优势与限度：“行政审批局”改革模式论析

文／贾义猛

优势与限度：“行政审批局”改革模式论析

文／贾义猛

摘要：中国行政审批制度的改革创新，开始从全面建设行政服务中心向积极探索设立“行政审批局”的方向发展，这有利于促进行政许可权从“平台聚合”到“实体承办”、从“局部程序集中”到“全面权责集中”、从“增量调整”到“存量优化”的提升。“行政审批局”模式的改革已成为大部门制改革在行政审批制度领域的重要样本，其成熟发展和有效运作，将进一步对政府职能转变、结构优化、流程再造和体制变革发挥积极作用。未来“行政审批局”模式的改革能否从政策试点走向普遍实行，还有赖于政府管理体制改革在打破“职责同构”等深层次问题方面的协同推进。

关键词：行政审批局；行政服务中心；职责同构；大部门体制改革

党的十八大以来，简政放权、推进政府职能转变，成为中国全面深化改革的关键。其中，行政审批制度改革则进一步成为政府管理体制改革的重要抓手，改革力度前所未有，改革成效也迅速彰显。在地方各级政府普遍建设和完善各类行政服务中心的基础上，以四川省成都市武侯区和天津市滨海新区为代表的部分地方政府率先设立专门的行政审批局，推动行政审批工作从程序集中走向实体集中，成为目前行政审批改革的最新创新举措，中央政府对此也采取了鼓励和支持态度，并于2015年3月顺势启动了相对集中行政许可权改革的多地试点工作。本文在对“行政审批局”模式产生和发展过程进行梳理的基础上，重点考察该模式的主要优势与价值所在，以及这一改革探索可能面临的挑战与限度。

一 从“服务中心”到“行政审批局”：相对集中行政许可权改革的新探索

自20世纪80年代以来，随着改革开放进程的推进，在原来的计划经济体制基础上逐步建立起来的条块分割式的行政审批制度的弊端逐步显现。各级地方政府为适应招商引资和经济发展需要，开始引入“一站式服务”，探索建立针对外商投资的多部门集中办公审批机制，进而开始成立各具特点的行政服务中心。2001年以后，国务院开始全面部署行政审批制度改革，在此背景下，行政服务中心发展成为各地方政府普遍建设的、主要进行集中审批的工作窗口和平台。据统计，截至2011年底，全国有31个省（自治区、直辖市）共设立行政服务中心2912个（含各级各类开发区设立的服务中心）。其中，省级中心10个，市（地）级368个，县（市）级2534个。30377个乡镇（街道）建立了便民服务中心。[1]随着行政服务中心遍地开花的发展态势，这一机制的缺陷和不足也逐步显现出来：首先，行政服务中心作为政府部门的工作平台和窗口，虽然实现了统一受理申请和最后送达许可文件，但因原行政许可部门的权限没有变，许可的审定和决策权一般还要返回原部门来完成，因此这种集中联合办公只是让行政服务中心成为传统各行政许可部门的“收发室”或“传达室”，部门推诿和扯皮现象难以根治。其次，行政服务中心多是在原有政府部门格局不变的基础上新设的组织机构，一定程度上增加了人员和编制，提高了行政成本。此外，建立起来的行政服务中心也普遍定位模糊，有的定位为政府的派出机构，还有的定位为事业单位，模糊的机构定位必然带来权责的不明确，很难保障行政服务中心对进驻部门进行有效的监督和协调。

针对上述问题，四川省眉山市和江苏省镇江市于2004年启动了后来称之为“两集中、两到位”的改革，随后全国各地普遍效仿。所谓“两集中，两到位”，即把同一行政部门内部分散在不同机构的行政许可权，集中到一个内设机构办理，把各部门相对集中行使行政许可权的机构成建制地集中进驻行政服务中心；行政机关所有行政许可事项在行政服务中心窗口到位，相应行政许可事项的审批权、办事权也要在窗口到位。这一机制的核心是行政许可权限在行政许可部门的内部集中，同时，行政审批的审定权、决定权等核心审批权限也向行政服务中心集中。[2]“两集中、两到位”的工作机制有助于行政服务中心摆脱作为行政审批部门“收发室”和“传达室”的尴尬困境，不过，这一改革并未触动原有的行政审批权力配置和运作体制，传统行政审批的弊端仍存在。

配合行政审批改革进程的推进，2004年7月《行政许可法》开始正式实施。在《行政许可法》中，“相对集中行政许可”的概念被明确提出，其第26条规定：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。这显然是对以行政服务中心为平台的集中联审机制的立法确认和肯定。同时该法第25条也提出：经国务院批准，省、自治区直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。这条规定为行政审批权在政府不同部门间委托移转乃至建立独立单一的行政审批机构提供了法律制度空间。

