智慧型街道（社区）应急管理模式创新——以北京市两个街道的创新实践为例

文／齐恩乐 文晓灵

智慧型街道（社区）应急管理模式创新
——以北京市两个街道的创新实践为例

文／齐恩乐 文晓灵

摘要：我国已经进入突发性事件高发期，加强突发事件应急管理成为街道（社区所面临的一项重要而迫切的任务。而北京市在这方面还存在不少问题，表现为危机意识薄弱、缺少应急管理组织、信息技术支撑能力不强等。利用目前智慧城市建设所提供的良好机遇和有利条件，在总结团结湖街道和月坛街道相关经验的基础上，可以发现，智慧型街道（社区）应急管理新模式能够起到多方面的积极作用。为进一步完善这一模式，一方面，要将北京智慧街道（社区）突发事件应急管理列入“智慧北京”建设重点工程；另一方面，需要加快实施北京智慧街道（社区）突发事件应急管理专项行动计划。

关键词：智慧街道（社区）；突发事件；应急管理

我国已经进入突发性事件高发期，加强突发事件应急管理成为街道（社区）所面临的一项重要而迫切的任务。“突发事件”主要是指突然发生的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。这类事件一旦发生，会造成严重的社会危害，需要采取应急处置措施，及时科学地予以应对。北京街道辖区包括若干社区，尤其是市中心街道，一般人口密度大、老年人比重大、残疾人比重大；因而街道所要应对的突发事件，既包括全市性突发事件又涵盖街道层面可能发生的交通事故、设备故障、群体性事件以及辖区内各社区具体的安全事件。利用北京开展“智慧城市”建设的良好机遇和有利条件，研究如何在智慧街道、智慧社区建设中建构和完善智慧型应急管理的模式，具有重要的现实意义和理论意义。

一 北京街道（社区）亟需探索突发事件应急管理新模式

目前，北京街道（社区）在突发事件应急管理中存在着不少问题。一是居民的危机意识薄弱，缺乏危机应对知识的宣传培训和灾害应急演练。大部分居民对于可能发生的突发事件没有任何准备，对于发生在他地他人的事故灾害不能引以为戒，往往抱有侥幸心理。对于如何应对火灾、液化气及用电安全问题等普遍重视和准备不足。很多居民缺乏实际操作能力，不知道灭火器如何使用、如何逃生等等。二是街道（社区）缺少常设的应急管理组织应急工作的权责未能落实。同时，很多社区的应急预案缺失，难以在发生突发事件时有条不紊地主动应对。三是街道（社区）的信息技术支撑能力不强，对突发事件的处置能力较差。四是街道（社区）预警系统不完善，危机预警的基础设施设备落后，应急处置措施缺失。多数社区居委会既缺乏应对突发事件的经验，又没有利用互联网进行信息沟通和互动的条件，一旦遇到突发事件，往往只是上报政府，等待指令。

这些问题的存在，说明城市基层的应急管理必须采取新的方式，运用现代信息技术手段，以破解难题。利用目前智慧城市建设所提供的良好机遇和有利条件，在智慧街道、智慧社区建设中建构和完善智慧型应急管理的新模式，是破解突发事件应急管理难题的必由之路。

二 北京智慧街道（社区）应急管理模式的实践路径

2012年9月，北京市出台了《关于在全市推进智慧社区建设的实施意见》。“智慧社区”是将物联网、云计算、移动互联网、信息智能终端等新一代信息技术，运用于社区服务和社区管理中的社区。所谓智慧型应急管理新模式就是基于智慧街道（社区）的突发事件应急管理。将智慧管理与应急管理相结合，具有很大的管理优势，是国际趋势，也是智慧城市建设的基础。[1]2013年北京已建成501个智慧社区并通过验收。在北京智慧街道、智慧社区的建设中，朝阳区团结湖街道和西城区月坛街道创建的应急管理模式具有典型性和代表性，从中可以看到智慧型应急管理模式的共同特点和重要功能。

