人，在站博士后，国务院港澳办公室港澳研究所助理研究员，从事公共政策、政府管治与跨部门协同研究。