2008年，四川省成都市武侯区政府对行政服务中心在“两集中、两到位”改革的基础上依据行政许可法，进一步推出了“行政审批委托办法”，将一些办件量小的部门的行政审批权委托给区中心受理和正式办理。2008年，武侯区政府正式设立行政审批局，作为区政府工作部门，并明确将区政府发改局等20多个部门的行政审批权全部划转给行政审批局，行政审批局统一受理并做出行政审批决定，并对审批结果负责。[3]实体审批部门的“行政审批局”改革模式得以初创。

党的十八大后，推进政府职能转变工作更为强化，而行政审批制度改革成为转变政府职能的重要抓手，改革力度和速度都空前提高正是在此背景下，2014年5月，天津市滨海新区作为国家级综合改革试验区和直辖市下辖的超大型市辖区，也筹建了行政审批局，并将其作为主要掌管行政审批权的新区政府工作部门，滨海新区的这一改革经验很快被天津市的其他区、县借鉴。由此，以滨海新区改革为示范，行政审批局的改革模式再度引起广泛关注全国多个不同层级的地方政府纷纷开始创建各自的行政审批局。截至2015年5月，据笔者考察，宁夏回族自治区银川市、湖北省鄂州市的葛店开发区、襄阳市高新区及随后的襄阳市政府、武汉市东湖高新区与武汉开发区、广西壮族自治区南宁市经济技术开发区、山东省青岛市经济技术开发区和辽宁省沈阳市沈阳新区等地也已成立或正积极组建各自的行政审批局。

在此形势下，2015年3月，中央编办、国务院法制办发出《关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》，正式要求在天津市所有区县和河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州等8个省、市开展相对集中行政许可权试点。除天津外，其余试点省份各选择2 至3个市、县（市、区）或所属国家级开发区开展改革试点。试点内容首先就是探索相对集中行政许可权的实现形式，即将政府各部门的行政许可权交由一个部门行使（专设行政审批部门）或将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使（行政审批部门间委托移转）。目前，8省市已经或正在筹备实施有关试点改革。继成都武侯区的探索之后，专设行政审批局可能会成为行政审批制度改革的主流范式之一。

二 “行政审批局”模式的特点与价值

（一）“行政审批局”模式的特点

结合成都市武侯区和天津市滨海新区的改革经验，我们可以看到，“行政审批局”模式改革的主要特点集中体现在如下几个方面：

第一，从“平台聚合”到“实体承办”。通过将行政服务中心提升到行政审批局，实现了从“平台聚合”到“实体承办”的改变。行政服务中心自建立以来在各地呈现出多类型的样态，[4]但总体上发挥的就是一个既有政府审批部门的“聚合平台”功能，无论是作为政府派出机构还是事业单位，和既有的政府工作部门相比都存在权威不足的问题。因而，在审批实践中，即使形式上赋予“中心”协调有关部门的职责，因其权威性不足也可能造成在实际工作中“心有余而力不足”的局面。设立正式的行政审批局并将其确定为政府工作部门，则明确了其在政府部门的正式机构地位，使其权责匹配，有助于改变传统行政服务中心的困境。

第二，从“局部程序集中”提升到“全面权责集中”。如前所述，行政审批中的审核与决定等实质性的核心权力在“两集中、两到位”工作机制不健全的情况下往往还要返回原审批部门来完成，这样，行政服务中心就会陷入“只挂号，不看病”的工作困局，工作效率也会大打折扣。通过成立行政审批局，并将既有政府工作部门的行政审批职权划转给行政审批局，建立“一个公章管审批”的工作机制，实现从“局部程序集中”发展到“全面权责集中”，则有助于化解上述问题。

第三，从“增量微调”到“存量优化”。行政服务中心无论其定位是政府派出机构、临时机构，还是事业单位，都是在原行政体系基本没有触动、原行政权力结构基本没有改变，原行政部门基本没有减少的前提下建立的新设机构，属于只做“加法”的“增量改革”范畴。[5]在一定历史阶段，“增量微调”因不立即触动原有权力和利益格局而较易推行，改革效果可能也会较快显现。另一方面，简政向来是机构改革的努力方向，上述只做“加法”的改革可能带来徒增机构、编制和工作人员而工作效率未必能够彰显的潜在风险。设立行政审批局，进行审批权责的明确调整和并转，将整体的审批权从其他分散的职能部门归总整合到审批局，同时，坚持“编随事走、人随编走”的原则，履行原行政审批职责的部门工作人员可以一并转到行政审批局，由行政审批局组建精干的行政审批工作队伍，政府的总编制不会增加，而随着工作流程和机制的优化，在保证提高工作效率的前提下，还可以同步实现编制和人员的精简。[6]例如，在成都市武侯区行政审批局，经过整合三个科室仅25名工作人员就承担了原来21个职能部门70多名工作人员所承担的审批业务。在天津市滨海新区行政审批局，审批人员也由原来分散审批格局下的600人减少到了109人。