第一，创新街道（社区）应急管理的组织体系。组织管理的一条金科玉律，即“组织结构决定组织功能”。通常意义的应急管理组织体系，仅仅将应急管理的权责分工与协调运作停留在纸面上，并不能发挥实际作用，这就易使常态的应急预防工作难以落实。而智慧街道（社区）的智慧型应急管理模式，则实现了应急管理组织结构和组织功能的创新。团结湖街道致力于“智慧团结湖”建设，建立了“四位一体”的组织模式，就是将“城市管理指挥中心”“综治维稳”“突发事件应急处理”和“为民服务平台”四项工作进行有效整合，建立团结湖街道全模式社会服务管理中心。中心依托信息化的全模式系统平台，与区监督中心、街道各科室和社区对接，以常规的网格化管理为主线，接收、处理各种信息，充分发挥指挥、协调、监督、窗口等中枢作用。月坛街道按照西城区的统一部署，积极探索构建了全响应社会管理服务的新模式。这种新模式，以“一格三员”的网格化工作模式为引领，以“三网合一”的网格结构为依托，以信息化技术为支撑，以“多渠道沟通、一平台分办、高效率处置”为主要实现形式。这种新模式的组织架构，是以基础小网格织成社会管理大网络。将社会治安综治维稳网格、城市建设监督网格和全响应社会服务管理网格“三网合一”，科学划分网格，把街道26个社区划分为112个网格。充实基础力量，在每个网格单元内配备网格巡查员、协调员和监督员，分别由专项工作协管员、社区居委会书记主任、社区楼门院长等志愿力量担任，从而构建起“一格三员”的网格化社会管理服务工作新型协作模式。通过覆盖2000名楼门院长的“楼门长信息沟通系统”，构建以楼门院组长为信息点、社区为信息分拣站、街道办事处为信息处置核心的社区事件“三级上报、四级处置”体系，形成“上报—分拣—处置—反馈”全闭环的应急响应机制，从而形成覆盖全地区的服务管理大网和上下联动的上报处置体系。这种新的应急管理组织体系，符合智慧城市技术支撑体系分为感知层、网络层和应用层的基本框架，是将智慧城市的基本管理方法运用于基层应急管理之中。

第二，创新街道（社区）应急管理的信息技术支撑体系。传统的街道（社区）应急管理主要依赖于人的因素，实现群防群治。北京创立的智慧街道（社区）的智慧型应急管理模式，突出信息技术的先导作用，通过建立高度智能化的信息技术支撑体系，搭建有效运行的信息平台，实现人防和技防有机结合的智慧管理。团结湖街道建立的智慧安防系统，以计算机、通信、控制技术和图形显示技术（即4C技术）等多学科整合、集成装备，搭建起街道内部老旧小区监控、出入控制、报警、巡更、通讯相结合的安全防范平台。安防系统包括安防监控系统、安防报警系统、紧急按钮报警系统及可视对讲、周界防范等多个子系统。团结湖街道建设了比较完善的街道信息化基础设施，包括：将政务专网接入各社区，完善了三级网络建设，使街道与社区的沟通更加便捷高效；加强专业网络技术设备投入，保障街道整体网络的安全高效；与网络接入公司合作，加强宽带及无线网建设，将街道信息拓展到AIFI登陆页面及有线电视。团结湖街道还开发研制了智慧信息机，开通了“掌上团结湖”手机平台，开发了汇集政策宣传、信息发布、服务查询、邻里互动、智慧网格等功能于一体的手机应用平台，建立了微信、微博、微群“三微一体”服务平台。月坛街道建立的“三维数字地理信息指挥应用平台”，以CityMaker三维平台为基础，采用地理信息系统（GIS）技术、数据库管理技术以及地理信息Web发布技术，构建三维数字社区。月坛街道还开发了楼门组长信息传递系统，应用于街道26个社区，搭建起连接街道办事处、社区居委会和楼门组长的绿色通道，畅通了街道命令下达、社区民情诉求上传的渠道。这两个街道的实践表明，人防和技防有机结合的信息技术支撑体系，能有效发挥其对应急事件的信息传导、信息交流、信息反馈、信息处理等重要功能。

第三，创新街道（社区）应急管理的运行机制。街道（社区）应急管理运行机制的创新，能够完善应急管理基础信息的采集模式、共享机制、决策支持，克服以人工为基础的传统应急管理的弊端，为突发事件的预防、预警和处理提供有力的机制保障。[2]团结湖街道已形成“视频感知、音频感知、自助感知、人工感知”四位一体的感知网络，为危险源的辨识和风险评估提供了科学的依据；注重构建发现问题和评估隐患的工作机制，包括突发事件应急预警机制、社会稳定风险评估机制、问题联治机制；建立突发事件信息报告机制，网格化“六位一体”管理体系和包括智慧信息机制在内的九大便民终端，形成了突发事件信息多元化上报渠道，可通过信息化手段实现信息上报的及时、客观、便捷。月坛街道制定了《突发事件应急预案》《突发公共事件常态应急处置预案》等14项预案，所辖26个社区、驻区单位、企业都有各自的应急处置预案和响应机制。月坛街道开发了“月坛地区安全隐患排查记录预警分析系统”。整合安全生产、治安、消防、交通等方面的隐患排查和事故记录，生成数据分析，并对重点问题形成转办单，由职能部门处置。两个街道的运行机制创新使应急管理发生了质的变化：各类问题的发现解决及时了、没人管的事情有人负责了、突击开展工作的方式变常态化了、互相推诿扯皮的事变为各方联动了、被动解决问题开始向主动减少问题转变了、社会各方合作应对突发事件的局面基本形成了。