（二）“行政审批局”模式的价值

现代政府理论的研究成果显示，一个政府构成一种体制，其内涵为一组职能，外现为一套机构，运作为一个过程，行动起来则是一群官员。[7]就此而言，一项理想的政府改革举措最好能在上述几个维度上对政府工作的完善有所助益，可以说，“行政审批局”模式的改革探索固然首先呈现为一项机构改革，但在其他方面也会有利于政府流程的创新和提升。

第一，行政审批局组建的前提是行政审批职责的合理划转与归并，职能转变和职责设计推进不到这个程度，行政审批局就难以成形。同时，行政审批局设立和有效运转过程中，会进一步提出政府职能转变和优化的要求，在一定程度上形成对职能转变的“倒逼”态势。可以说，政府职能转变工作的推进为设立行政审批局提供了可能和要求，而行政审批局的设立及其有效运转也会进一步推进政府职能转变的深化。另外，行政审批制度改革的提速是十八大以来中共中央和国务院加快推进政府职能转变总体部署的重要一环，也正是在此背景下，“行政审批局”模式的改革才由武侯区的“一枝独秀”发展到“多地开花”，进而正式成为国家层面相对集中行政许可权政策试点的主流范式之一。

第二，在行政审批职责并转基础上组建行政审批局，也是大部门体制改革在行政审批领域的重要体现。[8]大部门体制改革要求按照职能有机统一原则实施政府机构优化重组，主要表现为将职能相同或相近的部门合并为一个部门。此前的大部门制改革是在现有政府部门的合并上下功夫，而设立行政审批局则是从行政审批职能整合的角度来组建新部门，并对新旧部门之间的合理职能进行归转和整合，方式虽略有不同，但都体现了政府机构改革的大部门制发展方向。另一方面，通过将既有政府部门的行政审批职权划归专门成立的行政审批局，让新设机构专责审批，同时促进既有部门加强监管，也推进了审批和监管的合理分离，有利于行政权力结构优化，有利于建立决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

第三，行政审批局的建立不仅是机构改革，同时也会对政府流程再造提出更高的要求并带来更大提升。应该看到，基于“一站式服务”的行政服务中心建设主要是从优化工作程序和改善工作作风的角度来进行政府改革，从性质上更接近于“流程再造”取向的政府改革。直接设立行政审批局则首先表现为政府的机构改革，但由于这一改革是在对行政服务中心改革反思和检讨基础上提出的，改革本身对政府流程优化也同样重视。例如，滨海新区在改革过程中，创新研究制定了行政审批标准化操作规程（SOP），对全部审批事项要件和要件审查办法进行梳理、规范和公示，实行依法依规审批。[9]成都市武侯区则分别制定了《武侯区行政审批新机制运行管理暂行办法》《武侯区涉及现场勘查的行政审批事项办理监督管理细则》《武侯区行政审批信息通报制度》《武侯区行政审批局内部监督管理办法》等政策文件对审批流程、部门协调、信息共享和内部监管等实施精细化管理。[10]

第四，设立行政审批局不仅在行政审批制度领域实现了创新，也从政策领域对传统“条块分割”和“职责同构”式的传统行政管理体制与格局提出了挑战，在现有政策试点的基础上，“行政审批局”模式的运作如能逐步走向成熟，将会对传统行政生态进行重塑，有可能对打破“条块分割”“职责同构”等深层次的体制性困局提供新的改革思路。

三 “行政审批局”模式的限度与挑战

“行政审批局”模式历经多年才从“一枝独秀”走向“多地开花”，既同全国行政审批制度改革的整体推进进程有关，也显示该模式自身可能也有其局限之处。[11]

（一）“相对集中”与“专业分工”要并举

独立设立行政审批局，将分散的行政审批职能整合到一个统一机构来行使，实现行政许可权的相对集中，有利于克服政府管理上的“条块分割”和碎片化弊端。同时，也需注意到现代社会专业化分工是普遍趋势，这在政府治理和公共部门组织设计中也一样难以避免。因此，专业行政和综合行政需要并举，“职能整合与“专业分工”都要适度、均衡，不能走极端行政许可权的集中行使也应该是相对的，而不是片面追求大而全的绝对集中，在筹建行政审批局时，需要政府审慎考虑哪些可以集中到审批局，哪些还是由原职能部门行使更为合理一般而言，行政许可权的调整和集中首先要依法依规，要符合行政许可法所规定的精简、统一效能原则和相关程序；其次，相对集中的行政许可权应该是业务关联性较强、便于集中的事项，而专业性较强且法律有明确规定许可权行使主体的审批事项，则不宜简单地集中并转到一个部门。[12]事实上，无论是成都市武侯区还是天津市滨海新区行政审批局，都不是也做不到完全纳入一级政府所辖的全部行政审批事项。如武侯区行政审批局成立后，共计转入79大项审批事项，占区政府行政审批事项的54﹪，其中行政许可事项被转化比例为85﹪。另外，还应注意到，行政审批局模式是行政审批权相对集中的一种方式，而非惟一方式。例如，在不新设部门的情况下，将关联几个部门的审批事项统一到一个牵头部门集中办理也是一种相对集中的选择。[13]目前，中编办和国务院法制办启动的试点方案也明确指出，“试点”可以“将政府各部门行政许可权交由一个部门行使，或者将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使”。

（二）“横向集中”与“纵向调整”要协同

在一级政府内设立行政审批局，通过职能转变和权责划转，将行政审批归总由行政审批局来行使，这是一种政府内部门间的横向关系调整。这种“横向集中”改革有效突破了传统行政服务中心的局限与不足，但同时也引来了纵向上的政府间关系问题。一直以来，中国纵向间政府关系呈现“上下对口、左右对齐”的“职责同构”格局，[14]往往是从上到下各级政府的职能部门对口设置，工作也是上下对应，“条条”管理倾向突出。在这种背景下，一级政府的机构变革，经常受制于上下级政府固有机构模式的制约，导致工作乏力。实际上，武侯区行政审批局成立后很快就面临了这样的问题和挑战，武侯区行政审批局没有“职责同构”格局下相对应的上级主管部门，需要沟通协调时，行政审批局就要与20多个区级平行职能部门及其对应的上级职能部门分别沟通，并需要应对来自多个上级部门的大量业务指导、政策学习、目标考核等对接工作，这不仅增加了协调的难度，而且影响工作效率。[15]这也是各级地方政府在探索大部门制改革时普遍面临的困境与问题。例如，笔者在调研中发现，上海市闵行区政府2009年新设了公共行政服务管理局，并由其承担区审改办工作职责。2014年，因其上级政府上海市编委下发《关于调整本市区（县）行政审批制度改革工作牵头单位有关问题的意见》，又将审改办职责从公共服务管理局转给了区编办。如何破解这一困境，还需政府管理体制改革在打破“职责同构”和“条块分割”的深层次问题上有所探索和推进。

另外，哪一级的政府可以成立行政审批局，实现行政审批权的横向集中，也需要审慎考虑。从目前各地的改革实践看，行政审批局的机构多选择在市、区、县及开发区等各类功能区行政系统内设置，国家政策试点的要求也是如此。这种选择和考虑是比较稳妥和合理的。因为面向基层政府的许可事项一般数量少、相对简单、专业性程度不高、较易实现权限集中，而更高层次的政府管理部门多，许可事项差异也大，建立统一行使集中许可机关就未必可行。[16]

（三）“权力集中”与“权力制衡”要并重

近年通过多轮改革，政府的行政审批权在数量上大幅度缩减，但行政审批和许可作为一类政府管理事项，不可能完全废除，合理的行政审批工作需要加强和完善。在此背景下，如果将多种行政审批权集中到行政审批局统一行使，固然可以带来审批程序的便捷和高效，但是否会造成该机构权限过大，发展成为“超级衙门”？据统计，成都市武侯区审批局在成立之初即拨转其他20多个部门的76大项共计190个小项的审批权，而天津市滨海新区行政审批局也是一下子整合归入了其他平行的18个职能部门的216项审批权。[17]权力的高度集中，带来权力难以制约的风险。在行政审批局建制下，这一问题更需引起充分的注意。因此，在实行“行政审批局”模式的改革过程中，一方面需要相对集中行政许可权于审批局，另一方面也需要坚持权责一致原则和健全权力约束机制，在保障审批权高效集中行使的同时，也要将审批权限放入监督约束的制度“笼子”里，让权力不能“任性”。