第四，创新街道（社区）应急管理的软硬环境。团结湖街道和月坛街道的网络环境建设成效突出，特色鲜明。“智慧团结湖”建设，实现了“五个整合”，即平台整合、数据整合、业务整合、资源整合、服务整合，形成了“智慧管理、智慧服务、智慧社区、智慧家庭、智慧协同”五大体系的运行模式和“视频感知、音频感知、人工感知、自助感知”四位一体的感知网络。月坛街道搭建统一、安全的公共信息平台，夯实电子政务模式下行政改革保障基础和区域资源信息支撑基础，形成了“数字型月坛的管理体系，包括政府发展与服务体系、社区建设及服务体系和社会参与服务体系。这两个街道的实践探索表明，做好突发事件应急管理不仅要加强以信息技术平台为重点的硬环境建设，而且要搞好规划导向、政策法规、宣传教育人才支持、激励机制等软环境建设。[3]

三 北京街道（社区）智慧型应急管理新模式的社会效果

从北京地区调研结果可以看出，城市街道（社区）推行智慧型应急管理模式，具有以下突出优势：

第一，扩大了安全宣传教育的覆盖面。将应急管理的重心放在预防上，就是要加强对居民的安全宣传教育。智慧街道（社区）有效利用门户网站和手机移动平台，使受众覆盖面大大拓展，安全意识和技能随之提高。相对于传统媒介，网络和手机传播面广，及时性突出，信息形式多样，宣传实效更加明显。同时，方案、图片、声音、影像多媒体手段展示直观，操作简便，更能为居民所接受。

第二，信息收集与传递及时。各智慧街道（社区）都接入了政务专网，加强了宽带及无线网建设，使基层信息化水平得到提高，还配备了各种信息收集与传递的设施设备，建立微信、微博、微群服务平台，为居民特别是老人配备咨询与呼叫手机、电话。居民可通过热线呼叫系统反映诉求，反馈信息。社区乃至楼门组长的手机联网也加速了信息的沟通。

第三，建立起全方位感知与预警分析系统。很多智慧街道（社区）都运用了网格化管理模式。该模式运用和整合了多种数字城市技术，为应急管理搭建起全方位感知和收集信息的有效平台。智慧街道（社区）有多级防控网络，形成横向到边、纵向到底的安全工作格局，并配备有多项物防、技防设施，成为应对危机的有效力量和保障。

四 完善北京智慧街道（社区）应急管理模式的措施

通过调研，看到团结湖街道和月坛街道构建的智慧型应急管理模式，确实让人眼前一亮，令人欣喜。但从北京市应急管理整体形势和发展需求看，这样的典型毕竟太少，而且他们自身也有需要不断完善的地方。为了加强北京智慧街道（社区）突发事件应急管理，推进街道（社区）应急管理新模式，需要采取以下主要措施：

第一，将北京智慧街道（社区）突发事件应急管理列入“智慧北京”建设重点工程。目前，北京市正在深入实施《智慧北京行动纲要》，通过实施建设流动人口信息网等八大行动计划，着力加强城市信息环境智能化、城市管理和服务智能化建设和智慧社区建设。抓住、用好北京加快建设“智慧城市”的良好机遇，将北京智慧街道（社区）突发事件应急管理列入“智慧北京”建设重点工程，着力建设街道（社区）突发事件应急管理的组织体系、智能化的信息技术支撑体系，创新街道（社区）突发事件应急管理的体制机制和软硬环境，通过构建突发事件应急管理数字化、感知化、互联化、智能化的管理模式和运行机制，实现街道（社区）应急管理的一体化、协同化、互动化和最优化。

第二，深入实施北京智慧街道（社区）突发事件应急管理专项行动计划。制定专项行动计划，要求在深入调查研究的基础上，认真做好智慧型街道（社区）突发事件应急管理的顶层设计。在顶层设计中，要坚持整合式创新、开放式创新的理念，力求实现人防和技防、街道和社区、城区和郊区、政府行政管理和社区自治、志愿服务与社区自治管理的有机结合和良性互动。

专项行动计划应包括以下主要内容：创新街道（社区）突发事件应急管理的组织体系、信息技术支撑体系、体制机制和软硬环境；加大街道（社区）突发事件应急管理的经费投入；建立综合应急救援队伍、专业应急救援队伍、应急志愿者队伍；实行行政领导负责制，将北京突发事件应对纳入行政机关主要负责人和有关负责人职责绩效考核范围，建立健全调查评估机制、奖励机制和责任追究制度。

综合来看，加强突发事件应急预防机制建设要居安思危，预防为主。关注弱势群体，做好服务工作，避免隐患产生。做好每一项服务工作，满足每一位居民的诉求，就是最好的危机防范。尤为重要的是，要进一步大力创新社区（街道）应急管理模式，在建设过程中不断总结经验，以更好地面对社区建设的未来。

注释：

[1]关于“智慧城市”的论述参见《智慧城市离我们有多远》，《创意城市》2013年第4期。

[2]康楠：《智慧社区如何运行？》，《经济》2013年第2期。

[3]翟倩：《智慧社区：“三微”中尽享方便》，《社区》2013年7月下旬刊。

责任编辑 刘秀秀

作者简介：齐恩乐，廊坊师范学院社会发展学院副教授，廊坊市，065000；文晓灵，北京师范大学马克思主义学院副教授，北京市，100875。

文章编号：1006-0138(2015)05-0079-04

文献标识码：A

中图分类号：D627