（四）“审批集成”与“服务增值”要兼顾

设立行政审批局应以充分削减不合理的行政审批项目为前提，推动政府的权力边界明晰化，做到法无授权不可为。政府工作应该在高效的基础上，追求全面提升公共服务水平，打造让人民满意的服务型政府。就此而言，行政审批局的审批工作显然不能片面追求“做大、做强”，而是应继续在“做小”（削减不合理审批）上多下功夫，在更为便利公众上谋高效。行政审批局在缩减审批项目和提高审批效率的同时，应积极追求综合服务增值，不应使行政审批局重新异化为重审批轻服务的“衙门口”。如天津市滨海新区行政审批局自成立之始，就已经明确认识到，随着改革进程的推进，从整体看审批事项会大幅减少，审批局不会做大反而会做小，同时，行政审批局会逐步增加综合服务功能。还需注意到，行政审批改革也不应简单局限于经济商贸领域，不应片面强调为企业服务，涉及家庭和个人的各类行政许可事项的审批工作更应在公开透明、便民高效上取得进展。

在行政审批制度改革作为推进政府职能转变和全面深化改革的重要抓手不断提速的过程中，一度遭受争议的行政审批局模式因具有实体办理、集成审批的独特优势，已经开始从“一枝独秀”发展到“多地开花”。在未来相对集中行政许可权改革试点的探索过程中，应更加关注这一模式可能涉及的府际关系调整等问题的协同解决，以推动有关改革方案更为精细、合理和可行。

注释：

[1]中国行政管理学会课题组：《政务服务中心建设与管理研究报告》，《中国行政管理》2012年第12期。

[2]汪孝宗：《镇江市行政审批率先尝试“大部门体制”》，《中国经济周刊》2008年第5、6期合刊。

[3]《武侯区行政审批新机制运行管理暂行办法》，成武府发[2009]66号，2009年4月29日，http：//www.chengdu.gov.cn/GovInfoOpens2/detail_ ruleOfLaw.jsp?id=pfwjR9SVRoZDweBqarmn，2015年6 月5日。

[4]宋林霖：《刚性原则与弹性空间——论地方政府行政服务中心的发展趋势》，《南开学报》（哲学社会科学版）2013年第4期。

[5]沈荣华、吕承文：《从服务结构转身看体制改革逻辑——基于吴江行政服务局的考察》，《理论探讨》2012年第3期。

[6]参见重庆文理学院预防腐败研究中心课题组：《行政审批机制改革模式初探》，《今日中国论坛》2009年第10期；《滨海新区推动行政审批制度 改革不断取得新成效》，滨海新区政务网， 2015年5月22日，http：//www.bh.gov.cn/html/bhsj/ZWYW23432/2015-05-22/Detail_585925.htm，2015年6月5日。

[7]朱光磊主编：《现代政府理论》，北京高等教育出版社，2008年，第10-15页。

[8]靳学法：《大部制视野下的城市政府行政审批机构建构》，《云南行政学院学报》2010年第4期。

[9]《滨海新区推动行政审批制度 改革不断取得新成效》，滨海新区政务网，2015年5月22日

[10]《划转职能归口办理 群众办事更方便快捷》，《成都日报》2014年9月30日，第21版。

[11]徐继敏：《相对集中行政许可权的价值与路径分析》，《清华法学》2011年第2期。

[12]王敬波：《相对集中行政许可权：行政权力横向配置的试验场》，《政法论坛》2013年第1期。

[13]徐继敏：《相对集中行政许可权的价值与路径分析》，《清华法学》2011年第2期。

[14]朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2005年第1期

[15]王佳舟、魏英：《推进相对集中行政许可权的法律途径——以成都市武侯区行政审批局为例》，中国审判网，2014年8月20日，http //www.chinatrial.net.cn/news/3025.html，2015年6 月5日。

[16]王敬波：《相对集中行政许可权：行政权力横向配置的试验场》，《政法论坛》2013年第1期。

[17]曹伟：《重塑政府之手：成都“方法论”给出答案》，《小康》2014年第6期。《审批权“瘦身割肉”的天津样本透视》，新华网2014年9月24日，http：//www.nbd.com.cn/articles/2014-09-24/865564.html，2015年5月19日。

责任编辑 余 茜

作者简介：贾义猛，南开大学周恩来政府管理学院副教授，社会学博士，天津市，300071。

文章编号：1006-0138(2015)05-0020-06

文献标识码：A

中图分类号：D63